農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的思考

一、土地承包經(jīng)營權流轉中產(chǎn)生的問題

農(nóng)用土地的現(xiàn)狀從實踐的情況看，存在的問題主要有三個方面：

1.農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉主要是依靠行政方式推動。推動土地流轉，有一個基本前提——堅持土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。更需要提醒的是，允許土地流轉并非允許農(nóng)村土地私有化。靖安縣農(nóng)業(yè)局負責人說，各級政府應在不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益的前提下用好權。重要的是，促進土地流轉，要尊重農(nóng)民的意愿，而不是地方政府的意愿，有些地區(qū)不尊重農(nóng)民意愿隨意收回農(nóng)民承包土地，搞重新發(fā)包、出租和集體統(tǒng)一經(jīng)營，這種行政命令的流轉方式造成農(nóng)村土地承包期不穩(wěn)定，承包關系頻繁變動以及農(nóng)民土地利用短期行為等問題，損害了農(nóng)民的利益。

2.農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉市場機制不健全。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉還受到種種因素的制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場還不完善。目前，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉形式以及轉包為主，形式比較單一，流轉主要在鄰里和親戚之間進行，而且流轉的內(nèi)容簡單。由此可見，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉還處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

3.農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉操作程序不規(guī)范。由于農(nóng)村集體土地流轉多自發(fā)形式，土地流轉雙方往往貪圖方便而不遵循一定的程序以及履行必要的手續(xù)，也沒有通過流轉合同或者契約來規(guī)范流轉雙方的權利義務關系，通常采取“口頭協(xié)議”的方式進行私下流轉，造成土地承包關系的混亂，土地流轉無序進行，導致糾紛越來越多。

二、我國土地經(jīng)營權流轉方面存在的不足

1.政策局限：首先，農(nóng)用土地的產(chǎn)權體系不完整，土地產(chǎn)權主體不清。由于土地承包引起的“兩權分離”，從土地產(chǎn)權角度看并不完整，也不清晰。土地分別包含哪些產(chǎn)權，集體土地所有權權能，承包經(jīng)營權如何界定，以及土地所有權、使用權、收益權、處置權應劃分為幾個不同的產(chǎn)權層次都未明確，甚至在這種土地制度中產(chǎn)權主體也是不清的，不僅有關產(chǎn)權分別屬于什么主體無明確說法，就連集體土地所有權的主體是鄉(xiāng)、村還是組一直存在著爭議，其所有權權益如何分配更無法論及。

其次，承包土地的權益是含混和殘缺的。承包和經(jīng)營實屬兩種不同的經(jīng)濟行為，在生產(chǎn)組織和經(jīng)營方式上非屬于同一層次，享有的土地權能也不同，籠統(tǒng)不加分割難以形成明晰的土地產(chǎn)權。嚴格地說，目前的土地承包經(jīng)營權僅是一種在土地上耕作的權利，并非真正意義的地權，除了承包土地的行為權利明確屬于農(nóng)民外，有關轉包、租賃、抵押、轉讓等其他土地權利均未進行設定，土地的使用權、收益權、處置權的行為主體是農(nóng)民還是集體也不明確。

第三，土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定，未能按土地物權的屬性給予保障。土地承包獲得的土地具有物權的特征，但目前卻以債權的形式給予保障。土地權利穩(wěn)含或附屬于經(jīng)濟承包關系中，以承包合同的形式表現(xiàn)，當社會經(jīng)濟條件變化引起承包關系變化時，土地承包關系也隨之改變，同時，合同雙方當事人訂立的一種契約關系，隱含于承包關系中的土地權益就與第三方無關，所以，無論怎么強調(diào)承包穩(wěn)定關系不變，只要合同不復存在或出現(xiàn)問題，承包關系、土地權益也將不復存在，剩下的只是合同雙方當事人自己內(nèi)部的債務糾紛。從法律屬性上講，這樣的土地關系是難以穩(wěn)定的，對土地權益的保障也是不可靠的。

2.法律滯后。土地法律制度的根本目的，是土地資源的保護和有效利用。土地法律制度的調(diào)整對象，是土地權屬關系、利用關系、流轉關系和管理關系。正如有學者認為，中國現(xiàn)行土地管理法律對土地產(chǎn)權制度的安排，都是建立在政府供給土地資源的基點之上的，也就是說，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度都是在政府所允許的范圍的制度創(chuàng)新，是政府供給土地資源的制度完善，是政府對土地產(chǎn)權的管理，即土地行政的制度安排，而不是土地產(chǎn)權制度本身的誘致性發(fā)育。關于農(nóng)地經(jīng)營權流轉的問題《土地管理法》及《土地承包法》遠滯后于政策及行政法規(guī)、司法解釋。

3.限制過嚴。第一，主體的限制。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。集體所有的土地由本集體組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。”由此可見，農(nóng)地使用權主要限于本社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民之間，非本社區(qū)的個人或組織受讓農(nóng)地使用權作為例外受到嚴格的限制。第二，流轉的前提是必須轉發(fā)包方同意。《關于穩(wěn)定完善土地承包關系的意見》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權可以轉包、轉讓、入股、抵押，但必須經(jīng)發(fā)包方同意。第三，流轉形式較少。就目前有關規(guī)定來看，主要限于轉包、轉讓、入股、互換四種形式，如《農(nóng)業(yè)法》第13條，《森林法》第15條等都只規(guī)定了以上四種形式，而對于出讓、出租、抵押等形式則缺乏應有的規(guī)定。

縱觀農(nóng)用土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)狀，我們發(fā)現(xiàn)其中的多個問題，只有通過不斷改革才能規(guī)范各種形式家庭承包的土地經(jīng)營權流轉運行機制，才能使家庭承包的土地經(jīng)營權流轉符合“自愿、依法、有償”的要求，達到依法家維護家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉當事人的合法權益，更好地實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，推進農(nóng)用土地適度規(guī)模經(jīng)營。