社會福利：普惠與公平

張學(xué)英

有了福利保障，人民的生計、生活才是可預(yù)期的。這樣才能免除社會成員的后顧之憂，他們才能放開手腳去消費。

中國現(xiàn)行的社會福利制度，建構(gòu)于20世紀(jì)50年代。福利制度的設(shè)計和建設(shè)是社會主義和諧社會中的重要組成部分，它的成敗，關(guān)系到每個中國人的根本利益。改革開放以來，隨著向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，中國傳統(tǒng)社會福利制度進(jìn)入了改革與轉(zhuǎn)型期，即正在向社會化、現(xiàn)代化的新型社會福利制度邁進(jìn)。我刊專訪中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長、曾任民政部社會福利與社會進(jìn)步研究所社會保障研究室主任的唐鈞先生，一起探討中國社會福利制度是否正在走向普惠與公平。

今日中國：中國現(xiàn)行的社會福利制度，建構(gòu)于20世紀(jì)50年代，請您幫我們梳理一下它的形成及演變。

唐鈞：在中國，早就有所謂“小福利”和“大福利”的說法。因為“二戰(zhàn)”以后，中國社會福利制度建立之初受美國的影響較大，屬于“補救型”的“盎格魯·撒克遜模式”，相當(dāng)于現(xiàn)在所說的“社會救助”加上救助型的“福利服務(wù)”，其保障的目標(biāo)僅限于社會貧弱群體。新中國成立以后，這種政策思路被沿用。相比福利國家的“大福利”，這種模式在中國被稱為“小福利”。直到2006年提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”，“覆蓋城鄉(xiāng)居民”，或稱“全覆蓋”，才逐漸轉(zhuǎn)向建立制度型的“大福利”。近年來，學(xué)界進(jìn)一步提出了“建立適度普惠型的社會福利制度”的思想。

但是，就思想理念而言，“小福利”思想仍然很有市場。回顧歷史，其中的原因可能有三：第一，計劃時代強調(diào)“不勞動者不得食”，在福利制度庇護(hù)下的都是社會邊緣群體。因此在當(dāng)時的中文語境中，“福利”被認(rèn)為是“白拿”國家的錢；第二，20世紀(jì)80年代初，企業(yè)改革的重心是放權(quán)，結(jié)果引發(fā)了所有單位的“福利熱”，從食品到家電什么都發(fā)，進(jìn)一步坐實了“福利”等于“白拿”的惡名。第三，80年代中國進(jìn)行社會保障制度改革時，正值發(fā)達(dá)國家的主流意識處于批判“福利國家”的狂熱中。雖然到了90年代，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)對此進(jìn)行反思。但對“福利國家”的批判給中國社會打下了深深的烙印，留下了很深的偏見。

最近一段時間，“歐債”問題更使這種“福利偏見”大行其道：“福利國家”養(yǎng)懶漢，財政上寅吃卯糧，結(jié)果拖累了經(jīng)濟。在中國的學(xué)界、政界、商界和新聞界的相當(dāng)一部分人中，這似乎已經(jīng)成為一種思維定式。

今日中國：您剛才談到美國采用的是盎格魯·撒克遜模式，當(dāng)前世界范圍內(nèi)還有哪些福利模式？

唐鈞：從國際經(jīng)驗看，社會福利的制度模式可分為“補救型”和“制度型”。前者以美國為典型，稱為“盎格魯·撒克遜模式”，其背后理念是：在因市場和家庭作用的缺失而造成社會成員生活困難時，國家有責(zé)任以“需要”為目標(biāo)，對他們采取“補救性”的政策措施；后者以德國為典型，稱為“歐陸模式”，其背后理念是：建立政府、資本和勞動共同參與的“三方機制”，通過談判形成一整套以“權(quán)利”為核心的國家制度和社會契約，以防止勞動者在遭遇社會經(jīng)濟風(fēng)險時陷入貧困。

“二戰(zhàn)”中問世的《貝弗里奇報告》，將“盎格魯·撒克遜模式”和“歐陸模式”捏合在一起，設(shè)計出了一種新的制度模式——“福利國家”?！岸?zhàn)”以后，借戰(zhàn)爭時期形成的“戰(zhàn)時共產(chǎn)主義”思潮之東風(fēng)，西方國家紛紛建立福利國家。福利國家實際上是國家、資本和勞動三方，在社會分配上達(dá)成的一個社會契約，目標(biāo)是以公平和普惠的原則，滿足所有社會成員在遭遇老年、疾病、失業(yè)、工傷、生育、傷殘和死亡等社會風(fēng)險時的基本生活需要。

在“福利國家”制度的大框架之下，各個國家仍然會依據(jù)自己的文化傳統(tǒng)，表現(xiàn)出不同的偏好。有的偏向于“盎格魯·撒克遜模式”，譬如美國、日本、澳大利亞，等等；大多數(shù)發(fā)達(dá)國家則偏向“歐陸模式”，其中更有以“高收入、高稅收、高福利”著稱的北歐國家，將這種模式推向了極致，形成了新的“北歐模式”。20世紀(jì)80年代以后，以“人的參與和發(fā)展”為基本理念，又提出了“發(fā)展型”的社會福利模式。

今日中國：您怎么評價中國社會福利的現(xiàn)狀？

唐鈞：中國社會經(jīng)濟發(fā)展到今天，正在經(jīng)歷一個拐點，這個拐點標(biāo)示著社會經(jīng)濟發(fā)展將從以脫貧為目標(biāo)的“生存型”模式轉(zhuǎn)向以消費為基礎(chǔ)的“發(fā)展型”模式。這個轉(zhuǎn)變基于兩個基本估計：一是社會已基本完成原始積累；二是個人基本溫飽問題已解決。改革開放30多年了，前30年我們是為脫貧而奮斗，因為“一窮二白”，所以“要干，要革命”。但到了今天，我們的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該有所調(diào)整，發(fā)展的驅(qū)動力應(yīng)該是消費。什么是市場，市場的本質(zhì)就是消費，沒有消費哪來的市場。如果中國老百姓自己不消費的話，那就不可能建立健全的市場，沒有市場也就不可能有市場經(jīng)濟。要達(dá)到小康社會、和諧社會，要可持續(xù)發(fā)展，我們一定要發(fā)展消費。從這個意義上說，我們所期盼的全面小康、和諧社會、科學(xué)發(fā)展、都要以消費為基礎(chǔ)。

國際經(jīng)驗告訴我們，在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，這個拐點是必然會出現(xiàn)的。在這個關(guān)鍵時期，社會福利必須作為重要的國策加以重視。有了福利保障，人民的生計、生活才是可預(yù)期的。這樣才能免除社會成員的后顧之憂，他們才能放開手腳去消費。但是現(xiàn)在，消費被福利保障拖住了后腿。沒有覆蓋城鄉(xiāng)居民的福利保障，醫(yī)療會有問題，養(yǎng)老會有問題，失業(yè)會有問題……所以，如今的中國人都傾向于儲蓄，而非消費。所以，全覆蓋的講求普惠和公平的福利保障，絕非白花錢，實際上是一種積極的社會投資，向社會福利所做的社會投資的“邊際效應(yīng)”是走向最大化的。社會福利絕非僅在“消耗”社會財富，而是一個積極促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展的極其重要的影響因素。

今日中國：全覆蓋是否意味著中國的福利制度正在走向普惠和公平？

唐鈞：中國的社會福利制度正在走向“全覆蓋”。2007年的“十七大”，正是提出要建立健全“覆蓋城鄉(xiāng)居民”的社會保障制度。經(jīng)過5年的努力，我們已經(jīng)取得了很大的成就：

在醫(yī)療保障方面，“全覆蓋”意味著基本實現(xiàn)了“人人享有”，解決了醫(yī)療保障的“可及性”問題。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計公報提供的數(shù)據(jù)：2011年全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為4.73億人（包括參保農(nóng)民工0.46億人），參保率應(yīng)該為95.7%；又據(jù)衛(wèi)生部的統(tǒng)計公報提供的數(shù)據(jù)：2011年，新農(nóng)合的參合人數(shù)已達(dá)8.32億人，參合率97.5%。以此計算，而全國已經(jīng)被醫(yī)療保障“覆蓋”的人口，總的比重則已超過了96%。

在養(yǎng)老保障方面，“全覆蓋”意味著全國人民不分城鄉(xiāng)都能做到“老有所養(yǎng)”。今年“兩會”上，人保部領(lǐng)導(dǎo)的說法是：“我們有信心，今年這兩項制度（新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險）的覆蓋人數(shù)有望達(dá)到甚至超過4億人?！比绻麚Q個口徑算大賬，2011年，中國的15歲及以上的人口為11.25億人，18歲以上的人口怎么也有10億。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保人員將近3億人加上參加新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險的4億人，共計7億，覆蓋率是70%。還有3億多，亦即30%未覆蓋。按照規(guī)劃，在“十二五”期末，也就是2015年，中國的養(yǎng)老保障也會實現(xiàn)“覆蓋城鄉(xiāng)居民”。

在社會救助方面，實際上在2007年下半年就完成了“制度全覆蓋”。之后，城市低保對象人數(shù)—直保持在2300萬人上下，資金規(guī)模則從2007年的277億元逐漸增長到2011年的617億元；農(nóng)村低保對象人數(shù)從3266萬人增長到2011年的5314萬人，資金規(guī)模則從2007年的104億元增加到2011年的606億元。

當(dāng)然，“全覆蓋”只是“萬里長征走完了第一步”。從“普惠”和“公平”而言，我們的制度還要作很多事情。譬如對于養(yǎng)老保障，我們是否可以這樣設(shè)計：

養(yǎng)老保障制度的改革方向應(yīng)該明確，第一支柱就是現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老金，全國人民不分身份、職業(yè)，都以中華人民共和國公民的資格繳費參保，由政府負(fù)責(zé)保障基本生活需求。在這一塊，要講公平，從國家領(lǐng)導(dǎo)人到偏僻山村的老農(nóng)民，待遇應(yīng)該差不多。基本生活需求是可以定量的，按生活必需品來計算。然后有地區(qū)差別，再按物價指數(shù)每年調(diào)整。

基本養(yǎng)老金還要考慮“路徑依賴”：一是考慮現(xiàn)行政策，目前是社會各階層按現(xiàn)行政策各交各的費，收繳的費用用于支付養(yǎng)老金支出，不足部分由財政補貼，也可以考慮用國有資產(chǎn)的收益直接補貼。現(xiàn)在的情況是：城市職工養(yǎng)老保險財政每年補貼2200多億元。但老百姓不清楚。養(yǎng)老保險基金有窟窿就懷疑政府是否挪用了，所以干脆將“暗補”改為“明補”。

二是考慮現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的給付標(biāo)準(zhǔn)，平均下來是每人每月2000多元。2005年，我在全國7個城市做過基本生活標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查，最高的上海是1100多元（包括教育），北京是900元左右（包括教育、供暖）。如果是三口之家，上海是3300元，北京是2700元。當(dāng)然，7年之后，物價上漲了，人們對基本生活需求的概念也在變化，可以再作調(diào)查。但以當(dāng)時的標(biāo)準(zhǔn)估算，現(xiàn)在大約也在2000元左右，也許會更高一些。這是城鎮(zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村居民可以以此為基礎(chǔ)加以調(diào)整。對于農(nóng)村居民，還須考慮：保留承包地的是一種標(biāo)準(zhǔn)，放棄承包地的是另一種標(biāo)準(zhǔn)（應(yīng)該接近城鎮(zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)）。

在基本養(yǎng)老金之外，還應(yīng)該有補充養(yǎng)老金，各人根據(jù)自己的需要和能力，參加補充養(yǎng)老保險，或稱職業(yè)年金。這一塊，由政府立法監(jiān)督，但由市場運作，企業(yè)和職工自愿參加。政府指定有資質(zhì)的銀行、保險公司或其他金融機構(gòu)參與運營，單位按職工的意愿選擇承保機構(gòu)，并可以退出和重新選擇。這樣的分散的“非國家隊”的社會保險基金，就可以參與資本市場的運營了。

為了保證企業(yè)的繳費能力，可以考慮將現(xiàn)在的住房公積金合并到補充養(yǎng)老金中。這樣也可以給運營補充養(yǎng)老金的機構(gòu)多一條投資渠道，即讓參保者按揭買房，從實際情況看，凡買房自己住的貸款者，基本上沒有不還錢的。

今日中國：在歐債危機爆發(fā)之后，我們看到有些人認(rèn)為歐洲的高福利是誘因之一，您怎么看？

唐鈞：“戰(zhàn)后”西方國家建立福利國家，直接導(dǎo)致了后來20多年經(jīng)濟發(fā)展的“黃金時期”。但是，70年代的“石油危機”拉開了國際力量“重新洗牌”的序幕，石油從每桶3美元漲到13美元再漲到39美元，就使西方國家的經(jīng)濟陷入了“滯漲”。與此同時，西方國家的環(huán)境保護(hù)主義和消費者運動也發(fā)展起來了。所有這些社會脈絡(luò)的深刻變化，對資本而言，最直接的影響就是生產(chǎn)成本的急劇增長。于是，資本選擇了“出逃”，把資金轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家去投資，以賺取“超級利潤”。

80年代以后，逐漸成形的“全球化”使西方資本獲得了“超級自由”——可以不受限制地在我們這個星球上任意往來。與此同時，政府的權(quán)力卻仍然要受到主權(quán)范圍的嚴(yán)格限制，勞動的權(quán)利則被嚴(yán)格封鎖在國境線之內(nèi)，這就打破了福利國家的政府、勞動和資本三方在社會分配上曾經(jīng)達(dá)成的趨于普惠和公平，并相互制衡的均勢。其結(jié)果是，歐洲原本強大的制造業(yè)幾乎全軍覆沒，這又造成了大量的失業(yè)。

資本的出走和制造業(yè)的覆沒，造成了大量的失業(yè)。從社會福利的角度看，失業(yè)者不但失去了繼續(xù)繳費的能力，反而變成了需要福利制度保護(hù)的對象。從稅收的角度看，資本成為國際資本之后，政府的稅收和財政又會受到很大的影響。資本的出逃和愈演愈烈的失業(yè)，深深地傷害到了歐洲經(jīng)濟的五臟六腑，一些歐洲國家被迫借債度日。然而債上加債，終究會使資金鏈斷裂，這就導(dǎo)致了“歐債危機”的爆發(fā)。

現(xiàn)在世界上的主要問題，并非單純的經(jīng)濟問題。也許可以說，在本質(zhì)上，全世界面臨的都是社會問題。平心而論，即使是歐洲國家，現(xiàn)在也有日子過得不錯的，譬如德國和北歐國家。但應(yīng)該注意到，在這些國家的“市場經(jīng)濟”之前，都有一個限定詞，這就是“社會”。德國稱作“社會市場經(jīng)濟”，北歐稱作“社會民主主義的市場經(jīng)濟”。只有從社會的立場，也就是“以人為本”的立場去尋求救贖之道，歐洲才能走出時下的危機和困境。