我國成品油價格政策制定中的公眾參與研究

宋 斌 谷云飛

【摘要】我國的成品油價格政策制定中，公眾參與不足，參與方式和渠道有限，參與成本過高。公眾參與油價政策的制定，是公眾利益的表達，有助于約束政府權力，促進公眾與政府部門良性互動，減少社會矛盾。為了保障成品油政策制定中的公眾參與，建議允許公民依法成立協(xié)會，作好油價政策的信息公開，保障公民知情權等。

【關鍵詞】油價政策公共政策公眾參與成品油

成品油價格政策制定過程中的公眾參與問題

由于成品油價格受國際油價、國內稅費負擔、定價機制、成品油的加工技術等多方面因素影響，并與普通百姓的日常出行息息相關，以致每次成品油價格的調整都會成為廣大油品消費者熱議的話題。國內成品油價格到底是高還是低一直是爭論交鋒的重點。建立規(guī)范的稅費體制和完善的價格機制，對于促進我國節(jié)能減排、環(huán)境保護以及經濟結構的調整，引導石油的合理消費具有重要意義。

長期以來，我國成品油價政策基本由政府主導，在成品油的定價上，實行政府定價和政府指導價，各省（自治區(qū)、直轄市）或中心城市汽、柴油最高零售價格由國家發(fā)改委制定，公眾參與情況相對不足。公眾參與對油價政策的制定作用不明顯，公眾作為政策制定的主體地位沒有體現出來。

第一，公眾參與熱情高，但參與渠道、方法少。成品油的價格與市民生活密切相關。目前，我國私家車擁有量已達到很高水平，居民日常用油呈逐漸增多的趨勢。我國公民非常關注成品油的價格，也希望可以作為油價制定的主體參與到成品油價格制定的過程中去。但是成品油價的制定者主要是政府部門，也就是由國家發(fā)改委定價或定指導價，公眾的參與程度有限，其主要通過網絡調查來表達意向。在某些較大的門戶網站上，有關于成品油定價的調查，公眾借此表達對油價的定價觀點。另外，政府主要通過出臺征求意見稿的方式來增加公眾參與，目前這一途徑，民意調查作用不大。也就是說當前公眾參與成品油價格政策制定的渠道有限，并沒有真正作為政策的制定者參與到油價政策制定的過程中去，其主體地位顯然沒有體現出來。

第二，公眾參與成本過高，政策制定效率降低。公眾參與油價政策的制定，勢必導致政策制定的成本增高，政策制定的工作效率降低。一項公共政策的制定是有政策成本的，如果公眾也參與制定，那么制定過程中的成本必將升高。為了使公眾參與不流于形式，要設計公眾參與的方式，提供公眾參與的條件，不僅程序上復雜，還要付出巨大的時間成本和經濟成本。雖然，到目前為止還沒有一個較為精確的成本比較，但是通過一些統(tǒng)計數據依然可以確信公眾參與決策的成本大大高于單由政府決策所產生的成本。如果單由政府進行油價政策制定，那么定價的效率是比較高的。公眾參與定價，公眾的意見和愿望要得到充分的表達，我們在油價定價過程中要考慮的因素就會增多，對于如何決策或者決策的效率都會產生影響，油價政策制定工作效率勢必降低。

第三，公眾參與提供的有價值信息有限。現階段中國公眾參與油價政策制定提供的有效信息不足，參與效果不佳，甚至與國家長遠考慮和計劃相矛盾。在成品油價格制定過程中，相對于專家學者和國家有關主管部門，公眾參與所能提供的信息無論是規(guī)則信息還是事實信息，效率都不高，還需要工作人員付出很大成本收集、整理、篩選信息。在油價政策制定中，公眾代表的是自身利益，很少為國家的長遠利益著想，公眾參與的意見大多數是降低油價的，國家則有其長遠的、未來的考量，因此，征求油價政策意見時，對公眾意見應理性看待和處理，吸納真正有幫助、有價值的公眾意見。普通公眾對石油價格相關領域了解不多，往往只看某一方面，可能較為片面。但是，這并不代表我們可以忽視公眾的意見，這只是現階段代表不同利益，處于不同階層的公眾參與政策制定的特點而已，任何事物都是有其好的方面和不好的方面的，我們需要通過為公眾提供參與實踐的機會來培養(yǎng)和提高公眾參與技能。

公眾參與對油價政策制定的影響

目前，公眾參與對油價政策的影響相對較小，但有擴大的趨勢。公眾參與對成品油價格政策的制定和執(zhí)行的影響主要體現在：

第一，公眾參與油價政策的制定，為社會公眾利益表達提供了平臺。在成品油價格政策的制定中，公眾作為主體之一的參與，為公眾利益的保障創(chuàng)造了條件，而政策的制定者則可以公平地、廣泛地聽取各方意見，在公眾理解和認可的情況下作出對油價政策的決策。這樣不僅是對公眾主體地位的尊重，也使公眾獲得了更加全面的信息，增強了公眾對油價政策的認可，同時油價政策也體現了公眾的價值導向。而且，這樣增強了油價政策的合法性和可接受性，能夠促進政策的執(zhí)行。因為參與決策的人們更有可能支持那些制定與執(zhí)行那些決策的機構。

第二，公眾參與油價政策的制定有助于約束政府權力，促進決策的民主化進程。當前，在很多領域，存在行政權力過大的問題，行政體制改革就是要建立一個有限政府，加快我國公民社會的構建。保障公眾參與公共政策的制定就是很好的體現，也是向這個目標前進的實踐。油價政策向來是政府定價的，價格制定的過程中較少考慮公眾的利益，公眾參與油價的制定，可以有效約束政府權力，公眾表達對油價政策的建議，有效參與油價政策制定也是培養(yǎng)其主體意識、民主意識、參與意識與參與能力的途徑，是社會主義國家人民當家作主的本質體現和社會監(jiān)督政府的最直接方式。

第三，公眾參與油價政策的制定有助于促進公眾與政府部門良性互動，減少社會矛盾。雖然現在我國社會總體上是和諧的，但是也存在著很多不和諧的因素，如果處理不當，民意無處表達，民意堵塞，便可能引發(fā)一些極端的發(fā)泄方式，造成社會的不穩(wěn)定。讓公眾參與油價政策制定不僅體現政府對公眾的認可和尊重，還可以將公眾對油價政策的意見從無序表達納入到合法、有序的表達渠道中來，使政府決策更好地平衡各方利益，減少社會矛盾，及時疏通民意。

更好促進油價政策制定過程中的公眾參與

一是油價政策制定和許多公共政策制定一樣，需要公眾參與的渠道和制度保障。油價現在已成為公眾關注和討論的熱點，而且隨著我國汽車擁有量的持續(xù)增加，更多的民眾會關注此問題。因此目前油價政策的制定中，我們就必須考慮讓公眾參與到油價政策的制定中去。但是，我們前面提到我國的油價政策制定中，公眾參與不足，參與方式和渠道有限等問題限制了公眾的參與。因此，我國急需制定《公共政策公眾參與辦法》，明確規(guī)定什么類型、何種領域的公共政策需要公共參與制定。對于涉及公眾切身利益的公共政策，《公共政策公眾參與辦法》應該明確公眾參與制定的程序、渠道、方法，為公眾參與公共政策過程提供制度保障。

二是允許公民依法成立自己的權利保障組織或協(xié)會。單個的、分散的公眾參與必然起不到公眾參與的真正效果，因為，單個主體的聲音很容易淹沒在強勢利益集團的話語之中，難以得到重視。在油價政策制定的過程中，公眾可以組成一個社團或協(xié)會來表達自己的意見，而不是分散地表達。這個組織負責收集公眾對油價政策或是成品油價格的意見，形成一個較為統(tǒng)一的觀點，以組織的名義來表達，這樣既可以得到政府的重視，又有利于培養(yǎng)公眾參與油價政策制定的能力。

三是做好油價政策的信息公開工作，保障公民知情權。我國政府在油價政策制定前，就應該進行信息公開，廣泛收集公眾對油價政策的種種意見，僅僅通過公布油價政策征求意見稿的方式，公眾的參與已顯得為時已晚，因為這個時候政策的制定已接近尾聲。美國前司法部長克拉克曾經指出：“如果一個政府真正地是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國家事務只是一句空話。政府在很多方面影響每個人，保障人民了解政府活動的權利，意義越來越重大。”在成品油價格政策制定中，政府要及時做好信息公開，讓廣大公眾較為全面地了解這一問題，以便及時作出反饋。

四是提高公眾素質，以保證公眾參與油價政策制定的能力。在油價政策的制定中，大部分公眾有很高的參與熱情，因此參與能力就是其能否有效參與的一個關鍵的因素。一些公民雖有很高的參與熱情但由于其素質不高、能力有限，致使其不能有效參與進來，所以必須著力提高公眾參與政策制定的能力。在此，我們一方面要通過科技文化的教育和熏陶提高公眾的素質，另一方面，要通過公眾組織或者協(xié)會開展公眾參與的公共政策制定的相關活動，在實踐中培養(yǎng)和提高公眾參與的能力。

（作者分別為中國地質大學（武漢）政法學院教授，中國地質大學（武漢）政法學院碩士研究生）