成都市義務教育校際均衡監測研究

中圖分類號：G40-03文獻標志碼：B文章編號：1673-4289（2012）04-0029-04

教育公平是社會公平的基礎，教育公平的重點是促進義務教育均衡發展。定期開展均衡監測，適時調整公共教育資源配置是促進教育公平的根本措施。我國《義務教育法》明確規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展。”教育部提出，力爭在2012年實現區域內義務教育初步均衡，到2020年實現區域內義務教育基本均衡，要求“國家和省級教育督導部門要研究制定義務教育均衡發展評估指標和標準，定期對縣域內的義務教育均衡發展狀況進行監測和督導評估，督促糾正區域內教育資源配置不當或學校差距過大的現象”[1]。成都市在開展統籌城鄉教育綜合改革過程中，結合市域內的實際情況，采用了文獻法、經驗法和統計分析法，經過試點—擴展—深化三個階段，通過實證研究，歷經3年多的時間，逐步構建了科學可行的監測體系和相應的監測工作機制。

一、研究所取得的主要成果

（一）確定了科學的監測指標

學術界將教育公平的內涵一般劃分為三個層面：教育起點公平、教育過程公平和教育結果公平。起點公平主要指受教育的權利平等與機會均等；過程公平主要是指學生在受教育過程中得到均等的教育基本公共服務，如經費投入、師資、設備條件、教育場地及學習環境、課程資源等；結果公平是指教育效果和教育質量方面的均等。當前，義務教育階段學生受教育的權利和機會已經得到保障，均衡監測的重點應在資源配置和教育質量方面。

監測指標體系必須具有政策相關性和政策敏感性，并隨著成都市義務教育的不斷發展而作相應的調整，突出不同時期的重點，使其緊密聯系教育發展的實際需求，真正起到信息參考作用。因此，根據《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務教育法》等法律、法規及國家有關促進義務教育均衡發展的相關政策，成都市統籌城鄉教育發展的有關政策，課題組從14個方面構建了成都市義務教育校際均衡監測指標體系（見表1）。這些指標是每年都要監測的常規指標。

根據不同時期社會關注的熱點和教育難點問題，設計一些當年的特色監測指標，如學校信息化建設達標率、擇校生比例等，監測一定時期內熱點、難點問題的解決情況。

（二）建立了數據采集系統和真實性核查機制

一是建立了數據采集系統。建立了學校填報、區（市）縣教育督導部門審核（教育行政部門相關科室配合）的數據填報工作機制，開發了相關網絡填報的數據采集系統。為了避免被監測學校在填報數據過程中出現錯誤填報，相關工作人員對所監測的指標進行了再分解，要求學校只填報基礎數據，監測指標值由監測研究小組最后計算得出。

二是建立了數據真實性核查機制。世界經濟合作組織教育部長會議一致認為，“信息與數據是重大決策的前提”[2]。開展成都市義務教育校際均衡發展水平的監測工作，是為教育決策提供科學依據。因此，數據必須是真實的，失去了真實性，整個監測工作全部失去意義。然而成都市義務教育校際均衡監測，涉及三個層面既統一又對立的利益訴求關系。統一方面在于，市級、縣級和學校三方的價值取向總體一致，均追求均衡發展；對立方面在于，市級方面追求所監測數據完全真實、客觀，而縣級和學校方面或出于某種目的，如怕暴露短處、期望獲得更好的評價等，可能導致某項監測數據失真。為此，我們建立了“一個全面、兩個隨機、三個環節”的數據真實性核查機制。“一個全面”，全市19個區（市）縣和高新區的所有義務教育階段公辦學校都是分層核查的對象，都在市級隨機抽查的范圍內。“兩個隨機”：一是被抽查的學校完全隨機產生，二是核查的數據完全隨機抽選，并在此基礎上再重點核查某些數據。“三個環節”：一是學校層面的復核，校長對學校填報數據的真實性簽字負責；二是區（市）縣教育督導部門審核，并簽字負責；三是成都市教育督導部門組織隨機抽查，發現經驗及時表揚和推廣，發現問題通報批評，并根據問題嚴重程度在相關考核中作出相應扣分。在監測實踐中，此機制有效地避免了監測數據失真。

（三）選擇了恰當的分析方法

對所選擇的義務教育校際均衡監測指標體系，必須要有相對穩定的分析模式，從而維持指標體系的連續性和一致性。指標體系的更新發展一般是在基本分析模式不變的情況下進行的。當前國際上對教育公平程度的分析測度多采用教育基尼系數。因此，我們采用基尼系數分析測度區（市）縣域內義務教育校際均衡的總體程度。基尼系數（也稱基尼集中比率）是用來描述財產、收入、人口、種族、犯罪、教育等社會狀況集中程度的量。基尼系數不僅可用于收入分配問題的研究，而且可以用于其他一切分配問題和均衡程度的分析。它的值在0到1之間，0表示無集中，完全均衡；1表示最大集中程度，完全不均衡。按國際上公認的收入分配標準看，基尼系數在0.3以下為均衡度較好；0.3—0.4為均衡度基本正常；0.4表示集中程度比較嚴重，為非均衡的“警戒線”；超過0.4表示集中程度已經很高，達到了非均衡狀態，從經濟社會角度看，社會上將可能出現騷動不安的苗頭；超過0.6為危險，將可能引發嚴重的社會動亂。由于社會收入分配和義務教育公共資源配置在性質上有根本的區別，因此，這里的“國際標準”只能暫時借用，義務教育均衡的基尼系數標準尚需在實踐中逐步探索建立。

差異系數，也稱變差系數、離散系數、變異系數，用V表示。它是一組數據的標準差與其均值之比，是測算數據離散程度的相對指標。差異系數通常用標準差計算，因此，差異系數也被稱為標準差系數。差異系數越大，說明離散程度越大。根據一般經驗，差異系數值常在5%—35%之間[3]。

本監測同時運用基尼系數和差異系數兩種分析法，對分析結果進行相互驗證，以提高監測結果的準確性。在綜合分析的基礎上，借鑒聯合國開發計劃署人類發展指數的有關計算方法計算出縣域內的均衡總指數[4]。

由于反映區域均衡總體概況的基尼系數和差異系數無法表達出校際間的具體差異，因此我們再使用平均數比較的方法觀測城鄉學校差異和校際具體差異，以此對每個學校每項指標一一作出監測，以期發現典型弱勢學校及學校的弱勢方面。

（四）探索出了校際差異直觀表達模型和“薄弱學校”識別標準

將某個學校監測值與區（市）縣同類學校平均值比較，將比較結果轉換成表2形式，可以非常直觀地看清區域內校際間的具體差異（見表2），并由此建立了“薄弱學校”（相對處于弱勢的學校）識別標準。薄弱學校是指在所監測的指標中，有60%及其以上的指標低于區（市）縣平均值的學校（見表2）。

（五）建立了結果反饋機制和政府決策運用機制

以成都市人民政府教育督導團正式文件或者通知的形式，將監測報告印發給予各區（市）縣政府、教育行政部門，并通過區（市）縣教育行政部門反饋到學校，為區（市）縣和學校改進管理、調整資源配置、做出重大決策等提供依據，督促區（市）縣促進轄區內義務教育均衡發展。2011年11月底，成都市下轄的金牛區、成華區、龍泉驛區、蒲江縣等，已經根據《成都市義務教育校際均衡監測報告》對本區（市）縣的分析，形成了本區（市）縣義務教育基本均衡工作規劃。

同時，督導部門將監測報告報送成都市市委、市政府。2011年10月11日，成都市召開“研究義務教育校際均衡工作專題會議”，在會議上以成都市政府名義公布監測報告，依據報告研究工作。會議決定，力爭用3年時間，投入近40億元，通過推進教師編制調整、教師素質提升、信息化建設、技術裝備提升、教室光環境改造、運動場改建和生均公用經費標準提高七個方面的工作，實現教師隊伍編制和素質高位達標、基礎設備設施配置高位均衡、教育經費投入高位達標。

（六）建立了監測報告公開發表接受社會監督的機制

監測報告不僅僅在政府和教育部門內印發，同時還報送市人大、市政協，還以“藍皮書”形式公開出版和在各類新聞媒體公開發布，向全社會廣泛宣傳，并接受社會監督。中國教育報、四川日報等報刊，中國網絡電視臺、四川教育電視臺、成都電視臺、中國日報網、新華網等各大媒體，以“成都發布全國首個義務教育校際均衡監測藍皮書”等多種形式報道了成都市義務教育校際均衡監測報告的主要內容。

二、研究所產生的主要效果

通過監測反饋和督促作用，促進了區（市）縣義務教育均衡發展，義務教育校際均衡監測已經成為促進成都市義務教育均衡發展的利器。

（一）基尼系數逐年縮小

2009年，全市19個區（市）縣和高新區義務教育階段學校，在生均預算內教育事業費、生均預算內公用經費、生均教育技術裝備值等方面的基尼系數，小于0.3的總個數占全市180個基尼系數的百分比為88.3%，較2008年同比增長8.4%。同時，大于“警戒線”0.4的基尼系數個數由2008年的15個減少為2009年的4個。2008年各區（市）縣基尼系數平均值為0.208，2009年各區（市）縣基尼系數平均值為0.175，2010年為0.171。說明區域內義務教育均衡狀況在逐年好轉。

（二）校際差異進一步縮小

通過對“名牌學校”或者市民選擇的“熱點學校”與一般學校各個監測指標數值的比較，發現“名牌學校”、“熱點學校”在生均教育資源占有上，已經不具有優勢。在大多數監測項目上，一般學校生均教育資源享有量普遍高于“名牌學校”或者“熱點學校”。教育資源重點傾向少數“名牌學校”的格局得到扭轉，教育資源配置逐步走向合理。成都市68萬余名小學生、42萬余名初中生、上百萬個家庭逐漸享受到教育公平。

（三）城鄉差異進一步縮小

與2008年相比，現在小學生均教育技術裝備值、生均占地面積、中級及以上教師比例、骨干教師比例、小學六年鞏固率、小學畢業考試各科考試一次性全及格率等6項監測指標，城鄉均衡或農村學校均值優于城市的區（市）縣個數有明顯增加。

與2008年相比，現在初中生均預算內教育事業費、生均預算內公用經費、生均占地面積、中級以上教師比例、骨干教師比例、生師比、初中三年鞏固率、初中畢業考試各科全及格率、初中畢業升學率等9項監測指標，城鄉均衡或農村學校均值優于城市的區（市）縣個數有明顯增加。但農村初中總體仍占劣勢，農村初中多數指標弱于城市初中，尤其是教育質量和師資配置。監測發現，農村初中已成為義務教育均衡發展的瓶頸，需高度關注。

三、改進思考

（一）建立一套嚴密的監測工作程序和運行機制

市督導部門發通知提出工作要求、監測承辦機構按照通知要求組織市級監測數據填報培訓、區（市）縣督導部門組織縣級數據填報培訓、學校對相關人員進行再培訓、學校相關人員填報數據、學校校長組織學校干部審核數據、校長簽字對數據真實性負責、區（市）縣督導部門審核匯總、區（市）縣督導部門報送市監測承辦機構、市監測承辦機構審核數據、市督導部門組織隨機抽查。

（二）進一步完善監測技術

不斷完善監測指標體系，對每一個指標進行明確界定。不斷修改完善數據填報系統。不斷改進分析方法和技術，提高對數據和現象的分析處理水平，提高監測報告的準確性、針對性、指導性。

（三）進一步改進數據核查工作

狠抓“一個全面、兩個隨機、三個環節”數據真實性核查機制的貫徹落實，不斷改進和完善數據真實性核查工作，切實加大核查工作力度，進一步確保數據的真實性，提高準確性。

參考文獻：

[1]教育部.關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見.(2012-1-19)[2012-2-24].[DB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4528/201005/xxgk_

87759.html

[2]劉明堂.OECD教育指標體制的變遷及啟示[J].教育發展研究，2009，（Z1）67-70.

[3]王孝玲.教育統計學[M].上海：華東師范大學出版社，2007：54-55.

[4]聯合國開發計劃署.2007/2008年人類發展報告[M].北京:中國出版集團公司，中國對外翻譯出版公司，2008：347.

（作者單位：成都市教育科學研究院，成都 610031）