山東省發展低碳經濟面臨的困境與對策研究

張培青

(山東財經大學財政稅務學院，山東濟南 250014)

低碳經濟以其符合人類生存發展根本利益的特征得到各國的普遍推崇，以低能耗、低排放、低污染為基礎，其實質是提高能源利用效率和創建清潔能源結構，其核心是技術創新、制度創新[1]。發展低碳經濟的核心在于能源生產和消費過程的低碳化，轉變現有能源消費方式只是低碳經濟的初級要求，而在原有傳統能源得到高效利用的基礎上，大力開發新型清潔能源(如水能、生物能)，降低碳排放，改善生存環境，是我們更高的要求。同時，轉變經濟發展方式是實現低碳經濟的根本途徑。

一、山東省發展低碳經濟具備的優勢

(一)山東省擁有豐富的新型能源

山東省是資源大省，不僅擁有豐富的煤炭、原油等傳統資源，同時擁有利用價值高、發展前景好的新型能源，主要包括生物質能、風能、太陽能和潮汐能。以太陽能為代表的新能源產業正不斷發展壯大，成為山東省經濟新的增長點。作為太陽能產業大省，近幾年來山東省一直領跑國內太陽能產業，全省累計推廣太陽能熱利用產品1500萬平方米，每年利用太陽能熱相當于節電108億度，太陽能在全省城市普及率則達到20%。山東省是中國風能資源最豐富的地區之一，風能資源儲量豐富，可開發的風能資源總儲量達到1.71億千瓦，風能儲量居全國第三位，是國家規劃的第8個千萬千瓦級風電基地。截至2010年底，山東省累計風電裝機容量居全國第5位，已經重點在威海、煙臺、濱州、東營、濰坊、青島等地建設大型風電場，并逐步在淺近海域發展海上風電項目。山東省可利用生物質能資源量豐富，生物質能發電走在全國前列，技術創新取得突破，開發利用生物質能潛力巨大，位于魯西南農業大縣單縣的國能生物質能發電廠，是我國第一座生物質能發電廠。①本文數據系根據山東統計年鑒、中國統計年鑒整理。

(二)山東省注重通過產業結構調整引導經濟發展低碳化

“十一五”期間，山東省強化重點企業低碳技術推廣和應用以及關鍵低碳技術的自主創新，積極倡導綠色制造，大力發展高新技術產業和裝備制造業，推動工業產業結構優化升級，傳統工業“粗、老、笨、重”形象不斷弱化，2010年全省高新技術產業總產值占規模以上工業產值的35.2%。通過落實節能評估、超能耗加價、差別電價、淘汰落后產能等措施，有效遏制高耗能行業的過快增長?！笆晃濉睍r期全省關停小火電，淘汰落后產能，涉及水泥、平板玻璃、生鐵、粗鋼、鐵合金、電解鋁、焦炭、電石、造紙、酒精等高能耗、高污染項目。提高節能管理水平，加強節能技術改造，改進生產工藝和設備，產品單耗明顯下降，能源產出效率大幅提高?！笆晃濉睍r期，山東省千戶重點用能企業主要產品生產累計節能2177.1萬噸標準煤。不斷改善三次產業結構，有力促進了節能降耗。2010年全省三次產業結構為9.1∶54.3∶36.6，第三產業比重提高4.3個百分點，萬元增加值能耗降至0.41噸標準煤，累計下降16.3%，年均下降3.5%。三次產業結構優化和第三產業單耗持續下降，有力促進了山東省萬元GDP能耗的降低。

二、山東省發展低碳經濟面臨的困境

山東省是多煤、多油地區，長期以來雖然在發展低碳經濟方面做了諸多嘗試，但對傳統資源的依賴程度仍然極高。同時，由于現行政策在低碳支持方面的不足，特別是稅制在低碳經濟引導方面的缺失，使得山東省低碳經濟發展嚴重滯后。

(一)能源消耗總量大，節能減排的壓力巨大

近年來，山東全省能源消費增長迅猛，能源消費總量升至全國第一，占全國能耗總量的比重增至10.7%。全省一次能源消費量從2005年的25687.50萬噸標準煤，以每年平均7.7%的速度增長，到2009年達到34535.66萬噸標準煤，遠遠高于同時期的江蘇、浙江、福建、廣東等省份。同時期的廢氣排放量不斷增長，2005年的廢氣排放量是24129億標準立方米，到2009年高達35127億標準立方米，遠遠高于其他沿海各省份，節能降耗壓力巨大。

(二)能源消費結構比較單一，能源消費結構上對煤炭的依賴度高

在能源消耗構成方面，一次能源消費中煤炭和原油占98%以上，煤炭消耗總量大，份額高。2005年全省煤炭消耗總量為26056萬噸，到2009年達到34795萬噸，遠遠高于江蘇、浙江、福建、廣東各省當年的煤炭消耗量。同時，2005年以來全省的能源消費高度依賴煤炭，一次能源消耗中煤炭消耗占一次能源消耗的比重徘徊在80%左右，遠遠高于同期的廣東(比重為50.3%)、福建(比重為64.3%)等沿海經濟強省。

雖然近年來比較注重太陽能產業的開發研究，但全省在太陽能利用和發展上還存在一些亟待解決的問題。如太陽能產業占整個能源產業的比重依然較低，自主創新能力不強。太陽能開發利用領域的關鍵技術多為國外公司壟斷，光伏應用等關鍵技術還沒有得到有效突破，阻礙了國產太陽能產品的進一步推廣應用。

(三)能源利用率低下，能源消耗對國民經濟貢獻率較低

單位GDP能耗指標是每產生萬元GDP(國內生產總值)所消耗掉的能源量，是綜合反映能源消費所創造的經濟成果的重要指標，該指標說明一個地區經濟活動中對能源的利用程度，以及經濟結構和能源利用效率的變化情況。2009年山東省單位 GDP能耗1.072(噸標準煤/萬元)，遠遠高于沿海江蘇(0.761)、浙江(0.741)、福建(0.811)、廣東(0.684)等省的同期指標，說明能源利用率偏低。

能源消費彈性系數是直接反映能源消費增長與國民經濟增長密切關系的重要指標，一般情況下，如果能源消費彈性系數大于1，說明能源的消費增長速度快于經濟發展速度，經濟增長對能源需求的依賴程度越大;反之，能源消費彈性系數小于1，說明經濟增長所消耗的能源相對較少。2004年以來，山東省能源消費彈性系數不斷降低，低于全國平均水平，由2004年的1.39降到2009年的0.48，低于廣東、福建等沿海省份，但遠遠高于浙江省(從2004年的0.94降至2009年的0.34)。

(四)高能耗行業比重較大，加劇了高污染、高排放

產業結構制約低碳經濟發展。山東經濟近年來保持了較快的發展勢頭，但產業結構不合理對資源與生態環境構成較大的壓力。其中，第三產業比重偏低，工業結構升級緩慢，高耗能產業比重大，產業間循環利用能力較為薄弱。據全省第二次經濟普查資料顯示，山東省工業占第二產業產值的90.9%，在規模以上工業產值中輕工業產值占工業總產值的41.9%，主要以制造業為主，其產值約占工業產值的93.9%，尤以高消耗、高污染和低產出的紡織業、電氣機械及器材制造業、化學原料及化學制品制造業和塑料制品業等傳統的勞動密集型行業為支柱。制造業結構升級緩慢，衍生企業發展滯后，企業內及企業間的循環再利用能力薄弱。

(五)高新技術產業發展較為薄弱，弱化了對能源利用的研究開發

目前，代表未來經濟發展方向的海洋、醫藥、化工等高新技術行業規模偏小，對山東省經濟增長的拉動作用尚不明顯。一是比重小，貢獻率低。2009年，山東省高技術產業產值雖在全國排在第六位，但總量只有廣東的1/6、江蘇的1/4、上海的1/2。2009年山東省科學研究、技術服務和地質勘查業增加值占GDP的比重僅為0.9%，全省海洋經濟增加值為3001.6億元，占全省GDP的比重僅13.1%，在沿海省市中排位靠后。二是研發能力不足，科技經費投入偏少。2009年，山東省R＆D(研究與開發)投入193.5億元，占GDP的0.9%，低于同期沿海各省份，僅比全國平均水平高0.05個百分點。

(六)缺乏促進低碳經濟發展的稅收政策

稅收是調節國民經濟發展的重要經濟杠桿?，F有促進低碳經濟發展的稅收政策及激勵措施存在缺失。目前，國家引導傳統資源有效利用的政策比較分散，主要體現在增值稅、消費稅、企業所得稅以及資源稅等稅種中，而且這些稅種的有關政策規定都是針對生產行為，在促進資源有效利用方面的政策與相關政策的配合還很少。在現有技術水平和政策環境下，除了太陽能熱水器有能力參與市場競爭外，大多數可再生能源開發利用成本高，再加上資源分散、規模小、生產不連續等，在現行市場規則下缺乏競爭力，需要政策扶持和激勵。同時，支持風電、生物質能、太陽能等新型能源發展的稅收體系還不夠完整，經濟激勵力度弱，相關政策之間缺乏協調，政策的穩定性差，沒有形成支持新能源持續發展的長效機制。

三、促進山東省低碳經濟發展的建議

(一)政策目標

根據低碳經濟發展規律，通過有關政策特別是稅收政策，引導產業結構的有序調整，提高現有產業的節能降耗。同時，引導技術、人才、資金等向新型能源產業聚集，加速產業規?；l展，培育一批具有較強競爭力的大型新能源企業和產業基地;加大創新體系的建設力度，打造新能源自主創新平臺;優化能源結構，節約資源，保護環境，推進資源節約型、環境友好型社會建設。通過政策扶持，使新能源產業規模明顯擴大，產業結構明顯提升，技術研發能力明顯增強，新能源產品在更大范圍內得到推廣應用，特別是在風電、光伏、半導體照明、新能源汽車和核電設備制造等方面有大的突破，成為山東省戰略新興產業。

(二)確立低碳經濟的發展重點

1.加快發展沿海風電產業

加快沿海陸域和海域風能資源開發，重點支持資金實力雄厚、管理運營經驗豐富的大企業集團，緊緊圍繞打造煙臺、威海、東營、濰坊和濱州風電基地，對風資源進行集中連片開發，加快發展高端風電裝備制造業。鼓勵和重點支持企業積極引進先進的風電設備制造技術，并開展消化吸收再創新;重點發展大容量風電機組及配套風力發電機、機械傳動、運行控制、變頻器等高端產品，嚴格限制風電設備的低水平重復建設，提升風電制造業水平，實現風電裝備的本地化制造。

2.穩步推進生物質能發電產業

按照科學規劃、合理布局的原則，在秸稈等生物質資源豐富的縣(市、區)規劃建設生物質能電站，積極鼓勵建設生物質能熱電聯產機組。

3.努力提升太陽能熱利用產業和利用水平

在制造方面，重點支持生產規模較大、經濟效益好、擁有自主品牌的企業研制生產與建筑有機結合的太陽能供熱、制冷新產品，提升產品檔次，擴大市場占有率。在應用方面，在全省范圍內鼓勵安裝太陽能集熱系統，對熱能消耗大、占地面積大的公益建筑、工業廠房和商業建筑，逐步安裝太陽能熱水器;對城市規劃區內新建居住建筑要做到太陽能熱水系統與建筑工程同步設計和施工。

4.積極發展太陽能光伏產業

在光伏制造業方面，支持企業積極研發薄膜太陽能電池成套關鍵技術和關鍵設備，重點發展轉化率高、抗衰減、成本低的晶硅太陽能電池、非晶硅薄膜太陽能電池和配套太陽能電池組件及光伏發電控制系統，大力發展光伏產業的高端產品，嚴格限制高耗能晶硅材料項目建設，把全省建設成為國家重要的光伏產業基地。在半導體照明產業方面，重點突破碳化硅襯底材料、高亮度發光管外延片、大功率發光二極管管芯及大功率白光制造的產業化技術，重點發展大功率半導體發光二極管及高附加值深加工產品，形成完善的半導體照明產業鏈，建成全國重要的半導體照明產業基地。在應用方面，支持并網太陽能光伏電站和光伏與LED結合的公共照明示范工程建設。

5.加快新能源汽車發展

以現有新能源汽車生產骨干企業為基礎，積極鼓勵和支持有條件的企業進行新能源汽車關鍵技術的研發和創新，加速汽車傳統技術的更新改造，加大新能源汽車的應用與示范，培育一批整車和配套產業的自主化品牌，逐步形成技術優勢、品牌優勢和市場優勢。

6.加強新能源創新能力

支持生產企業和研究機構加強創新平臺建設，對省級及以上新能源領域里的創新平臺建設給予資金支持，打造新能源自主創新平臺，研發一批擁有自主知識產權的新技術，搶占制高點，盡快形成新的優勢。

7.大力發展高新技術產業

集中抓好高新技術產業群、高新技術產業化基地建設，加快發展高效益、高科技、低消耗的先進生產能力。一方面，積極發展信息、生物制藥、新材料、海洋等高新技術產業和先進裝備制造業。另外，運用高新技術和先進適用技術改造提升輕工、紡織、機械、化工、冶金、建材六大傳統行業，拉長電子、汽車、船舶、石化、家電、食品、服裝紡織七個產業鏈。同時，加快發展節能環保產業，引導鼓勵外商投資節能型、環保型項目，形成新的經濟增長點。加快發展服務業，突出發展生產性服務業，促進現代制造業與服務業的有機融合。加快發展一批生物質能、風能、太陽能、地熱能、沼氣、潮汐能等新型能源工程，提高新型能源在一次能源消費結構中的比重。

(三)制定低碳稅收政策，促進資源有效開發利用

為促進資源有效利用，應借鑒國際成功經驗，對相應稅收政策進行調整，不僅要對短缺資源實行限制性稅收政策，也要對新興資源實行保護、扶持政策，同時鼓勵各種資源的循環使用，提升資源要素的綜合利用率。

1.建立低碳型的資源稅體系，加強資源稅的調節功能

我國現行的資源稅僅是一種級差資源稅，即運用資源稅對資源在開采條件、資源本身優勢和地理位置方面存在的客觀差異所導致的級差收入進行調節，并沒有充分考慮資源的節約功能和降低環境污染的功能。為了促進資源節約，資源稅應該進行一系列的調整:一是適當擴大資源稅的征稅范圍。應將那些必須保護開發和利用的資源也列入征收范圍，如淡水、土地、森林、草原、海洋、灘涂和地熱等自然資源，這樣使其涵蓋面廣，有利于充分發揮資源稅在資源節約和環境保護方面的引導作用。二是對于國家需要重點保護或限制開采的能源資源，及時推行資源稅的計征方式改革，如煤炭、稀土等資源，在確定資源的成本價格、規范資源的價格體系的基礎上，按照比例稅率進行計征。三是進行稅費合并，將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、礦產資源管理費、水資源費、電力基金、漁業資源費等并入資源稅，規范資源稅征收。

2.確立低碳型的消費稅，引導資源合理消費和有效利用

相比于生產環節的資源浪費，消費環節的資源浪費受技術因素的影響小很多。因此，通過建立完善的制度，并加以宣傳教育，促進資源節約的效果會來得更明顯。現行的消費稅稅目中與使用資源關系大的主要是汽油、柴油和各種機動車類。對于最受關注的汽車行業，應結合高要求節能標準來調整消費稅的優惠政策，對符合一定節能標準的低排氣量汽車的稅率適當降低，并允許按照一定比例減征消費稅，而對大排量汽車適當調高消費稅稅率，以引導企業生產節能減排型汽車。對于目前尚未納入消費稅稅目，不符合節約技術標準的高能耗產品，可以考慮納入消費稅征稅范圍，并最終形成可以引導資源節約消費傾向的消費稅，培養民眾的低碳意識[2]。

3.確立低碳型的稅收優惠體系，突出促進資源有效利用、技術方面研發的稅收優惠

增值稅方面，考慮對新型能源產品給予免稅待遇，對利用新能源的產品給予免稅或減稅待遇。對相關企業從事技術開發、技術轉讓業務和與之相關的技術咨詢、技術服務業務取得的收入，免征營業稅。從進出口稅收方面看，對于國內不能生產的資源節約型、環保型生產設備，免征進口關稅和進口環節增值稅，降低節能型企業的投資成本。目前企業所得稅對節能、節水設備生產企業的優惠政策沒有全面鋪開，可以考慮對這類企業無論是否是具備高新技術企業條件，都應該給予一定的企業所得稅優惠政策，如對生產節能產品的專用設備，可以實行加速折舊法計提折舊;對購置生產節能產品的設備，可以在一定額度內實行投資抵免企業當年新增所得稅優惠政策。對新能源企業為開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按照規定據實扣除的基礎上，可按研究開發費用的50%加計扣除;形成無形資產的，按照無形資產的150%攤銷。

4.充分發揮地方稅種對低碳經濟發展的稅收激勵作用[3]

根據發展低碳經濟的戰略，山東省人民政府可以制定以下措施:對新能源汽車定期減免車船稅;對符合一定標準的新能源企業減征或免征城鎮土地使用稅、房產稅;對新能源開發和利用技術轉讓合同免征印花稅，引導人們消費行為向低碳型轉變。

(四)健全相關配套機制，充分發揮低碳稅收政策作用

從發達國家發展低碳經濟所采取的財稅政策來看，光靠低碳稅收政策是難以實現預期的目標，要充分發揮低碳稅收政策作用，還需要有相應的配套機制，如能效標準制度、綠色行業認證制度、自愿減排協議等[4]。目前我國的能效衡量標準及其評價體系還很不健全，還無法對能耗行為進行有效的調控，對節能行為也缺少相應的激勵措施，低碳稅收政策作用的發揮面臨科學依據不足的窘境。無論在節能減排還是在環境保護問題上，如果相關稅費的征繳不當，相關政策激勵不足，都會發生扭曲能源的使用行為，不利于節能環保工作的推廣。因此，加強能效標準制度的建設與完善工作變得至關重要。

[1]葛察忠，任雅娟.促進我國低碳經濟發展的財稅政策選擇[J].地方財政研究，2010(9):25－28.

[2]蔣海勇.歐盟發展低碳經濟的財稅政策研究[J].開放導報，2010(6):56－59.

[3]周清.促進新能源產業發展的財稅制度安排[J].稅務研究，2011(5):25－29.

[4]王順敖.對我國低碳經濟背景下財稅政策的思考[J].前沿，2010(16):67－70.