和諧勞動關系中的政府法律責任

張曉梅 龔道偉

【摘要】政府作為秩序維護者和公共服務供給者，在維持勞資關系和諧穩定方面扮演著重要角色。夯實政府在和諧勞動關系中的法律責任，就必須建構一系列機制，以此確保勞動關系的各方主體能夠和諧共處。為此，政府必須提供公平合理的制度，建立勞動報酬談判、監督及增長機制，創造寬松的發展環境。

【關鍵詞】和諧勞動關系政府角色法律責任

勞動關系是經濟體系中最為基礎的關系，勞動關系中的各方主體能否有序合作、良性互動，不僅僅影響到經濟關系的穩定，而且會對社會和政治關系的和諧穩定產生影響。基于勞動力具有非常鮮明的人身屬性和社會屬性，更多的人越來越傾向于強調勞動合同的社會意義。“認為勞動合同是民事意義上契約的觀點在近代社會中越來越不足以規范勞動契約之生活現實，于是產生了具有社會意義的勞動合同的規定。社會意義的勞動合同要求勞動立法從社會人力資源配置、社會利益和社會穩定性的角度來看待勞動合同和勞動關系”。①勞動合同的社會屬性必然要求政府積極地介入勞動關系并扮演重要的角色。

政府在勞動關系中的角色預設

中國人民大學勞動人事學院程延園教授認為，政府在勞資關系中主要扮演五種角色：勞動者基本權利的保護者或管制者；集體談判與雇員參與的促進者，政府促進雙方自行談判與對話，促使遵循勞動法基本規則和基本勞動標準；勞動爭議的調停者或仲裁者，政府建立一套迅速而有效的勞動爭議處理制度，提供調解和仲裁服務，維持良好的勞動關系；就業保障與人力資源的規劃者，政府為全體勞動者建立一套就業保障體系，促進勞動者的就業競爭力；公共部門的雇傭者，政府直接充當資方的角色，雇傭了大批雇員②。筆者認為，這里應當強調的是政府作為獨立于勞動者與用人單位的第三方主體的超脫性和中立性，強調政府居中協調的角色定位以及創造良好制度環境的功能。

政府角色實際運行的偏差

政府具有政治職能、服務職能和經濟職能。在當前的發展語境和模式下，政府更多地擴張其經濟職能，而忽視了其服務職能。作為公權機構的政府，若過于強調經濟職能，在政策制定、糾紛解決方面便不可避免地會表現出利益傾向。此種職能偏差會在相當程度上損害勞動者的合法權益，引發并迅速蔓延不公平感，從而激發勞動者的不滿和對立情緒，最終損害勞動關系。政府必須充分認識到，勞動者是社會分工中的核心因素，而且社會分工越細密，勞動者權益增減就越容易對社會結構的緊密、社會利益的均衡、社會形態的穩定產生影響。此外，對秩序穩定的追求和群體事件的警惕，也使得政府必須更多地關注勞動者的權益，糾正以往實際角色的偏差，更為公平、中立地提供公共服務。

政府法律責任的原則和手段

后金融危機時代，中國依托低勞動力成本獲取比較優勢的時代已經過去。“中國目前面臨的緊迫任務，就是從大規模投入資源拉動的粗放增長模式轉向靠技術進步、效率提高驅動的經濟發展模式轉變”③。這就促使政府必須要尋求勞動關系雙方利益保護的平衡點，構建完整的規范和調控體系。

法律責任的內涵。政府在和諧勞動關系中的法律責任應當包括三層意思：第一，政府通過制訂公平合理的規范以調整利益分配進而獲得執政合法性認同的責任；第二，政府及其職能部門嚴格依照普遍性規范實施具體行為的責任；第三，政府依法通過各種行為對生產資料的分配、資源配置、收入分配以及糾紛解決等各個環節進行調整，從而確保勞動者與用人單位各得其利、和諧相處的責任。

從積極方面看，政府的責任主要在于為勞動者和用人單位提供各種公共服務，通過行政指導、制訂規章等方式加強對勞資雙方的引導。從消極方面看，政府應當充分尊重勞動關系各方，保持適當的謙抑性，主要側重于解決糾紛、對違法行為監督、征收稅費等。

遵循的原則。政府在構建和諧勞動關系時應當堅持“兼顧雙方，適當偏愛”的原則，強調尋求雙方的平衡點。經濟模式的轉變也必然要求政府延伸其服務職能，抑制其經濟職能和牟利沖動。因此，要構建和諧有序的勞動關系，政府不能偏袒用人單位，也不能只側重于保護勞動者一方，必須考慮到經濟背景的轉換給用人單位帶來的負面沖擊，要致力于平衡勞資雙方的利益，兼顧雙方的正當訴求，并適當向勞動者傾斜。

手段的轉變。順應和諧社會的政治理念，政府在構建和諧勞動關系時，應當盡量使用非強制性手段，提倡溝通、協商、合作、對話，淡化行為的單方性、權力性。更多地采用行政指導等方式，引導和規范勞資雙方的行為，充分聽取勞資雙方的意見，通過協商、溝通等形式使得雙方主體能在法定范圍內達成一致意見，通過雙方自愿配合有效實現行政目的。

落實政府責任機制建構

要落實和細化政府在構建和諧勞動關系中的責任，就必須完整地建構一系列機制，以此確保勞動關系的各方主體能夠“各司其職、各得其所”，并在相互溝通、協商合作的基礎上形成共識，繼而達致“和諧共處”的狀態。

提供公平合理的制度。第一，建立利益代表和表達機制。一方面，政府要重視工會的中立性和代表性，使其成為獨立于企業的利益代表組織，真正成為勞動者的代表；另一方面，政府要充分重視行業利益聚合組織即行業協會的作用，夯實行業協會的職能，并使其真正成為行業利益的中立代表。第二，建立信用考核評價制度。政府應當針對用人單位建立信用評價和考核機制，并通過特定平臺發布評價信息。同時建立信用評價與財政支出項目的招標投標、企業融資等事項的聯動制度，對于因前述事項導致信用評價指數較低的用人單位，應當禁止其參與公共財政項目的投標活動。第三，加強對勞動條件和勞動安全設施的監督機制，并建立職業病預防監督機制。對于高危行業，政府應當加強監督管理。一是要制訂防護標準，指導用人單位建立健全安全保衛制度；二是要建立定期檢查制度，加強日常監管；三是要對特定行業，比如化工、冶金等高輻射性的行業，建立定期的職業病宣傳、體檢制度，加強職業病的防范工作。第四，建立多元化的糾紛解決機制。要充分利用工會、行業協會、勞動執法部門、司法機關等多方主體，采用協商、調解、裁決等多種方式解決勞動爭議。

建立勞動報酬談判、監督及增長機制。勞動者在提供勞動力的過程中最關心的因素就是勞動報酬。因此要構建和諧的勞動關系，政府必須要在勞動報酬的確定、支付、增長等方面加強監督與指導。

第一，充分重視勞動合同在初次分配中的作用。勞動合同是勞資雙方確立勞動報酬的主要形式。從這個意義上講，政府要充分重視勞動合同在初次分配中的調節作用：一是要繼續全面推廣勞動合同的簽訂制度；二是在一定區域建立各行業各工種的平均工資制度，給勞動者簽訂合同時提供全面的信息；三是充分發揮工會等組織的代表作用，推行工資集體談判制度，增強勞動者在勞動報酬確立方面的博弈能力。第二，除強制推行最低工資制度外，政府應當建立工資正常增長機制，設定工資標準時應當充分考慮到名義工資與實際工資的區別，要關注和充分考慮到物價上漲等因素造成的貨幣購買力下降等問題，真正實現從工資的名義增長轉向工資的實際增長。第三，制訂工資的公平調整機制。目前我國工資分配領域存在的一個嚴重的問題就是，行業之間的勞動報酬懸殊很大。這導致的一個直接后果是引發勞動者的不公平感，而這種不公平感會引發勞動者的對抗情緒，從而增加了社會不公平的隱患。因此，政府應當在調節過高收入，拉近工資平均值方面建立健全相應的制度。第四，勞動報酬的支付監督與懲戒機制。政府要加大對重點行業，尤其是勞動密集型行業勞動報酬支付的監督、檢查，對拖欠支付、不足額支付報酬的行為及時糾正。

創造寬松的發展環境。用人單位關注的核心在于能否獲得足夠多的利潤以及能否擴大再生產，政府也應當基于此目標追求而創造相應的制度環境。

第一，政府應當通過行政指導等方式發布市場供需、重大政策變化等信息，積極引導企業調整產能，順應市場變化；第二，通過稅費減免、政策優惠等措施，引導企業實施經濟結構轉型，避免企業嚴重依賴低勞動力成本謀取利潤，鼓勵企業積極利用技術進步獲取利潤；第三，改革財政稅收體制，減少用人單位的負擔，同時要營造融資環境，拓寬融資渠道，尤其是要非常具有針對性的對中小企業制訂相應的融資優惠政策，減少中小企業融資的制度性障礙；第四，依靠政策和資金壟斷謀取利潤的企業會嚴重損害自由競爭秩序，進而對整個國家的經濟發展造成損害，并嚴重損害社會公平。政府要創造環境打破這種壟斷，拓寬中小企業的贏利渠道和領域。這樣既能營造公平自由競爭的市場秩序，充分解決勞動者的就業，增加政府稅收，也能在一定程度上維持社會穩定和可持續發展。

（作者分別為長江師范學院政治與公共管理學院副教授，西南政法大學行政法學院碩士研究生）

注釋

①葉靜漪，周長征：《社會正義的十年探索》，北京大學出版社，2007年，第221頁。

②陳宇峰，陳國營：“政府在構建和諧民營勞資關系中的職能與角色”，《商業經濟與管理》，2009年第12期。

③吳敬璉，馬國川：“發展轉型：成敗系于改革的進展”，《讀書》，2011年第5期。