對當(dāng)前畜牧行政執(zhí)法工作的探討

劉 麗 寧尚凱 王世剛 徐曙光 （山東省寧陽縣畜牧獸醫(yī)局 271400）

隨著我國畜牧產(chǎn)業(yè)的突飛猛進(jìn)，在畜牧生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)了更多的需要用法律、法規(guī)來進(jìn)行調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。本文依據(jù)《中華人民共和國畜牧法》、《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法律法規(guī)，總結(jié)畜牧行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)，就畜牧行政執(zhí)法中存在的一些問題和執(zhí)法中“自由裁量權(quán)”的使用作出探討。

畜牧行政綜合執(zhí)法是將涉及飼料、獸藥、種畜禽、動(dòng)物防疫檢疫、奶業(yè)等專業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)綜合到一起，統(tǒng)一行使，以充分發(fā)揮整合力量和優(yōu)勢。畜牧行政執(zhí)法質(zhì)量的好壞和效率的高低，將直接影響畜牧行政部門的權(quán)威和行政相對人員的合法權(quán)益，但在畜牧部門因執(zhí)法體系尚未完善，法律法規(guī)、規(guī)章多，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)又不足、法律條款應(yīng)用不熟練，造成對法律條款理解不透，對復(fù)雜案件的性質(zhì)、情節(jié)認(rèn)定不當(dāng)，致使表觀上的執(zhí)法不公平不公正。因此，要認(rèn)清形勢、統(tǒng)一思想，改革畜牧業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完善法規(guī)體系，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)畜牧法律法規(guī)的宣傳教育，為畜牧業(yè)健康發(fā)展提供有力的執(zhí)法保障。

1 對當(dāng)前畜牧行政執(zhí)法中若干問題的探討

1.1 畜牧行政執(zhí)法中的主要問題

從當(dāng)前畜牧行政執(zhí)法實(shí)際情況看，影響行政執(zhí)法工作開展的因素表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.1.1 行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全 目前大部分地區(qū)畜牧行政管理部門沒有專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。為履行市場監(jiān)管義務(wù)，只好自行組建臨時(shí)性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備部分兼職執(zhí)法人員，但機(jī)構(gòu)和人員屬臨時(shí)性質(zhì)，沒有編制，且執(zhí)法不是其主要工作，影響了執(zhí)法工作力度。

1.1.2 執(zhí)法經(jīng)費(fèi)沒有保障 一些地方特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)政困難，畜牧行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)沒有列入財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致執(zhí)法工具、手段落后。尤其是為了加強(qiáng)獸藥、飼料和畜產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，每年都要抽取一定數(shù)量的樣品進(jìn)行檢測，而檢測又不能收取任何費(fèi)用，特別是對病害肉還要進(jìn)行無害化處理，檢測化驗(yàn)經(jīng)費(fèi)一直未能得到較好地解決，限制了執(zhí)法工作的正常開展。

1.1.3 處罰執(zhí)行力度不強(qiáng) 目前處罰執(zhí)行不到位和執(zhí)法對象暴力抗法的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，由于畜牧部門自身受條件的限制，無法解決上述問題。另外由于執(zhí)法范圍限于本地，只能對本地的生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)施監(jiān)督管理，只能查處本地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為。如果案件跨地區(qū)，追根溯源難度很大，無法查處異地違法生產(chǎn)經(jīng)營者，致使案件查處不徹底。

1.1.4 管理相對人法制觀念淡薄 目前，大部分畜牧業(yè)投入品經(jīng)營戶和養(yǎng)殖戶的法制觀念仍十分淡薄，學(xué)法而不依法，知法而不守法，給管理工作帶來很多不便。如在查處無證經(jīng)營獸藥案件過程中，有時(shí)遇到違法經(jīng)營當(dāng)事人以沒通知辦證為由，無證經(jīng)營。更有甚者，違法經(jīng)營戶煽動(dòng)群眾阻止對違法案件的查處，為執(zhí)法設(shè)置障礙。

1.1.5 行政執(zhí)法保障措施不完善 國務(wù)院 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確指出，“依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。”但是在平時(shí)執(zhí)法過程中，感到行政執(zhí)法手段落后，行政執(zhí)法措施不力，執(zhí)法有保障但很難落實(shí)，不能很好地維護(hù)國家法律的嚴(yán)肅性，一些違法行為沒有得到應(yīng)有的法律制裁。突出體現(xiàn)在：一是調(diào)查取證難。二是文書送達(dá)難。一些違法當(dāng)事人通知不到場，到家中找不到人，有些違法當(dāng)事人拒絕在各種案件文書上簽字，給案件的調(diào)查、處理及有關(guān)文書的送達(dá)帶來很多不便。三是案件執(zhí)行難。有些違法當(dāng)事人不接受行政處罰，有些案件移交法院強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行難度也很大。

1.2 加強(qiáng)畜牧業(yè)行政執(zhí)法的建議

為進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，以下就如何做好畜牧行政執(zhí)法工作提出幾點(diǎn)建議：

1.2.1 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)執(zhí)法經(jīng)費(fèi) （1）落實(shí)機(jī)構(gòu)編制。沒有正式的機(jī)構(gòu)編制，就無法建立高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，就談不上提高執(zhí)法水平。因此，各級政府要高度重視執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)工作，要落實(shí)機(jī)構(gòu)和人員編制，要把工作能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、認(rèn)真負(fù)責(zé)的同志編入執(zhí)法隊(duì)伍。（2）培養(yǎng)一支高素質(zhì)的畜牧業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍。抓好行政執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。行政執(zhí)法人員站在行政管理的第一線，其素質(zhì)高低直接影響行政執(zhí)法的效果，關(guān)系政府的形象。因此，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法能力刻不容緩。同時(shí)要抓形象建設(shè)。（3）落實(shí)經(jīng)費(fèi)。沒有執(zhí)法經(jīng)費(fèi)或經(jīng)費(fèi)短缺必然制約執(zhí)法工作的正常開展。用執(zhí)法養(yǎng)執(zhí)法勢必造成執(zhí)法以罰款為目的，影響執(zhí)法效果。因此，政府部門應(yīng)把執(zhí)法經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法收支兩條線制度。

1.2.2 加大工作力度，開展經(jīng)常性的執(zhí)法檢查 （1）加強(qiáng)對生產(chǎn)、經(jīng)營主體的檢查清理工作。要組織對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營企業(yè)、商店的檢查清理，登記造冊，建立檔案。嚴(yán)格行政許可審批制度，按照”誰許可、誰負(fù)責(zé)”的原則，對違反行政許可法，亂作為和不作為的行為，依法、依紀(jì)追究行政許可審批人和相關(guān)人員的責(zé)任，同時(shí)，要加強(qiáng)許可后的監(jiān)督管理工作，徹底清除無資格的生產(chǎn)經(jīng)營主體。（2）加強(qiáng)對生產(chǎn)企業(yè)的管理，從源頭上凈化市場。嚴(yán)把產(chǎn)品出廠關(guān)，把不合格產(chǎn)品控制在源頭，減輕市場監(jiān)管的壓力。（3）要落實(shí)檢測化驗(yàn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加大產(chǎn)品質(zhì)量抽查力度。（4）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)與配合，形成高壓打擊態(tài)勢。要積極爭取有關(guān)行政管理部門特別是公安部門的配合與幫助，借助公安部門的特殊作用和威懾力量，打擊違法活動(dòng)。尤其是大案要案的偵破必須有公安機(jī)關(guān)的配合與幫助。（5）要公正、文明、廉潔執(zhí)法，樹立形象，建立威信。執(zhí)法人員在執(zhí)行任務(wù)過程中要做到嚴(yán)格按程序辦事，不吃、拿、卡、要。執(zhí)法、辦案要做到公平、公正、公開、透明，杜絕暗箱操作。

1.2.3 抓好畜牧業(yè)法律法規(guī)宣傳教育 社會(huì)各界、廣大人民群眾對畜牧業(yè)法律法規(guī)的認(rèn)知度，直接影響畜牧業(yè)依法行政執(zhí)法的成效。（1）要抓好法律法規(guī)知識(shí)普及教育。利用新法律法規(guī)頒布實(shí)施 、法律下鄉(xiāng)活動(dòng)等時(shí)機(jī)，大力開展畜牧業(yè)法律法規(guī)宣傳教育活動(dòng)，重點(diǎn)做好”放心肉”等畜禽產(chǎn)品安全的動(dòng)物檢疫等法律法規(guī)的普法宣傳。（2）要重點(diǎn)抓好農(nóng)業(yè)系統(tǒng)干部尤其是畜牧業(yè)行政執(zhí)法干部的法律法規(guī)學(xué)習(xí)。通過舉辦各種形式的培訓(xùn)班、法律知識(shí)講座，請進(jìn)來、走出去，向廣大干部傳授畜牧業(yè)法律法規(guī)知識(shí)和相關(guān)法律知識(shí)，增強(qiáng)依法行政執(zhí)法意識(shí) ，切實(shí)做到依法行政、依法辦事。（3）要突出抓好從業(yè)人員法律法規(guī)學(xué)習(xí)。結(jié)合年審發(fā)證，對畜牧業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行專門培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，使其做到學(xué)法、懂法、守法。

2 對畜牧行政綜合執(zhí)法中行使“自由裁量權(quán)"的探討

對參與農(nóng)業(yè)（畜牧）行政綜合執(zhí)法的“執(zhí)法官”而言，因多數(shù)是非法律專業(yè)的畜牧專業(yè)技術(shù)干部，難免對法律條款理解不透，對復(fù)雜案件的性質(zhì)、情節(jié)認(rèn)定不當(dāng)，造成表觀上的執(zhí)法不公平不公正，客觀上已存在這種現(xiàn)象。特別是在案件復(fù)雜的情況下，對案件性質(zhì)認(rèn)定、適用法律選擇、以及所選擇法律法規(guī)規(guī)章中有范圍、幅度、種類差異等方面因素，對“執(zhí)法官”們在作出行政處罰決定時(shí)，如何準(zhǔn)確把握“自由裁量權(quán)”的問題，已成為畜牧行政執(zhí)法中必須解決的核心問題。一些案件也因?yàn)閷Α白杂刹昧繖?quán)”把握不當(dāng)，導(dǎo)致行政復(fù)議或行政訴訟被撤消或敗訴。對此，在畜牧行政綜合執(zhí)法實(shí)踐中，對行使“自由裁量權(quán)”的把握方法作一介紹。

2.1 可使用“自由裁量權(quán)”的幾種情況

2.1.1 對處罰種類選擇的自由裁量 農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)或規(guī)章中對被處罰對象的處罰種類主要有：①警告；②沒收（假劣農(nóng)資產(chǎn)品、非法收入）；③罰款；④吊銷許可證（生產(chǎn)、經(jīng)營許可證）；⑤責(zé)令停產(chǎn)或停業(yè)整頓。在個(gè)案處理中，具體選擇哪種或哪幾種處罰種類，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律、法規(guī)或規(guī)章為準(zhǔn)繩。

2.1.2 對罰款幅度確定的自由裁量 目前，涉及畜牧和與畜牧有關(guān)的法律、法規(guī)或規(guī)章較多，基本上設(shè)定有“罰則”章節(jié)，涉及罰款罰則中，一般有一個(gè)幅度處罰可供選擇。這有4種情況是：①規(guī)定上限，如“最高不超過2萬元”或“3倍以下”；②規(guī)定下限，如“最低不少于1000元”或“1倍以上”；③一個(gè)范圍，如“1000元以上1萬元以下”或“1倍以上3倍以下”；④一個(gè)范圍但最高不超過多少，如“1倍以上3倍以下，但最高不得超過2萬元”。“執(zhí)法官”結(jié)合違法違規(guī)事實(shí)，在處罰幅度范圍內(nèi)，既合法又合理確定應(yīng)當(dāng)處罰的金額。

2.1.3 對法律適用的自由裁量 這有兩種，一是在特別法無規(guī)定的情況下，可依據(jù)一般法；二是有與國家法律法規(guī)不相沖突下的地方性法規(guī)，可選擇適用地方性法規(guī)。在獸藥、飼料執(zhí)法實(shí)踐中多次遇到選擇適用法律法規(guī)的情況。如2012年查獲的幾起有嚴(yán)重質(zhì)量問題的假劣獸藥案，只知道其假劣獸藥貨物金額，經(jīng)營戶拒不配合其違法所得的調(diào)查，有違法所得但難于確定。依據(jù)其性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害后果卻不能不處理，而《獸藥管理?xiàng)l例》及《獸藥管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中只有“處以違法所得2～3倍的罰款，但最高不得超過3萬元”之規(guī)定，而按“貨值金額”怎么處理，未作明確規(guī)定。于是依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第50條中關(guān)于“并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額百分之50以上3倍以下罰款”之規(guī)定對經(jīng)營戶的違法行為作出了恰當(dāng)處理，收到了良好的社會(huì)效果。這是對法律、法規(guī)適用“自由裁量”的典型案例。

2.1.4 對違法違規(guī)行為性質(zhì)及危害性認(rèn)定 自由裁量“執(zhí)法官”的法律水平、受教育程度等方面因素，會(huì)影響對違法違規(guī)行為性質(zhì)、社會(huì)危害性認(rèn)定上的差異，從而產(chǎn)生適用法律法規(guī)條款時(shí)出現(xiàn)“自由裁量”的問題。

2.2 不適用“自由裁量權(quán)”的幾種情況

2.2.1 有定性條款而無定量條款的不適用 自由裁量“法無明文規(guī)定不予以處罰”。所以只有定性條款而無定量條款，不能對違法違規(guī)行為人作行政處罰決定。法律法規(guī)或規(guī)章只對那些性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害性嚴(yán)重的違法違規(guī)行為予以處罰，而對那些性質(zhì)、情節(jié)不嚴(yán)重、社會(huì)危害性不大的違法違規(guī)行為不予以或免于處罰。

2.2.2 無處罰幅度選擇的不適用自由裁量 法律、法規(guī)或規(guī)章在處罰條款中，對違法行為直接規(guī)定處以多少罰款，“執(zhí)法官”無選擇余地。在現(xiàn)有的涉及畜牧法律、法規(guī)或規(guī)章中還未見到處罰無幅度條款的規(guī)定。事實(shí)上，有的違法違規(guī)行為可采用處罰無幅度立法原則，以減少“執(zhí)法官”對“自由裁量權(quán)”度的把握不當(dāng)?shù)臎_突。

2.2.3 無處罰種類選擇的不適用自由裁量 在畜牧法律、法規(guī)或規(guī)章中，有的僅使用警告，有的僅使用沒收，還有警告、沒收、罰款同時(shí)使用的處罰規(guī)定，“執(zhí)法官”只能就某個(gè)種類或某幾個(gè)種類作選擇，不能隨便使用“自由裁量權(quán)”而作出不在規(guī)定處罰種類中選擇。

2.2.4 特別法有明確規(guī)定的不適用自由裁量 根據(jù)特別法優(yōu)先適用的原則，如果特別法中對同一違法事實(shí)或情節(jié)已作了處罰的明確規(guī)定，只能適用特別法，不能適用一般法。可在畜牧行政罰款時(shí)，有的“執(zhí)法官”卻選擇比特別法“高限”更高的一般法。

2.3 使用“自由裁量權(quán)”應(yīng)當(dāng)考慮的因素

2.3.1 以同一尺度衡量的因素 （1）同類性質(zhì)的違法違規(guī)案件。指對性質(zhì)相同的違法違規(guī)案件，如同是生產(chǎn)經(jīng)營假冒劣質(zhì)產(chǎn)品，在其他情況均相同時(shí)，因其性質(zhì)也相同，應(yīng)當(dāng)以同一尺度做出處罰決定。（2）同一時(shí)期的違法違規(guī)案件。在相同的時(shí)間內(nèi)，對同性質(zhì)的違法違規(guī)行為，應(yīng)以同一尺度做出行政處罰決定。（3）同一區(qū)域的違法違規(guī)案件 對同性質(zhì)的違法違規(guī)行為，如果是在不同地區(qū)受到的處罰可能有差異。但在同一區(qū)域，如同一集鎮(zhèn)的兩個(gè)無證獸藥經(jīng)營戶，其處罰應(yīng)當(dāng)相同，才能有利于處罰決定的執(zhí)行。

以上“同一尺度”是指同一標(biāo)準(zhǔn)或同一比例。如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第50條對有嚴(yán)重質(zhì)量問題的產(chǎn)品處以“貨值金額0.5倍以上3倍以下的罰款”之規(guī)定，具體采用0.5倍或是3倍或者界于其中，相對合理的辦法是以產(chǎn)品的劣質(zhì)程度確定處罰比例。如產(chǎn)品質(zhì)量每降低20個(gè)百分點(diǎn)提高0.5倍處罰幅度或標(biāo)準(zhǔn)，但不超過法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的“最高限”。

2.3.2 以不同尺度衡量的因素 （1）同一對象不同時(shí)期犯案。不言而喻，對同一對象同性質(zhì)的違法違規(guī)事實(shí)，法律、法規(guī)或規(guī)章剛頒布實(shí)施與已實(shí)施多年，可以以不同尺度予以處罰。在法律、法規(guī)或規(guī)章頒布實(shí)施初期，可按“最低限”或“低限”處罰，而對已實(shí)施多年后，可按“較高限”或“高限”處罰。（2）同一對象屢次犯案。指對“屢教不改”的違法違規(guī)行為人，因其性質(zhì)、情節(jié)都相對較嚴(yán)重，可以以不同尺度對同性質(zhì)的違法違規(guī)行為人以“最高限”或“較高限”處罰。（3）同一時(shí)期同一區(qū)域同類性質(zhì)的案件。在“三同”的情況下，因①涉案數(shù)量；②社會(huì)危害性；③違法行為人對違法違規(guī)行為認(rèn)識(shí)態(tài)度等差別，可采用不同尺度，如對涉案數(shù)量不大或社會(huì)危害性小或違法行為人對違法違規(guī)行為認(rèn)識(shí)態(tài)度較好的，可按“較低限”或“低限”做出行政處罰決定。反之則按“較高限”或“高限”做出行政處罰決定。（4）被處罰對象的經(jīng)濟(jì)承受力。畜牧行政執(zhí)法還應(yīng)考慮到行政處罰決定的“可執(zhí)行”因素，在遇到違法行為人的經(jīng)濟(jì)承受能力有限的情況下，可以以不同尺度處理，即降低處罰標(biāo)準(zhǔn)。如按相對“較低限”或“較高限”做出處罰決定。（5）被處罰對象對法律法規(guī)或規(guī)章的認(rèn)知和感知程度。由于被處罰對象的文化水平、所居住地區(qū)環(huán)境差異，對國家法律、法規(guī)或規(guī)章的了解、理解、認(rèn)識(shí)存在較大偏差，因此可以以不同尺度，即按相對“較低限”或“較高限”做出行政處罰決定。

綜上所述，“自由裁量權(quán)”的應(yīng)用直接影響案件的處理結(jié)果，尤其是對其“度”把握得當(dāng)，可保證案件的處理質(zhì)量，避免或減少被行政復(fù)議或被提起行政訴訟，也有利于行政處罰決定下達(dá)后的執(zhí)行，降低執(zhí)行阻力。