我國應如何應對地方債務風險

■李 拉

“美國阿拉巴馬州下屬的杰斐遜縣因不當的再融資操作債務高筑，2011年11月9日宣布申請破產，破產規模達到41億美元。這是美國歷史上最大一宗地方債破產事件。”此事件應引起我國的重視與反思。多年來，我國地方政府和部門舉債融資形式多樣，但未形成統一規范。且債務收支未納入國家預算管理，債務監管也普遍不到位。這些制度和管理上的漏洞，潛藏著諸多債務風險隱患。數年累計形成了10.7萬億元龐大的地方政府性債務余額。鑒于歐洲債務危機和美國諸多州政府申請破產的前車之鑒，我國放行地方債，更需要重視風險防范和制定穩妥的制度安排。雖然目前我國的地方債務遠低于發生債務危機的歐美國家，但地方債務的違約風險已經顯現，且80%地方債務都來自銀行貸款，一旦地方債務發生大規模違約，銀行體系恐會因此受到重創，由此造成的經濟影響不容小覷。因此，如何應對地方債風險就成為當前我國亟待研究和解決的重要經濟問題。

近年來我國地方債現狀

（一）何為地方債

所謂地方債是指地方政府發行的公債，它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。

近年來，我國地方政府發行債券主要目的在于解決地方政府財政緊張狀況，擴大經濟社會發展，與此同時地方債也暴露出了缺乏嚴格的約束機制，導致一些地方政府過度舉債后出現較嚴重的地方債務風險。所有這一切都必須引起我們的高度重視。

（二）近年來地方債現狀

1．我國地方政府債務目前狀況復雜

目前我國法律法規明確規定地方政府不能舉債。然而,在地方各級財政運行中,負債運營已經成為了常態。而且,我國地方政府債務的復雜性還在于地方政府債務中,既存在顯性債務也存在隱性債務。顯性債務包括:外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發借款、解決地方金融風險專項借款、拖欠工資、國有糧食企業虧損新老掛賬、拖欠企業離退休人員基本養老金等。隱性債務包括:地方政府擔保債務,地方國有企業、學校等事業單位的負債，從廣義上來講隱性債務也是地方政府負債。另外，各級地方政府為滿足地方財力需要,通過違規發債、設立政府下屬的投融資公司,從銀行體系申請貸款,甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負債與或有負債等處于地下隱蔽狀態,其透明度低。

2.我國地方債務的規模龐大

巨額地方政府性債務終于浮出水面。審計署發布的2011年第35號審計結果公告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元。從舉借主體看，2010年底地方政府性債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計69.69%。從借款來源看，2010年底地方政府性債務余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。

3.目前總體處于安全區，但局部負債過量不容小覷

省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%，尚處于可控的安全區。但個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重，2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。在個別地區，債務問題已經影響到了地方政府的正常運作。

形成當前我國地方債的主要原因及潛在危害

（一）形成當前我國地方債的主要原因

1.“4萬億”經濟刺激計劃驅使地方債務規模快速膨脹

2008年，我國為應對國際金融危機及時推出了 “4萬億”投資計劃。與此同時，各地則紛紛通過地方政府融資平臺籌資，投向當地基礎設施建設等領域。此舉在加強基礎設施建設、改善地方經濟發展環境，以及應對金融危機沖擊中發揮了積極作用，但地方債務規模由此迅速膨脹且規模巨大，致使一部分省市超出地方財政可支配財力。

2.缺乏制度約束加劇地方政府債務的快速發展

從審計情況看，我國地方債并非最近幾年才有，早在1979年，就有8個縣區舉借了政府負有償還責任的債務。至1996年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務。至2010年底，除54個縣區沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。這說明，地方政府性債務是多年累積形成的。另外，我國地方財政不獨立，地方政府并不是真正負責任的債務人，中央財政往往成為地方債務的最后承擔者。雖地方債務的快速膨脹在一定程度上與應對國際金融危機有關，但地方政府強烈的發展沖動、政績追求和人員安置壓力、官員的考核機制與地方政府不恰當地追求地方經濟發展，以及地方財政制度不健全，在一定程度上加劇了地方政府債務的快速發展。

3.“寅吃卯糧”現象加劇地方債務高筑

各級地方政府為加快經濟發展，追求高經濟增長率和確保資本回報率，想方設法加大招商引資力度。通過負債經營、舉債建設，提升地方經濟指標，實現 “一代人的政績”。在這種政績觀的推動下，部分地方財政已從早期的 “吃飯財政”轉變為 “要飯財政”， “寅吃卯糧”以及 “吃了上頓沒下頓”的負債現象愈發突出。國際金融論壇主席、原全國人大副委員長成思危曾在2011年9月6日的夏季達沃斯論壇上表示地方債是中國特色的 “次貸”，稱 “美國的次貸危機是把錢借給沒有還款能力的個人，中國特色的次貸則是把錢借給了沒有還款能力的地方政府。”

（二）我國地方債存在的危害

1.降低了社會投資效率和經濟增長質量

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的質量。

2.惡化社會信用環境，損害政府公信力

地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少納稅人的利益。地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續的政府投資項目籌資、經營變得困難重重。

3.加劇地方政府賣地行為

地方債務高筑將在一定程度上加劇地方政府賣地行為，這將導致宏觀政策不能得到很好貫徹。當前，地方政府財政收入中很大一部分是靠土地交易獲得的。如果地方政府債務出現問題，為了償債地方政府將會有更強的賣地沖動，以此來增加地方財政收入，這將使原有的房地產泡沫更加放大。中央政府的宏觀調控政策不能切實貫徹，不利于國民經濟的健康穩定發展。

我國地方債的風險隱患，幾年來一直是各方關注和熱議的話題。雖然目前我國的地方債務遠低于發生債務危機的歐美國家且處于總量風險可控的安全區，但目前地方政府不規范、不透明、不可控、不受監督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，而且無從及早預警和控制，這種狀況顯然不可以再持續下去，未雨綢繆已經刻不容緩。

解決地方債務風險的對策建議

（一）加強國家財政預算監督管理

2008年，我國為應對國際金融危機及時推出了 “4萬億”投資計劃。這本是刺激經濟迅速回升與發展的有力措施，但各地通過發行地方債卻未被及時納入國家預算管理，導致整個地方債務規模膨脹。因此建議國家在今后的財政預算中不僅要考慮中央預算及其舉債規模，而且要將地方財政以各種形式的舉債也納入國家財政預算監督管理的范圍之內。做到不僅心中有數，而且在遇到問題時可及時解決，以規避大的財政債務風險。

（二）借鑒國際經驗加強制度建設防范地方債務風險

1.借鑒美國加強對地方公債的信用監管的經驗

例如，1975年美國將地方公債納入 《1934證券交易法》監管之下。同時，美國組建了地方公債條例制定委員會，負責全面監管地方公債市場并負責提出監管提案，提案的最終決定權在證券交易委員會，并最終由美國證券交易商協會及銀行的管理機構具體實施。雖然我國當前尚不能照搬美國的機構管理辦法，但結合我國國情，責成中央有關部門加強對地方債務管理，卻是必須的。

2.借鑒美國設立地方債辦公室作為另一重要監管機構的經驗

例如，美國證管會市場監督部設立地方公債辦公室作為另一個主要監管機構，一是根據反欺詐條款進行事后監管，包括對地方債券發行者、承銷商、中介機構等所有參與人監管，主要手段有責令限期改正、罰款和提起訴訟;二是制定或者委托制定約束地方公債發行參與人行為的規則，要求這些參與人履行信息披露義務，從而實現對地方公債的監管。因此建議我國應在省一級的地方政府建立專門地方債管理機構，以加強地方債務管理。

3.借鑒美國設置地方債務風險預警機制的經驗

美國大部分州地方政府都有關于防范地方債務風險的機制，對赤字規模超過當期財政收入1/12的地區，提出預警。一旦一個地方政府被宣布為財政危機，該州就應該成立一個 “財政計劃和監督委員會”的機構來監督和控制該地方政府的財政管理。在委員會舉行的第一次會議后的120天之內，地方政府的首席執行官必須向委員會提交一份詳細的財政改革計劃，以及時采取措施來應對和化解危機。因此建議我國應借鑒美國此經驗對地方政府的債務規模建立監控和預警機制，以防范一些地方的債務過度膨脹，造成大的風險。

（三）切實貫徹落實與防范地方債務風險相適應的科學發展觀

中央政府應強化對地方政府的舉債手段的約束機制，即在制度上規定不論地方政府經濟建設還是社會建設以土地等資源進行舉債的規模占當年財政收入的比重限度，超此限度中央政府應予以制止，以此來防止通過負債經營、舉債建設，提升地方經濟指標，實現 “一代人的政績”的弊端，進而促進地方經濟社會的可持續發展。