我國基層民主選舉實踐:成就、問題與發展走向
——以山東省村委會換屆選舉為樣本

蘇愛萍

(山東社會科學院政治學研究所，山東濟南 250002)

我國基層民主選舉實踐:成就、問題與發展走向
——以山東省村委會換屆選舉為樣本

蘇愛萍

(山東社會科學院政治學研究所，山東濟南 250002)

民主選舉是村民自治制度的重要內容，對于我國民主政治建設具有現實意義。山東省多年來在村民自治、基層民主建設方面一直進行著積極的探索。2011年進行的村委會換屆選舉表明，山東省在村民自治建設、村級民主選舉方面取得了很大的成就，但仍然存在著很多的問題。對這些成就和問題進行認真的梳理與分析，將會對我們下一步深化基層民主建設提供有益的啟示。

村委會選舉;特點與問題;思路與對策

“社會主義民主政治，不僅要有特定的民主內容，而且要有豐富的民主形式，并且不斷實現民主內容和民主形式的有機統一。”①包心鑒:《政治體制改革:歷史的經驗和現實的選擇》，《山東社會科學》2009年第1期，第28頁。自上世紀80年代以來，由村民選舉產生村民委員會的基層民主選舉制度已經在全國范圍內逐步推廣，從最初指定候選人發展到現在的直選和“海選”，農村基層民主選舉工作取得了巨大成就。2011年是山東省進行第十屆村委會換屆選舉之年，這次換屆選舉是在山東省經濟保持高速增長、新農村建設不斷推進、社會管理創新日益被重視、民生問題受到極大關注的大背景下進行的。下面結合對這次村委會換屆選舉的實地考察及思考談談我國村委會民主選舉取得的成效、存在的問題及未來發展走向。

一、我國村委會換屆選舉的新特點

村委會選舉制度的產生與發展是伴隨著村民自治理論與實踐的不斷深入而展開的。村民自治滿足了社會主義民主發展、鞏固基層政權、維護農民權利的需要，從而有力地助推了農村經濟和各項事業的繁榮發展。作為一種直接民主選舉制度，村委會選舉已成為廣大農民行使民主權利的首要途徑和基本方式，村委會選舉制度也就成為農村基層民主的有效實現形式，在推進基層民主實踐中發揮著重要作用。與全國一樣，山東省基層民主建設穩步發展，農民群眾的民主意識不斷增強，有力地促進了村民各項基本權利的落實。2011年山東省村委會換屆選舉歷時半年，表現出一些新的特點:

第一，選舉程序更加嚴格規范。程序民主是各項民主制度賴以建立和有效運作的基礎。在一個民主法制傳統比較薄弱的國度里，對于文化程度相對較低、受到民主訓練相對較少的農民群體而言，尊重和遵循程序尤為重要。在之前進行過的村委會選舉中，程序民主已經開始受到重視，但無論是法律文本還是實際組織，都還是比較粗糙和不夠完備，不尊重程序的事件屢屢發生。山東省此次村委會換屆選舉，從一開始就對程序民主給予高度重視。2010年，山東省有關部門對村委會選舉辦法進行了重新研究和修訂。新的村委會選舉辦法對選舉的各個環節都作出了詳細規定，最大限度地彌補選舉程序上存在的漏洞。而在新的選舉辦法出臺后，又進行了較長時間的、廣泛的宣傳，基本做到了家喻戶曉、人人皆知。山東省此次重點對選舉過程進行嚴格的監督，每一個選舉環節都安排專人進行監督，對每一個選舉步驟，都有專人簽字作證。因為選舉公開透明，陽光操作，最大限度地避免了違規事件的發生。棗莊市嶧城區為確保難點村的換屆選舉過程公平公正、平穩有序，還探索引入了司法公證程序，制定了選舉現場監督公證工作專項預案和規程，提前預防矛盾糾紛和突發事件。在預選和正式選舉中進行司法公證的4個村，選舉時由公證員在選舉現場依法對選民、候選人進行資格審查和確認，對投票、監票、計票等選舉環節進行證明和監督，并實施現場公證，使選舉過程平穩有序，群眾滿意度大大提高。

第二，選舉的競爭性得到更充分的體現。協商型與競爭型是當前我國民主制度運作的主要模式。如果說協商民主在我國高端政治層面運用得較多的話，那么，在基層、在農村，競爭型民主就應該成為主要的民主運作模式。村民自治制度一開始就是作為競爭型民主模式設計的。在以前的村委會選舉中，由于上級干預較多，許多人選已經內定，從而大大降低了選舉的競爭程度。在缺乏競爭性的情況下，競選人也不會用心考慮自己的競選綱領，不會竭盡全力獲得選民的支持。山東省此次村委會換屆選舉堅決杜絕內定的情況發生，杜絕將夠條件的村民排除在外，使任何夠條件的村民都能夠自由地參加競選。一般情況下都能有3－5名左右的村民競選一個職位。與此同時，公開競職演講成了選舉的必備環節。

第三，基層黨委政府監管但不直接插手，保證了選舉的順利進行。目前，各級黨委、政府對選舉的監督和保障發揮著至關重要的作用。在選舉前，根據新修訂的《村民委員會組織法》，山東省委、省政府就出臺了具體規定，對直接或指使他人以財物或其他利益賄賂參選村民或有關人員，對以暴力、威脅、欺騙、誣告、誹謗、偽造選票、虛報選票及利用宗族宗教等妨害破壞選舉，對檢舉選舉違法行為的村民進行打擊報復的，各級公安、民政等部門要依法查處。對以不正當手段競選的，查實后取消參選資格，已當選的宣布無效。對機關人員違法調整和變更村委會成員候選人，違法指定、委派或撤換村委會成員，偽造選舉文件和篡改選舉結果，違反法定程序組織村委會選舉，參與或慫恿違法違紀行為，拒絕或拖延查處違法違紀行為的，對直接主管人員和責任人員依法依紀給予處分，并責令改正。省紀委和省委組織部提出了“十不準”，作為換屆選舉的硬性要求。這“十不準”是:不準做違背法律、法規和政策的競職承諾;不準偽造、使用虛假身份證明;不準托關系、打招呼、串聯或拉幫結派搞不正當競選活動;不準以發送財物或許諾其他利益等方式賄選;不準以暴力、威脅、欺騙等手段妨礙他人行使民主權利;不準以造謠、誣告、誹謗等方式侮辱、陷害他人;不準以損毀選票、毀壞票箱、沖擊會場等形式干擾、破壞選舉;不準操縱選舉或搞虛假委托投票、在選舉現場臨時委托投票;不準編造、傳播、散布干擾換屆的言論消息;不準尋釁滋事或煽動、串聯他人到上級機關無理鬧事。為了切實規范和監督選舉，省委還公布了統一的監督舉報電話。

第四，本次換屆選舉參選率更高。參選率的高低直接關系到村民自治的效能和村委會的合法性。此次村委會換屆選舉前，山東省各級政府作了充分的準備。針對近幾年外出務工人員增多的情況，選舉組織者一個人一個人地梳理，與他們取得聯系，做他們的思想工作，想方設法促使他們回鄉參選。為此，還改進了委托投票的辦法，從嚴要求與控制。另一方面，許多地方外來人口很多，有的已經在當地長期居住。吸收他們參加選舉也是非常重要的。各地采取各種措施鼓勵他們參選。由于準備和發動工作充分，此次選舉的參與率大大提高。以棗莊市為例，嶧城區共有選民244139人，其中202520人(含委托投票選民7278人)參加了投票，參選率達83%，比上屆提高了1．7個百分點。而山亭區的西集鎮是此次選舉的試點單位，率先進行了兩委選舉，黨員和村民的參選率分別達到93%和86%，也較往屆有很大的提高。

二、村委會選舉中存在的問題及形成原因

第一，價值目標與實際操作存在沖突。從理論上說，村委會選舉作為村民自治的基礎性環節，民主性應該是第一位的。但目前在許多組織者的思想意識中，選舉是否民主已經不是頭等重要的問題了，順順利利完成任務、走完形式才是最重要的。任何民主制度、機制的確立，最初必然要伴隨著一定程度的動蕩與混亂，農村的民主選舉也是如此，它是農民之間、農民與村級組織之間甚至是農民與基層政府之間的一種權力與權利包括利益的重新調整，這就必然伴隨著一些權力與權利的矛盾與沖突。各級政府應為選舉創造寬松的氣氛與環境，對出現的問題要善于因勢利導，用正常的手段加以化解。但許多地方政府將選舉與維穩聯系在一起，維穩又與官員的政績考核聯系在一起，由此，面對選舉許多地方都如臨大敵，不惜行政成本，將大量干部派往一線，花費大量人力物力進行準備，并且公檢法各部門密切聯動，唯恐出一點差錯。這使得本來應是很隆重和喜慶的選舉，成了一種讓人感到有壓力甚至恐懼的事情。

第二，上級干預選舉的情況仍然存在。村民自治的核心是村級事務由村民自己做主，擺脫上級政府的干預。但在許多地方，仍存在著由上級部門按照自己的意圖指定村級領導的情況。現在較為通常的做法是提前做工作，在換屆選舉前將人員安排妥當。有的是給自己不喜歡的人找毛病，直接采取行政措施進行打壓;有的則是通過私人關系、運用潛規則支持一部分人，排斥一部分人;還有的是通過發動群眾，將不合意的人邊緣化。在這方面，傳統體制仍發揮著很大的作用，即上級黨委政府通常通過黨支部來貫徹自己的意圖。與村民自治的運作規則不同，黨支部和上級黨委的關系是垂直隸屬關系，上級部門可以直接任免支部成員，尤其是村支部書記。在村委會換屆選舉前，上級部門可以先調整支部，將村級精英預先吸收進來，然后再去進行村委會的選舉。一般來說，村委會選舉一般都能夠由黨支部操控，從而上級的意圖得以體現。

第三，選舉過程仍存在很多問題。一是許愿承諾。一些人利用平時召開黨員會議、村民大會等時機，許下一些如競選成功就會增加群眾福利待遇、為村里架橋鋪路、積極為村引進項目等承諾，借以增加競選成功的機會。二是宗族壟斷。少數村干部為了鞏固自己的地位或擴大個人勢力、維護家族親朋的小集團利益，以親疏關系定黨員發展對象，搞“近親繁殖”，并在換屆中利用家族觀念、家族勢力，上門游說拉選票，甚至利用家族勢力操縱選舉，來確保自己或己方勢力取得決定性的優勢。三是賄賂。部分村民富起來后，迫切希望參與政事，以改變自身的社會地位和政治身份，達到在村務中擁有發言權和決策權的目的。某些黨員由于文化素質低，比較注重眼前利益，而一些競選者正是摸透了他們的這種心理，投其所好，利用請客吃飯、送米送面乃至金錢等多種手段賄賂農村黨員、群眾。四是新老班子交接困難。新任領導班子不愿剛上任就負債，因此，往往是只交接工作，不交接賬目，這就使之成為影響以后工作的隱患。權力交接不暢，個別被選下去的老領導班子對交接工作存在抵觸情緒，干擾新領導班子正常工作。

第四，快速城鎮化對選舉產生負面影響。近些年農村社會出現了許多新的問題，給民主選舉帶來了隱患，對此，臨沂市臨沭縣委組織部作出以下分析:一是合村并居所引發的問題，一些行政村本身由四五個自然村合并而成，可能會存在按地理位置選拔干部等問題，某些群眾會選擇優先推選本自然村的競選者，有的甚至采取拉幫結伙另提名，有意制造混亂，導致選票不過半數，實現少數人“我村選不攏，你村也莫選上”之目的，造成選舉失敗。二是在城郊村和利益沖突比較大的村，采取的手段越來越多地帶有黑社會性質，并有向外圍擴散的趨勢。為了謀求由征地拆遷、安置補償帶來的巨大利益，暴力毆打、人身威脅等手段被用得越來越普遍，并有進一步升級的趨勢。

三、改進新形勢下的村級選舉，提升村民自治水平

黨的十七屆三中全會把“農村基層組織進一步加強，村民自治制度更加完善，農民民主權利得到切實保障”作為到2020年農村改革發展的目標任務之一，并明確提出應“深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐”，對進一步加強農村基層民主政治建設提出了新的更高要求。“政治制度的價值本質是限制和保障”，①孟昭武、李文靜:《論政治制度設計的價值取向》，《山東社會科學》2012年第2期，第32頁。我們既要有堅定的信心，繼續沿著符合中國國情的農村基層民主選舉的方向努力，促進農村基層民主選舉更加規范，同時，制定有效措施解決存在的實際問題，扎實推進我國農村基層民主政治建設進程。

第一，要正確對待民主選舉和村民自治。村委會選舉是村民自治中的一項最重要的制度安排，其基本目標指向就是人民當家作主、自己選舉管理自己事務的領導人。對此，我們的許多政府管理人員在觀念上還沒有完全適應。長期以來，受計劃經濟和“行政權力支配一切”觀念的影響，黨委政府管理一切，更重要的是，村民自治制度的實行削弱了某些基層干部的既得利益，因此，只要不是有硬性約束，他們是不愿意放棄既得利益的。然而在實行村民自治20多年以后的今天，村民自治制度已經成為我國的一項基本政治制度，其憲法地位已經牢固確立。我們要做的，只能是賦予村民自治以實質性的內容。

第二，規范程序，保證選舉各環節的公正。程序民主是民主發展的基礎與前提，沒有嚴格的程序就沒有游戲規則，而沒有游戲規則，民主就無從發軔。只有有了嚴格的程序，做到有章可循，民主才能啟動起來。在遵守程序的長期訓練中，政府才能尊重法律、循章辦事而不是率性而為，民眾才能得到遵守規則的訓練，獲得捍衛自身權利的武器。“在現代民主政治社會，大量的政治道德規則正在大量地進入法律領域，法律成為保證人們行為選擇符合道德的主要力量。”②張愛紅:《社會轉型期的我國政治信用倫理建設》，《山東社會科學》2009年第1期，第134頁。山東省此次村委會換屆選舉的一個重要進步就是程序越來越嚴格，步驟越來越清晰。我們在調查中感到，經過各級政府的努力，程序民主的理念在民眾意識中已得到了進一步鞏固。當出現組織者乃至政府部門違反程序的現象時，村民們通常的做法都是用法律法規規定的程序進行抗爭。

第三，凈化選舉環境，遏制賄選等違法選舉現象。隨著農村經濟社會的發展，賄選已成為村級政治發展的最大威脅。我們在調查中發現，越是城郊村、有集體資產的村、面臨拆遷安置補償的村，存在賄選的可能性就越高，賄賂的數額就越大。遏制賄選必須多措并舉，最重要的是健全法律法規，對賄選者進行嚴厲的制裁。其次是要使群眾認識到賄選的危害性，使賄選喪失其群眾基礎。要通過宣傳教育和具體案例使農村群眾認識到，出賣選票的行為不僅違法，而且不利于維護自己的長遠利益。在此次山東省村委會選舉中，有些地方仍出現了暴力脅迫選舉的現象，這是農村選舉中必須始終予以重視的問題。由于法制觀念不強、利益沖突激烈，有些村民有時仍選擇暴力手段解決問題，甚至出現了黑社會性質的組織。對于此類現象一定要嚴厲打擊。選舉過程中如果出現暴力現象，那將嚴重影響村民自治的健康發展。

宗族勢力一直是影響我國村委會選舉的因素。①楊中領、沈春光:《憲政維度下村民宗族思想對村民自治的影響研究》，《求索》2011年第7期，第134－135頁。對于這方面的問題一定要辯證地對待，不能一概將之視為負面因素。在當代中國農村的許多地方，家族仍是凝聚農民的最基本的紐帶，比其他社會組織具有更大的韌性。家族影響選舉是必然的事情。我們要做的只能是將家族的影響降低到最小的程度，但也要區別對待。對于家族力量勢均力敵的村莊，要善于平衡與妥協，不能使一方感到特別不公。在對一方特別不利的情況下，即使強制進行了選舉，日后村委會的運作也會遇到很多問題。對于宗族力量相差懸殊的村莊，要注意保護少數族姓的利益，使其在村級權力組織中占有一定的名額。

第四，處理“兩委”關系要有創新思路和措施。“兩委”關系一直是制約村民自治順利發展的瓶頸。在這里，首先存在著一種結構性的沖突。村民自治從法理上來說是村級組織、村民作為一個整體相對于政權機關的自治。村委會是村民自治組織，而非國家的、上級機關派出的機構。但在現行體制下，村黨支部和村委會的功能并非完全一致。村黨支部是黨在農村的最基層組織，但卻不是由全體村民選舉產生的。根據現行制度安排，黨支部主要還是對上負責的，支部書記的任命來自于上級黨組織。近年來的公推公選等措施雖然增加了村黨組織的代表性，但結構性的沖突仍然存在。村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”的舉措也不能使問題得到根本性的解決。為了真正解決問題，還需要有更加創新性的思路。“兩委”合一是現階段的需要，但不是未來的發展方向。就發展方向而言，還是村民自治的實質化。監督村“兩委”的主體是村民，越是村“兩委”合一程度高的地方，村民的監督就越是應該得到加強。在這方面，上級機關的支持是非常重要的，因為與村“兩委”比起來，村民目前還處于弱勢地位，如果能上下結合，監督力度將大大提高。應該特別關注城郊村莊、正在進行合村并居的村莊、涉及到征地拆遷補償的村莊的村“兩委”建設和村民自治發展的情況。這些地方由于利益沖突激烈、復雜，村民自治顯得尤為重要。

第五，適當延長村干部任期有利于農村的穩定與發展。在調查中，村干部反映很大的一個問題就是村“兩委”換屆選舉的頻率和村“兩委”班子的任期問題。從現實狀況來看，目前的村兩委班子任期太短。三年一個任期導致的結果是:第一年忙于制定規劃和理順各種關系，第二年著手實施，第三年就得為下一次的選舉做準備。這樣就導致村級班子不注重長期規劃，而只注重短期利益，助長了村干部能撈一把就撈一把的思想和貪污腐敗的行為。三年一次的換屆選舉還加劇了村民之間、村干部之間的矛盾。選舉是個過程，從準備到實施再到后續工作，有可能占用大半年的時間。這期間，利益的沖突與博弈持續進行，影響到農村社會的穩定。與此同時，過頻的選舉也增加了國家和村級的選舉成本。就此次選舉來說，政府投入的人力和財力就非常巨大。結合村民、村干部的意愿，考慮到中國農村的實際情況，我們認為，村級選舉最好是五年一次，村“兩委”班子五年一屆。這至少有以下幾個好處:一是讓村干部有較充分的時間兌現自己的施政綱領和任期目標。如果第一年熟悉情況，制定好規劃，那至少還有三至四年的時間加以實施。由于任期時間較長，他們會約束自己的行為，從而減少了謀求短期利益的可能性。二是有利于農村的穩定。任期時間延長，村民們不用頻繁地進行選擇，減少了矛盾與沖突。三是有助于和國家的重大政治活動相銜接。我們國家的重大選舉都是五年一次。每到選舉的年份，人們對政治生活、對選舉的關注度自然就高。如果村級選舉和國家選舉步調、節奏一致，既有利于國家的整體政治發展，也對地方政治、村級政治發展很有益處。

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1003－4145［2012］09－0167－04

2012－07－15

蘇愛萍，山東社會科學院政治學研究所副研究員。

本文是山東社會科學院重點項目“山東省村民自治現狀與問題研究——對2011年村委會換屆選舉的考察”的研究成果。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)