關于開展財政績效評估工作的理論探討

李 晨

(山東省財政廳行政事業資產處，山東濟南 250002)

財政活動作為一項公共政策，最直接、具體的表達了政府對于經濟和社會發展的政策主張。隨著我國經濟和社會管理體制改革的不斷深入，此前通行的財政政策工具已經越來越難以滿足政府職能轉變的需要，通過績效評價制度的建立，期望可以找到一條新的路徑，進一步均衡公共產品的投入與產出，達成最有效率的社會資源配置。從某種意義上說，財政績效評價是指財政安排與所取得的社會和經濟效果之間的比較關系。如普雷姆詹德所說:“績效包含了公共產品與服務質量、機構所作的貢獻與質量，包含了節約、效益和效率。”［1］從國內實際情況出發，借鑒國際經驗，建立財政績效評價制度，不僅僅是對財政自身管理方式的改進和優化，更重要的意義在于解決公共產品供給與需求的矛盾，促進政府為社會和公眾提供更好的公共服務。

一、國外財政績效評價的實踐及啟示

(一)國外財政績效評價的實踐

從西方財政管理的實踐看，對財政活動績效的關注大體上開始于20世紀30年代。在此之前，西方近代財政理論強調財政節儉、財政責任和公共財政活動的合法性，為此，要求立法機構按年度審批政府預算，并通過審計部門對財政帳目進行詳細審查，審查重點在于公共支出是否“合規”。第二次世界大戰以后，公共部門開始注重并大量介入社會經濟活動，特別是凱恩斯理論的被接受后，政府支出規模和范圍不斷擴大，財政政策在經濟生活中扮演著越來越重要的角色。但在隨后的實踐中，“政府干預”在解決“市場失靈”問題的同時，自身也出現了“政府失靈”的問題。政府行為錯位，政府廣泛地從事那些與私人部門相比根本不具有比較優勢的活動，而不少只能由政府負責的領域卻存在嚴重的供應不足;政府行為不規范、公務員“尋租”、部門“本位主義”等現象增多，公共產品和公共部門效率低下。在此背景下，對財政活動問題的注意力開始從財政活動安排的“合規性”轉向“有效性”。對財政活動實施績效評價正是順應這一潮流的有效制度安排。

目前，國外財政績效評價實踐已經取得了一些成效，積累了不少經驗。他們共同的做法可以總結為以下幾個方面:一是建立了財政績效評價的法律體系，明確了績效評價在政府工作中的職責定位，包括相應機構的設置和具體的職責等等，如:德國的《基本法》和《聯邦預算法》中都對預算績效的評價目標、任務、機構設置等內容作了明確規定;美國國會1993年專門通過了《政府績效與結果法案》(簡稱GPRA)。二是建立了嚴密的績效評價操作系統，特別是確定了一套行之有效的績效評價指標和評價標準。如澳大利亞2000年推出了政府《目標與產出框架》;加拿大政府1989年頒布了《聯邦政府和部門績效評價的工作標準》。三是把預算績效評價與績效預算管理相緊密結合，建立了一個可以把績效評價滲入宏觀管理環境的制度，使績效評價制度不僅可以保證評價工作能夠客觀公正地進行，更重要的是評價結果能夠得到充分重視利用，以提高政府財政安排的效益。如:1993年美國政府推行績效預算，成立了以副總統戈爾為首的國家績效評估委員會，提出了“再造一個高效益、低支出政府”［2］的目標，各政府機構在編制預算時，必須定出一些能夠綜合反映部門業績、便于考核的績效指標，由國家績效考核委員會進行監督、評估，預算的批準與各機構績效評估報告的審議密切相關。四是評價工作有強大的數據信息系統支持，強調實際證據。美國會計總署的評價機構遍布全國，不僅在華盛頓特區設有總部，而且在美國本土也有14個地區辦公室，在本土以外還設有2個海外辦公室。美國會計總署通過這些機構收集、整理大量的數據，并建立了專門的大型數據庫，有時還借用其他政府部門的數據資料，形成其評價報告。

(二)國外財政績效評價實踐的啟示

1.開展財政績效評價是解決公共產品供求矛盾的有效途徑。從西方發達國家財政管理的發展變革來看，財政績效評價制度一般都是在政府收支出現赤字、政府支出效率較低及社會公眾民主意識較強的歷史條件下應運而生。近年來，雖然我國財政收支規模不斷擴大，但收入增長空間有限，支出需求不斷增長，公共產品的供應與日益增長的公共服務需求之間的矛盾越來越突出。從西方發達國家的經驗看，解決矛盾的辦法之一是強化財政資金的管理，堵塞財政支出漏洞，精打細算向管理要“效益”。推行財政績效評價，促進財政體制的改革、完善，無疑是提高財政資金使用效率、改善財政收支狀況、緩解公共產品供求矛盾的有效途徑。

2.制度化、法制化是確保財政績效評價工作有效開展的基礎。西方發達國家預算績效評價工作都有一套完善的法律法規體系作為依托。因此，將財政績效評價工作納入國家法律體系，是增強績效評價工作權威性的有效手段。在此基礎上，各國對預算績效評價工作的組織制度、評價程序、評價規則、評價指標體系以及評價結果的運用等等也都以法規制度的形式固定、明確下來，為績效評價的實踐奠定了堅實的基礎。我國開展績效評價工作應特別注重走實踐與法規制度建設并重的路子，積極推動預算法的修訂完善，同時盡快出臺與財政績效評價相關的行政法規、辦法。

3.建立一套完善的績效評價指標體系是財政績效評價的重點和難點。西方國家的績效評價主要采用對評價對象的實施成果與其制定目標之間進行比較評價的方法進行，不同評價對象的目標各不相同，針對不同目標的績效評價指標體系亦不相同。國外經驗表明，由于財政績效評價涉及的范圍廣、專業性較強，需判斷和分析的因素較為復雜，既有經濟因素，又有政治、社會因素;既有近期因素，又有長遠因素;既有國內因素，又有國際因素，因此，必須有一個完備的、多層次的評價指標體系與之配套實施。而這樣一個復雜的指標體系需要強大的信息支持、政策支持，同時承載著具體表達管理導向的作用，是整個體系建設的重點和難點。

4.確定評價結果充分應用的機制是實現財政績效評價目標的關鍵。績效評價結果能否得到充分利用是評價工作是否成功的重要標志。在西方發達國家，績效評價的根本目標是提高政府財政安排的效率，促進政府管理責任制的落實，保證國家和人民的總體利益。借鑒西方國家的成功經驗，從我國實際出發，目前我國績效評價結果的應用可從以下幾個方面著手進行;一是通過績效評價，發現某個公共部門(單位)預算執行過程中的不足和管理中的漏洞，找出問題，提出解決辦法，提高決策水平;二是與財政資金的分配結合起來，促進預算安排的合理優化，提高資金使用效率;三是與部門負責人政績考核相結合，落實管理責任制。

二、我國開展財政績效評價工作的必要性

1.是明晰政府和市場職責邊界，調整公共產品供求關系的需要。由于存在市場失靈和公共產品，市場機制并不能解決所有問題，而政府作為專門負責公共事務的組織，在提供公共產品方面顯然比市場更有效。當前，我國正處于經濟轉型期，政府和市場的分工較為模糊，政府事權安排尚有許多不當之處，“缺位”與“越位”并存，政府仍然供應了許多應由市場供應的“產品”，而真正最適合、最需要由政府提供的公共產品卻沒有得到最有效的供給。開展財政績效評價工作，可以幫助我們對不同公共產品的效率、對公共產品與私人產品間的效率進行更加清晰量化的比較，有助于明晰政府和市場分工的邊界，尋找最有效的公共資源配置模式，推動政府事權安排的改革，徹底解決財政支出缺位與越位問題，最終促進政府管理效率、管理水平不斷提高。

2.是促進市場經濟理念融入公共管理，提高財政資金效率的需要。作為轉型期經濟體制改革的重要組成部分，我國財政體制改革始終堅持以整體推進模式向前演進，即:財政改革措施與政府職能轉變互相呼應、互為支撐，并圍繞共同的目標相互作用。財政改革的最終目的在于促進社會整體效率有所提高，而這一目標是否得以實現要依據績效評價的結果進行判斷。財政績效評價應當建立在可衡量的財政支出績效的基礎上，實質是對公共部門各項職能、工作任務完成情況的評價。財政績效評價的標準體現了社會主義市場經濟的核心價值觀，即通過對公共產品收益和成本的權衡，找到最有效率的資源配置方式。因此無論從財政體制改革的現狀還是未來考察，開展財政績效評價工作都是非常必要的。在當前的改革實踐中，開展財政績效評價工作可以成為推進預算制度改革、實現預算管理精確化、科學化、規范化的重要手段;在未來的改革中，通過開展財政績效評價工作，可以引導公共部門合理配置公共資源，將市場經濟的基本理念融入公共管理中去，提高公共部門資源配置的效率，真正實現預算管理方式乃至政府管理理念的徹底變革。

3.是完善財政監管手段，拓寬財政監管范圍的需要。隨著改革的不斷深入，財政管理的手段正逐步從直接干預轉向間接監控，財政監管的目標也逐步從保證財政支出的財務合規性轉向經濟合理性。我國傳統的財政監管側重于財務合規性審查，著重關心財政支出執行中的合法性和合規性，對財政支出安排的合理性和效率水平較少涉及。從西方發達國家的實踐來看，財政監管已經延展到更廣闊的領域，即從對財政活動本身的監管擴展到對政府活動績效的評價，甚至是從財政活動出發對政府部門整體運轉情況進行評價。同以往的財政監管手段相比，財政績效評價作為現代化的重要監管手段使財政監管從提供審計式“財務鑒證和報告”的事后審查轉變到事前、事中和事后的全過程評價;監管目標也脫離了“財務鑒證”的局限，轉變為著重發現管理中存在的深層次問題，并從提高政府工作效率出發促進財政資金使用效益的提高。績效評價已經成為政府公共管理的重要組成部分，績效評價的結果將得到更為廣泛的應用，成為提高政府公共管理效率和資金使用效益的重要手段。

4.是改善財政支出結構，體現可持續發展財政觀的需要。財政支出結構決定和反映著公共部門資源配置的狀態，而公共部門資源配置的效率水平又反映著財政支出結構的合理性程度。如果財政支出集中在政府活動可以發揮“比較優勢”作用的領域，則可判斷財政支出結構比較適當;如果財政資金大量配置于政府部門具有“比較劣勢”的領域，則可判斷財政支出結構失當。優化財政支出結構是我國政府目前面臨的一個非常迫切的重大問題，一個合理而且規范的財政支出結構對于優化政府的職能、提高政府行為效率具有十分重要意義。在中國改革進程中，追求增長速度和追求發展質量的矛盾始終存在，片面追求經濟增長速度，忽視社會全面均衡、可持續發展的觀念在財政支出領域也有突出的體現。改善財政支出結構首先應以科學界定支出范圍為前提，其次要實現單項支出效率相對優化，并以此為基礎實現整體配置效率的優化，而積極開展財政績效評價工作，在設計評價指標體系和確定評價標準中融入反映社會經濟可持續發展的指標，以績效評價結果作為安排財政支出的重要依據，有利于改善財政支出結構和提高公共部門資源配置的效率水平。

三、我國開展財政績效評價工作面臨的制約因素

1.公共部門改革滯后的制約。我國市場取向的改革已進行了三十多年幷取得了舉世矚目的成就，但是不容諱言，直到目前，我國的改革仍然主要是在私人經濟部門展開的，政府公共經濟部門的改革則嚴重滯后。雖然我國私人經濟部門改革的深化已經充分發揮了市場在資源配置中的基礎性作用幷極大提高了資源配置的效率水平，但政府公共經濟部門的運作仍然帶有明顯的傳統體制特征。概括說來，私人部門的分權和政府公共部門的集權已形成明顯的對立和沖突，這不僅成為推動我國改革走向深入及促進社會經濟持續協調發展的嚴重障礙，而且事實上構成我國開展財政績效評價工作的重要制約因素。因為在傳統體制下，政府部門習慣上被視作非物質資料生產部門，并不創造任何價值，因此對政府部門的效率問題長期沒有得到足夠的重視。而市場經濟是效率經濟，在市場經濟條件下，私人部門的資源配置主要受市場機制自發調節，因此，效率目標在私人經濟部門自然會得到足夠的重視和體現。但政府公共部門是市場失靈或部分失靈的領域，市場難以進行所謂的自發調節，效率目標需要通過政府自身的主觀努力才可實現，因此我國政府公共部門改革的滯后自然也就這成為我國開展財政績效評價工作的重要制約因素。

2.預算制度不健全、不完善的制約。財政在市場經濟條件下歸根結底是提供公共產品、滿足公共需要的一種手段或方式。因此，財政績效水平的高低最終取決于其到底在多大程度上滿足了公共需要，而公共需要作為群體性社會成員的共同需要，其在多大程度上得到了滿足，顯然應由廣大公眾說了算。換言之，公眾在財政績效評價中的地位和作用是無法替代的。通常，預算作為國家的基本財政收支計劃，反映財政活動的范圍和方向，既是政府調控經濟的重要杠桿，也是公眾監督政府、制約政府的重要手段和途徑。科學、合理、規范的預算制度對于優化財政收支規模和結構及保持合理的財政收支方式發揮著不可替代的重要作用。西方國家財政績效評價工作能開展得比較好，在很大程度上得益于其經歷幾百年而逐步完善起來的預算制度。西方財政實踐中有一套民主、透明、公開的預算決定程序來配合績效評價制度的實施，往往通過公民投票表決的政治程序來將個人偏好轉化為預算決議。與之形成鮮明對比的是，我國的預算制度卻很不完善，甚至可以說是有預算之名而無預算之實，預算科目劃分不合理且編制過粗，對政府財政資金的分配難以發揮制約作用，人大審批預算事實上成為擺形式、走過場，由此導致政府財政資金分配得不到有效監督，資金分配隨意性強，難以充分反映廣大民眾的意愿和要求，這既使政府部門沒有足夠的壓力和動力去提高財政資金的使用績效，也使財政績效評估缺乏起碼的基礎和條件。

3.公共部門潛在低效率偏好的制約。按照公共選擇學派的觀點，公共部門會以追求部門利益最大化為目標，從產出和投入兩方面促使財政支出規模膨脹，甚至使支出規模增長幅度超出公共產品所需的支出水平。一方面，公共部門往往利用其壟斷的特殊信息，使撥款機構(財政部門)和社會公眾相信他們確定的需求水平是必要的，從而實現財政支出規模的最大化;另一方面，利用低效率的生產技術來增加投入(包括附加福利、減少工作負荷等)，這時的效率損失不是源于官僚服務的過度提供，而是由濫用投入所致。公共選擇理論的觀點可能有所夸大，公共部門中有公共責任感的“官僚”無疑是一種抵消力量，但不可否認的是，公共部門的官僚行為的確存在對資源配置無效率的潛在偏好。公共部門的潛在低效率偏好與財政績效評價對高效率的追求存在明顯的沖突，對績效評價工作的開展會產生一定阻滯。雖然開展財政績效評價工作通常被認為匡正公共部門低效率偏好的重要手段，但公共部門缺乏主動參與、推進績效評價工作的動力已成為制約開展財政績效評價工作的重要因素。

4.數據信息不完備的制約。財政績效評價制度的有效運作有賴于一套完備的財政管理數據庫的建立。評價標準值的測算、評價基礎數據的收集、審核、整理等等都需要系統、可靠、及時且具有權威的數據處理機制及統計體系提供保證。由于我國公共經濟部門規模龐大，單位、部門、政府間信息不對稱明顯，且政府級次過多導致信息傳遞鏈條過長，加之長期以來我國忽視信息基礎設施建設，致使財政統計和相關數據披露體系的基礎相當薄弱，數據來源缺乏剛性約束，數據的口徑、標準等缺乏規范，數據質量、數量都與開展財政績效評價工作的要求相去甚遠。

四、我國開展財政績效評價工作的構想

1.在漸進式改革的框架下，分步開展財政績效評估工作。“漸進式改革”是中國改革的最重要經驗之一，從某種意義上說，中國式改革是在工業化和社會主義憲法制度基礎上進行的市場化，改革的方式是在現有憲法制度的基礎上進行邊際性調整，逐步推進。財政績效評價制度建設也必須在我國整體政治、經濟改革的框架內實行，采取漸進式的改革模式。從評價制度的執行來看，在西方的政治體制下往往由議會和政府共同實施績效評價，在各公共部門、財政部門、審計部門和議會之間建立起分工明確、責任清楚的評價工作機制。但目前在我國，財政績效評價工作由立法機關組織實施和保障實施的條件還不太成熟。由于財政部門具有制定和分配預算資金的法定職能，是我國財政資金管理和監督的主體，對財政資金的使用效果進行評價是財政管理的重要手段。所以，目前由財政部門組織實施財政績效評價較為可行和便于操作。待條件成熟時，可以考慮由國務院或人大頒布法律、法規予以進一步規范。從評價工作范圍的定位看，可以從具體項目、具體公共服務事項評價著手逐步推廣到對部門和單位整體績效的評價。從評價結果的應用看，可以從財政活動事后監督入手，開展結果評估，然后逐步向財政預算安排及預算過程評估過渡。

2.由點到面，做好不同層次的財政績效評估工作。財政績效評估客觀上包含著不同的層次，做好財政績效評估工作需要從“大處著眼、小處入手”。首先，需要做好每一財政支出項目的績效評估工作，這是做好整個財政績效評估工作的基礎。由于財政支出服務于公共產品的生產、提供，而公共產品自身的性質決定其效益難以量化，所以做好財政支出項目的績效評估工作需要采取合適的方式、方法量化項目的效益;其次，需要做好公共經濟部門內每一單位間的財政績效評估工作，以便同一部門不同單位的績效水平可以相互比較，從而為優化部門內部的資源配置奠定基礎。再次，需要做好每一公共經濟部門的財政績效評估工作，以便一級政府內部不同部門之間的績效水平可以相互比較，從而為優化部門之間的資源配置奠定基礎。最后，需要做好以政府為分析單位的財政績效評估工作，以便對不同級次的政府以及同一級次的不同政府的財政績效進行比較，以便實現政府間資源配置的優化。上述四個層次的財政績效評估相互影響、相互制約，共同構成完整的財政績效評價體系，因此做好財政績效評估工作需要從上述層次著手。

3.從解決公共產品供求矛盾出發，建立多維財政績效評價指標體系。一套健全、完整的財政績效評價指標體系應當有利于提高公共服務效率，要以評價公共產品提供能力和效果為主旨設計評價指標體系、評價方法、評價標準值和評價操作流程等。財政績效評價中所涉及成本和收益的多樣性、評價目的和范圍的多重性決定了財政績效評價指標必然是一個多層次的、復雜的指標體系。在設計績效評價指標體系的實踐中，必須考慮建立不同層次的指標體系，如公共服務部門綜合評價指標、公共服務項目評價指標、財務指標和非財務指標、區域指標和行業指標等等。要建立一套科學、規范、便于使用的評價指標體系應把握好四個基本原則，即目的性與系統性相結合、全面性與精簡性相結合、完整性和導向性相結合、科學性和可操作性相結合。

4.積極推進各項配套改革，為開展財政績效評估工作創造有利條件。一是以加強和完善行政事業單位數據信息披露體系為核心，構建評價信息收集體系，建設財政績效評價的基礎數據庫;二是積極推進財政管理體制改革，再造科學、精細、運轉順暢的財政決策流程;三是穩步推進預算會計制度改革，夯實財政績效評價的會計核算基礎。

［1］普雷姆詹德.公共支出管理［M］.中國金融出版社，1995.

［2］余小平.在我國實行績效預算的設想［R］//財政部科研所.研究報告，2004(2).