國有企業信息披露與監管制度研究:一個研究述評

綦好東，王偉紅

(山東財經大學會計學院，山東濟南 250014)

國有企業①廣義的國有企業包括國家出資非上市企業和國家控股的上市企業，限于研究主題，本文著重研究非上市的國有和國有控股的國有企業。是現代市場經濟體系中的重要組成部分，其監管和運營一直受到政府管理部門和學者們的關注，但這種關注多集中于國有企業的激勵約束機制、產權改革、法人治理結構、內部控制等方面。近年來有關國有企業信息披露與監管的討論雖有所涉及，但仍然處于探索階段，并未成為研究熱點。本文對國內外關于國有企業信息披露與監管制度的研究進行梳理，同時對已經取得的研究成果進行評論，以期促進我國國有企業信息披露與監管的廣泛和深入研究。

一、國有企業信息披露與監管的重要性研究

國有企業信息披露與監管屬于會計管制的研究范疇。“管制”一詞源起西方，本意是指政府通過制定規章對某些產業進行公共干預。Baldwin和Cave［1］將管制的特性概括為“命令與控制”，管制標準的設定、監控和強制遵守由政府部門或管理機構通過立法確立，通常由法律制裁予以支持。對于國有企業信息披露與監管的重要性研究，可歸納為三個方面:

一是從外部利益主體角度看其重要性，認為信息披露與監管有利于保障知情權、行使或擴大監督權，從而有助于提高信息透明度。中國誠通集團董事長馬正武提出:由于國有企業的最終所有權是全民，因此國有企業提高透明度、增加信息披露，將有助于全民對國有企業的監督，也是國有企業應該承擔的社會責任?！禣ECD國有企業治理指引》要求非競爭性領域的國有企業或者是承擔著公共社會政策義務的國有企業執行比一般國有企業甚至比私有企業更高的信息披露標準，“因為公眾是最終所有者，所以國有企業應該至少像公開交易的企業一樣透明”［2］。

二是從內部利益主體角度看其重要性，認為信息披露與監管有利于削弱內部人控制，實現國有資產的保值與增值，提升企業競爭力。如王獻鋒［3］認為:國有企業定期進行信息披露，會使造假者的造假成本加大，減弱內部人控制，便于對國有企業進行有效監管，從而實現國有資產的保值增值。郭媛媛［4］123指出:國有企業是國家為解決諸多公共性問題而產生的，建立公開、透明的國有企業信息披露制度對于國內是取信于民、加強國有資產監管的重要舉措;對于國際，是我國國有企業參與國際競爭的必然要求。

三是從企業主體角度看其重要性，認為信息披露與監管有助于提高會計信息質量進而有利于提高公司治理水平。如于生生［5］認為，公司治理結構影響會計信息的提供，會計信息又反過來直接或間接地影響公司治理。

由上可知，國有企業信息披露與監管的重要性是基于國有企業在我國經濟中的特殊地位及其重要性而衍生的，也是維護社會經濟秩序的穩定，保證會計信息透明度的需要。公司治理問題一直是國有企業改革的重點和難點，而非上市國有企業的信息披露與監管制度仍然是缺乏相應的制度體系，構建非上市國有企業的信息披露與監管制度有助于強化非上市國有企業的公司治理。

二、國有企業信息披露與監管的現狀及其原因研究

上海財經大學公共政策研究中心在連續三年對31個省的國資委直接監管的非上市國有企業財務透明度的調查中，沒有一家非上市的國有企業公開利潤分配狀況和資產負債狀況［6］。中國誠通集團于2004年8月發布了《中國誠通控股公司二00三年度報告》，這是我國第一家主動公開披露其財務報告的非上市國有企業。報告參照上市公司標準，提供了包括公司基本情況簡介、會計數據和業務數據摘要、實收資本變動及控股子公司情況、董事及高管人員與員工情況、公司治理結構、重要事項及財務報告共7個方面的數據與信息。但很遺憾的是，時至今日，這種自覺主動的披露并未被其他國有企業廣泛效仿。當然，我們也看到了可喜的一面。比如，深圳市國資委明確表示:深圳市屬國有企業財務信息公開披露將采取分步分批的方式進行，首先從公用事業企業開始，逐步推廣到其他市屬國有企業?；谶@種工作思路，于2008年首次公開深圳市地鐵有限公司和深圳巴士集團有限公司等兩家公用事業領域國有企業的財務信息，廣泛接受社會的監督［7］。

就目前的理論研究成果看，綦好東、黃躍群［8］174的研究表明:受國有企業管理模式的影響，國資委只是基于監管的需要，以出資人的身份要求國有企業按照統一的信息報表格式以及內容要求定期報告，但這些信息只作為內部資料使用，并不對外披露，因而披露對象單一;同時由于非上市國有企業沒有建立對外披露信息的固定渠道，已有網站披露的信息并不完整，且缺乏持續性和規范性。宋文閣［9］指出，現階段我國非上市的國家出資企業實行財務報告報送制度，國家出資企業財務信息透明度不高、財務監督弱化。郭媛媛［4］125－126對國有企業的分析表明:中央企業信息披露對象單一，不利于公眾和社會監督的實現;財務信息等關鍵信息披露缺乏，公眾無法獲知中央企業運營真實情況;信息披露渠道狹窄，公眾可以獲得信息的途徑有限;信息披露監管缺失，不利于保障所披露信息的真實、準確和客觀。鐘雪斐［10］23－25的研究表明:國有企業信息的公眾披露制度在法律上處于空白狀態;人民政府向人民代表大會報告國有資產和國有企業情況的制度過于原則，沒有具體詳細的實施辦法，缺乏可操作性、權威性和有效性;信息披露法律制度的欠缺導致監督失效。

目前多數非上市國有企業的信息披露大多集中在社會責任的信息披露。學者們對國有企業社會責任信息披露的研究內容主要是圍繞披露內容、披露方式、披露時間等提出社會責任信息披露的完善對策。根據國有企業的二重屬性，國有企業主要分為以承擔經濟目標為主和以社會目標為主兩種類型，后者基于其職責應該重視社會責任信息披露。而作為承擔經濟目標職責的非上市國有企業的重要財務、生產運營和公司治理等反映國有資產運營、增值及管理情況的信息，除了履行出資人職責的部門能夠了解以外，公眾卻無從獲知，這顯然不利于對非上市國有企業的透明化、公開化監督。

對于我國國有企業信息披露與監管存在問題產生的原因，現有的理論分析多是泛泛而談，還缺乏較有針對性的研究。如，宮正［11］認為:企業的社會責任意識不強、外部監管力度不夠是我國國有企業社會責任信息披露存在問題的原因所在。鑫貴［12］54則指出:國有企業股權流動不強，不存在大量的專業分析人員時刻關注國有企業信息的變化，也缺乏大量的投資者出于投資決策目的而發自內心地需要國有企業的會計信息。

總體而言，目前國內學者的相關研究對作為國有企業會計信息失真、公司治理效率低下等問題的重要原因的信息公開披露不充分、監管制度不完善等仍缺乏足夠認識。具體到非上市國有企業，信息公開披露不充分與監管不完善的具體癥結何在?在社會公眾要求非上市國有企業公開披露信息呼聲日高的情況下，非上市國有企業的信息公開披露問題尚未解決，對非上市國有企業信息披露監管的難點是什么?對這些問題顯然還沒能給出明晰的答案?，F有研究中，僅闞瑾［13］明確提出:只用未上市來解釋國有非上市公司的會計信息失真是遠遠不夠的，公司治理結構不健全、內部機構設置存在缺陷、社會環境的不利影響、外部監管不力等都是問題產生的原因所在。但這種分析在深度上和切入問題實質方面似仍不甚到位。

三、國有企業信息披露與監管的國際經驗及比較研究

《OECD國有企業公司治理指引》從信息披露對象、信息披露內容、信息披露渠道、信息披露標準和信息披露監管等方面對國有企業信息透明和公開進行了明確規定，其成員國進行了國有企業信息披露制度方面的實踐和探索。郭媛媛［14］分析和比較了澳大利亞、瑞典和奧地利三個國家在國有企業信息披露制度方面的特點:信息披露對象由政府部門拓展到社會公眾;信息披露內容比照上市公司，體現國有企業的本質特征;信息披露渠道公開、方式多樣;信息披露監管分成內部和外部兩個監管系統，這為我國中央企業信息披露制度的構建和完善探尋了國際經驗。

譚建偉、徐剛［15］的研究指出:新加坡的國有企業信息披露并沒有嚴格的信息規范，在目錄內容上有不同之處，但總體上披露內容較為詳細;除了政府作為所有者可以隨時對國有企業進行檢查之外，任何機構或個人，只需交納很少費用，都可以在注冊局調閱任何一家國有企業的資料。鑫貴［12］56的研究表明:新西蘭的國有企業在皇冠監控咨詢機構網站中有公司經營范圍、公司基本數據、財務關鍵數據列示，國有企業需印刷公開發行企業目標計劃、半年報、年報，并要求在一定時間范圍內完成并上交給主管部長。瑞典的國有企業管理局面向公眾、媒體、工會等相關團體公開出版所有國有企業年報合訂本、合并匯總國有企業資產負債表和合并損益表，并且所有的國有企業應該在主頁上公開企業財務信息，通過提高透明度來實現國有資產的有效經營目標。

通過對比分析可以看出，很多國家在國有企業信息披露與監管方面的具體規定各有特點，但由于會計信息是評估和監督企業的重要工具，普遍認為，國有企業應象上市公司一樣在信息披露方面保持透明度，因此要求國有企業公布財務報告。而我國很多省份認為國有企業是受保護的對象，以涉及商業秘密、信息保密為由，僅實行報告制度而未公開披露信息。國有企業的某些經營信息雖然重要，但對于非上市國企的資產負債、利潤分配、領導人的薪酬和職務消費情況等信息可以有選擇地披露。

四、國有企業信息披露與監管制度改進對策研究

解決問題是眾多研究的目標指向，對于我國國有企業信息披露與監管制度改進對策，學者們從建構原則、內容、方法等方面進行分析。綦好東、劉凱［16］指出:國有企業的會計信息質量必須符合我國會計準則提出的“會計信息質量要求”，首先必須反映受托資源的保管與經營情況。為此，應建立會計信息內部控制制度，防范會計信息的法律風險;隨著網絡技術的發展，通過會計信息的動態監控，逐漸由財務快報轉變為網上直報的監控。在后續研究中，綦好東、黃躍群［8］174認為:應由國務院直接制定專門的《國有企業信息公開法》，同時授權財政部制定《國有企業信息公開披露規則》或《國有企業信息公開披露辦法》，參照OECD國家關于國有企業信息披露的相關規范確定我國國有企業信息披露的具體內容，用以明確國資委的信息披露義務和責任。為了保證信息公開披露制度落到實處，必須實行信息公開披露問責制、建立以國資委為中樞的國有企業信息共享平臺，這為完善我國國有企業信息披露與監管制度提供了更為細致的建議。

員碧輝［17］認為國有企業應該披露的社會責任會計信息總體上應該包括社會責任會計要素信息以及社會責任會計績效信息。李銳、平衛英［18］指出:要建立完善、有效的國有企業履行社會責任的監督與評價機制，主要包括兩方面的工作。一是建立起國有企業履行社會責任的法律、法規約束體系，從社會公眾利益的角度出發有效引導、監督國有企業承擔社會責任的行為;二是建立、健全國有企業履行社會責任的目標評價體系，通過對監督與評價體系的再設計避免企業的盲目無效率。

鐘雪斐［10］28，29，40，46建議:國有企業信息披露主體的確定，應當遵循效率性和可行性原則;國有企業信息披露內容的確定，則需要遵循重要性原則和保密性原則;信息披露的主體主要包括國有企業和國有資產監督管理機構;披露對象主要包括公眾、人民代表大會、政府和國資委;國有企業的信息披露與上市公司的信息披露行為有相似點，可以借鑒上市公司的披露方式、披露時間、披露程序，為國有企業信息披露服務;國有企業、國有企業相關人員、國有資產監督管理機構及其相關人員均應承擔信息披露的法律責任。

現有的理論研究主要圍繞國有企業信息披露的原則、目標、披露方式和渠道、法律制度進行探討。但眾多零散的研究成果并沒有更深入地去解釋如何構建一個系統、完善的信息披露與監管制度，這就難以對解決國有企業的信息不透明性、建立科學的公司治理結構進行直接而有效的引導。從我國的實際研究狀況看，目前我國非上市國有企業信息披露與監管法律制度不完善，有必要進行體系化的制度構建。在具體構建中，應該對披露對象、披露主體和內容、披露方式、披露程序和披露的責任追究作出明確的規定，不僅僅是簡單的原則規定，要增強可操作性和實用性，構建一個行之有效的信息披露體系，從而為實現對國有企業的有效監管奠定基礎。

五、國有企業信息披露與監管研究:總結與評論

通過比較國有企業信息披露與監管制度的已有研究，并聯系我國實際，我們不難發現:

1.就國有企業信息披露的實踐而言，上市國有企業迫于監管壓力，能較為及時、全面地披露信息。由于沒有相關法規政策明確要求非上市國有企業應該建立持續性、規范化的信息公開披露制度，因而非上市國有企業并沒有信息披露的動力和壓力。從披露范圍看，非上市國有企業并未全面地披露信息;從披露的積極性看，非上市國有企業并未自覺、主動地披露信息;從披露的內容看，大多只是社會責任方面的信息，且不全面;從披露方式看，比較單一;從披露時間看，披露具有隨意性、無持續性。這就導致了國有企業信息的可比性不高、時效性差。

2.從現有理論研究的對象看，專門對國有企業信息披露與監管情況的研究尚不多。法規與政策制定者對非上市國有企業關注相對較少，因而非上市國有企業對公眾公開財務信息幾乎是空白。現有的研究大多是泛泛而談會計信息失真的問題，且往往是只針對上市公司談，直指非上市國有企業的極少。學者們呼吁創新監管體制，信息公開披露也屬于監管體制的范疇，有效監管是高質量信息的一種保證，鑒于國有企業在我國市場經濟體系中的重要性，需要有完善、科學的內外部監管體系保證其規范且長遠的發展。

3.從現有的理論研究內容看，尚未有學者將公司治理和國有企業的信息披露與監管納入到一個系統中進行研究。眾多零散的研究成果并沒有基于公司治理導向，對如何構建一個系統、完善的信息披露與監管機制做更深入的解釋，這就難以為解決國有企業的不透明，建立科學的公司治理結構形成直接、有效的引導。同時，建立非上市國有企業的信息披露與監管制度，有助于提高非上市國有企業生產運作的透明度，加強社會公眾對非上市國有企業經營者職責履行情況的監督，從而促進國有企業進一步提升公司治理水平，實現國有資產保值增值。對政府部門而言，全面、規范的信息披露有助于為政府決策提供基礎信息，因此，基于公司治理導向的非上市國有企業信息披露與監管制度研究十分必要。

［1］ROBERT BALDWIN，MARTIN CAVE.Understanding Regulation:Theory，Strategy，and Practice［M］.Oxford University Press，1999.

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