“多村一社區”的社區公共服務供給的非均衡問題——基于山東省的調查

高靈芝

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

在當前的農村社區建設中，“多村一社區”、“合村并居”(集中居住型社區)、“合村并建”這幾個詞經常被提及和使用。從詞義和實踐看，這幾個詞的共性是，將相鄰的多個村莊合并為一個農村社區公共服務的建設單位，即社區。所不同的是，“多村一社區”是指由一個中心村與周邊相鄰幾個村莊組合的社區，其中的各個村莊還延續原來的自然居住格局。“多村一社區”又分兩種類型，一是依法撤銷了全部建制村，以社區為單元組建了社區村民委員會，如山東省諸城市;一種是在保留建制村體制不變的基礎上，把若干建制村組合為一個服務區域，統一提供政府型公共服務進行政府型公共管理，即所謂“聯村虛擬社區”，①李勇華:《基層社會管理創新與村民自治制度內洽性》，《東南學術》2012年第2期。如浙江省寧波市。本文研究的“多村一社區”特指前一種。“合村并居”是指徹底打破各個村莊原來的自然居住格局，通過規劃將多個村莊的農村居民集中到聚居點的樓房居住;“合村并建”則包含了“多村一社區”、“合村并居”這兩種情況。

本文基于課題組2010年8月～2012年9月對山東省的調查，在分析“多村一社區”形成的必然性與合理性的基礎上，描述“多村一社區”的社區公共服務供給的特征和非均衡問題，通過分析“多村一社區”框架下解決非均衡問題的必要性，尤其是“多村一社區”存在的長期性，進而探討促進“多村一社區”社區公共服務供給均等化的對策思路。

一、“多村一社區”的形成機理

山東省農村社區建設起步于2006年，2007年開始農村社區建設實驗，在各地先后形成了“一村一社區”、“多村一社區”、“合村并居”等農村社區建設模式。據山東省民政廳基層政權與社區建設處統計，截至2010年7月，全省140個縣(市、區)、13個開發區，共71436個建制村，規劃建設17669個農村社區，涉及了6486萬人，平均每個社區3671人。從規劃情況看，全省共有64155個建制村規劃建設成11388個“多村一社區”，平均一個社區5.08個村。“多村一社區”占規劃農村社區總數的64.45%，覆蓋了89.8%以上的村。此外，“合村并居”型社區2093個，已入住169.4萬戶。

針對農村應不應該“合村并建”，社會各界眾說紛紜，學術界有贊同的(如項繼權)，有反對的(如賀雪峰)，有的認為“不能一刀切”(如黨國英)。在此，我們不妨從其形成機理的角度來看農村社區建設中的“合村并建”現象，以便更客觀、更實際地認識“多村一社區”形成的必然性與合理性。

(一)源于新農村建設的訴求和驅動

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《十一五規劃綱要建議》提出，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉村文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。新農村建設涉及經濟、社會、政治、文化和規劃不同方面，如何統籌兼顧、集中力量、突出重點，保證新農村建設快速、健康和可持續發展?這是新農村建設中首當其沖要解決的問題。通過農村社區建設可以創新農村基層管理體制，為新農村建設提供新型的制度和組織平臺，農村社區建設因而成為新農村建設的重要內容和重要抓手，是新農村建設的基礎。①項繼權:《新社區是新農村的基礎——對湖北仙洪新農村建設試驗區建設的思考》，《中共福建省委黨校學報》2010年第10期。也正因如此，在新農村建設提出不久，黨中央進一步提出推進農村社區建設。2006年10月，黨的十六屆六中全會特別強調“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。民政部于2006年下半年部署了全國“農村社區建設實驗工作”，隨后又開展了“農村社區建設實驗全覆蓋”創建活動。在新農村建設背景下，農村社區建設這一宏大的社會工程在全國如火如荼地展開，各種類型的農村社區也應運而生。

(二)有著村莊分布特點與公共服務資源集約化的交互作用

山東省陸地總面積15.71萬平方公里，總人口9417.23萬，轄17個市140個縣(市、區)。全省村莊空間布局的特點是:第一，村莊數量多，2010年全省有建制村68870個，自然村88168個，建制村占全國60多萬個建制村的1/10強。第二，村莊平均戶籍人口少，全省村莊戶籍人口共5542.98萬人，平均每個建制村有戶籍人口804，每個自然村有戶籍人口628。地處平原區域的德州市，合村并建前的建制村平均戶籍人口只有547人，500人以下的建制村占全市總村數的57%。隨著現代化、工業化、城鎮化，農村青壯人口外出工作以求更合適的發展空間以及為子女創造更好的生存發展條件的意愿十分強烈，常年外出務工和在城鎮買房居住的戶籍農民越來越多，“空心化”的村莊也越來越普遍。農村面臨著的村莊空心和萎縮將是難以改變的趨勢。第三，村莊密度大，平均每平方公里約有0.4個建制村。②本部分的基本數據由山東省住房和城鄉建設廳提供。

城鄉統籌、基本公共服務均等化是新農村建設的關鍵點。2006年取消農業稅后，尤其是黨的十七屆三中全會明確提出要實現公共資源在城鄉之間的均衡配置后，各級政府尤其是中央政府明顯加大了對農村公共事業投入的力度。山東省村莊規模小、數量多、村莊平均戶籍人口少的特點，對于社區公共服務資源配置效率來說是制約因素，因為一些專業化、標準化的公共服務因其資源配置效率低而難以或不宜配置到每一個村莊。如果通過“合村并建”，特別是建設“多村一社區”，村莊密度大就成為一種可行性條件或優勢條件，因為便于以中心村為公共服務平臺，輻射周邊村莊。山東省普遍推行“合村并建”型社區也是因地制宜、對政府性公共服務資源下鄉的回應。

(三)基于一定的理論依據和社會基礎

自從德國社會學者F·滕尼斯(Ferdinand Tonnies，1855～1936)于1887年最早提出了“社區”(或“共同體”)這一概念后，人們對于社區及共同體的性質、類型、特征及存在形式進行了大量的研究，也有不少分歧和爭論，③項繼權:《論我國農村社區的范圍與邊界》，《中共福建省委黨校學報》2009年第7期。但是，人們普遍認為社區是指聚居在一定地域范圍內的長期持續不斷交往的社會成員所形成的社會生活共同體。社區的基本要素包括:基于共同的利益和需求而持續不斷交往的人群、一定的地域、社區文化認同等。盡管如此，人們在對農村社區及社會生活共同體的邊界范圍仍存在不同的劃分，從國內學界來看，有兩種傾向:一是從社區或共同體的空間地理及地域邊界來劃分，二是從社區及共同體的內在聯系及認同意識的角度劃分。④項繼權:《論我國農村社區的范圍與邊界》，《中共福建省委黨校學報》2009年第7期。基于不同的標準，人們將農村社區及共同體劃分為多種類型。因此，從理論上講，按照地域相鄰、習俗相近原則建設的“多村一社區”是農村社區中的一種。

山東省不僅村莊密度大，而且全省地形主要是丘陵區和平原區，便于方圓幾里乃至十幾里的村莊交往溝通，世世代代的歷史積淀使相鄰村莊形成了共同的生活習俗、行為規范等，具有較強的社區文化認同。這使得“合村并建”有了社區文化基礎。同時，隨著經濟社會的發展，農民對現代化、城鎮化生活方式和生活條件的認同日益增強。我們課題組的調查和其他很多調查都證實了這樣一個不爭的事實:居住在農村的相當一部分農民向往城鎮化的生活，諸如整潔的樓房、良好的社區環境、比較健全的公共服務等等。相鄰村莊文化風俗同質性較強和部分農民對城鎮化生活的向往是“多村一社區”得以推行的社會基礎。

(四)借助于城鄉建設用地增減掛鉤政策的強大催化作用

現階段，國家要保障18億畝耕地是一道不可逾越的紅線，各地經濟發展中普遍面臨著建設用地緊缺的難題。城鄉建設用地增減掛鉤政策的出臺，對各地政府來說實乃柳暗花明，進而成為地方政府積極推進“集聚式”的農村社區建設的內在強大動力。這一政策與“合村并居”措施有機結合，可節省很多土地。例如，德州市農村宅基地共150萬畝左右，如果實現平房向樓房轉變，可節約50%的宅基地，按5層樓計算可節約70%多，節約的土地可達到105～120萬畝，即“相當于2個慶云縣甚至2個武城縣的土地面積”。①山東省德州市委副書記史好泉:《在全市百局幫百區推進農村社區建設下派干部培訓班上的講話》，2010年3月(未刊稿)。節省出的土地既可以置換為城市建設土地指標，有利于節約利用土地，騰出發展空間，又可以通過異地掛牌交易，充盈本地政府財政。城鄉建設用地增減掛鉤政策對“合村并建”型社區建設的作用之大，無論如何估量都不為過。本課題組在調查中多次聽到這樣的說法:“‘合村并建’型社區是城鄉建設用地增減掛鉤政策的副產品。”

二、“多村一社區”的社區公共服務供給的特征及非均衡問題

(一)“多村一社區”的社區公共服務的供給特征

經過幾年的實踐，“多村一社區”已顯現的社區公共服務的主要特征是，在中心村搭建農村公共服務的組織平臺和服務平臺，推動政府性公共服務向農村延伸，具體表現在以下幾方面:

1.在中心村建立社區服務中心

在山東省，“多村一社區”中都確定一個中心村，在中心村設立社區服務中心。社區服務中心的服務范圍是本社區所有村莊的居民。例如:諸城市2007年開始在全市農村全面開展了農村社區化建設，把全市1249個村莊規劃建設成208個農村社區，每個社區涵蓋5～7個村莊、1500戶左右。截至2008年6月，全市規劃建設的208個農村社區服務中心全部建成并投入使用。2010年6月開始，諸城市撤銷了1249個建制村，在社區層面建立社區村民委員會。社區服務中心的主要職能是承擔各級政府有關部門延伸到農村的社區公共服務項目。各地普遍實行“一站式”服務，包括:醫療衛生、社區警務、社會保障、就業、社會救助、文化體育、司法調解、計劃生育、農業科技等公共服務。

2.強化社區服務中心的資源配置

山東省各地在推進“多村一社區”的建設中，都程度不同地加大了對設在中心村的社區服務中心的基礎設施、人員和經費的投入，各級政府各有關部門向農村配置的公共服務資源都向社區服務中心匯集。

社區服務中心場地建設遵循因地制宜、整合資源的基本原則，主要采取擴建、改建、新建等形式，其中絕大部分是利用中心村現有房屋改造擴建的。基礎設施建設經費主要來自社區自籌、鄉鎮(街道)及縣(市、區)財政。據山東省民政廳基層政權與社區建設處統計，截止到2010年7月，全省規劃農村社區辦公和服務用房總面積為1505萬平方米，平均每個社區服務中心規劃面積851.7平方米。社區服務中心主要服務設施包括:綜合服務大廳、衛生服務站、警務室及治安監控設施、圖書閱覽室、文體活動室(場地)等。

社區“兩委”成員及社區服務中心的工作人員由鄉鎮下派的機關干部、各村原書記或村委會主任、各村計生員、大學生村官等組成，醫療衛生、警務等專業人員按規定招聘或下派。各地的社區服務中心的工作人員構成有差異，有的以下派的鄉鎮干部為主(如諸城市)，有的以各村村干部為主(如平原縣)。上述人員工資或補貼及社區服務中心的辦公經費主要來自鄉鎮(街道)及縣(市、區)財政。

3.規范化、專業化的社區公共服務滿意度較高

山東省各地在“多村一社區”的建設中，強調社區公共服務的規范化和標準化，強調“統一服務項目、統一管理體制、統一服務標識、統一窗口受理、統一服務規范”，培育了一批規范化、專業化程度較高的項目，主要有醫療衛生、計劃生育、社會治安(警務)、綜合服務大廳的行政代理等服務項目。我們課題組對兩個縣市各3個“多村一社區”、共31個村莊的居民問卷調查(共發放問卷934份，收回有效問卷794份)結果顯示，對上述的服務項目滿意度較高，將選擇“很滿意”和“滿意”的合計結果是:計劃生育服務占78.7%;社會治安(警務)占75.1%;醫療衛生服務占76.9%;綜合服務大廳的行政代理服務占71.1%.。

(二)“多村一社區”的社區公共服務供給的非均衡問題

促進基本公共服務均等化是新農村建設和農村社區建設的基本目標，由前述可知，“多村一社區”的建設，對于促進城鄉公共服務均等化發揮了重要作用。但調查發現，在“多村一社區”的推進中，農村社區公共服務供給方面又出現了新的不平衡，主要表現在幾下幾方面。

1.非中心村和中心村的社區公共服務供給不均衡

服務是否輸送到位和社區居民是否能均等獲取服務是衡量社區服務績效的重要指標。本次調查發現，非中心村和中心村的服務供給不均衡。主要表現在兩方面:一方面，中心村與非中心村的社區公共服務資源配置方面差異較大。由本文前述可知，“多村一社區”的社區服務設施、設備及人力資源都集中在中心村的社區服務中心，中心村與非中心村在社區公共服務資源配置方面差距顯而易見。不僅如此，非中心村原有設施的一些服務功能也衰竭，各非中心村的原村兩委辦公室等設施大多閑置不用，電話也撤了。有的設備，如原各村配備的農村黨員干部現代遠程教育的設備，因無人無資金管理也集中到社區服務中心。非中心村村民尤其是老年人、殘疾人聊聊天、互通信息的場所也蕩然無存了。

另一方面，社區服務中心的服務可及性差別較大。非中心村和中心村的村(居)民的住宅與社區服務中心的距離遠近不同，對非中心村村(居)民服務的可及性的影響也很大。本課題組問卷調查發現，中心村居民的住宅與社區服務中心的距離平均0.5華里，步行平均7分鐘，而非中心村居民的住宅與社區服務中心的距離平均3華里，步行平均需要24分鐘左右，最遠的7華里，步行需要50分鐘左右，如果是老年人、殘疾人需要的時間更長。合村后，對于非中心村的居民來說，有些服務的獲取更加不方便了。本課題組在調查時，有非中心村村民說:“我們有被邊緣化的感覺。”

2.政府性公共服務與社區性公共服務供給不均衡

從社區發展的要素或精神來看，農村社區公共產品和服務分為兩類:一類是由政府提供的，即政府性公共產品和服務;一類是由社區村(居)民或社區組織自供的，即社區性公共產品和服務。在“多村一社區”的建設中，隨著政府性公共服務下沉到農村基層，社區服務幾乎完全由政府自上而下包攬，社區服務中心成為鄉鎮政府或街道辦的派出機構，而社區性公共服務并沒有與政府性公共服務齊頭并進，相反，“國進民退”已現端倪。主要表現在:雖然各社區保留了村民自治組織體系，也建立了一些自我服務組織，但公益性、專業性的社區社會服務組織極少，政府主導的在社區層面成立的志愿者協會、老年協會等社區組織實際開展的活動寥寥無幾，非中心村的村(居)民對這類組織的知曉率很低。所以，目前的“多村一社區”只是政府性社區公共服務的區域，還沒有形成一個社區居民和社區組織廣泛參與的社會生活共同體。這一不平衡的必然結果是:社區的“兩委”成員、社區服務中心的工作人員主要從事政府下沉的各種公共服務事項，他們不可能為社區的老年人、殘疾人、兒童和青少年等群體提供個性化、專業化、多樣化、系統化的服務，社區的這些服務勢必陷入“空當”。

3.社區服務中心的基礎設施建設不均衡

調查發現，在縣域內，社區服務中心的基礎設施不均衡問題也比較突出。距離中心城區(縣市政府所在地、鄉鎮政府所在地)較近的社區，其社區服務中心基礎設施面積大，建設投入較多，總體建設標準高。例如，某市的S街道距離市政府所在地15公里，依靠較強的經濟實力和區位優勢，該街道辦事處駐地的一個農村社區服務中心的基礎設施是一座大樓，氣派壯觀，內設的大小會議室、服務大廳、圖書閱覽室、電腦室、兒童娛樂室、各類辦公室一應俱全。而距離中心城區較遠、非農產業不發達的社區，其社區服務中心基礎設施一般是因陋就簡，改擴建投入較少，面積小，總體建設標準比較低，文化體育娛樂的設施設備短缺，很多服務項目和活動難以開展，老年人、殘疾人、兒童服務就更是無從談起。

此外，在縣域間，“多村一社區”的社區服務中心基礎設施的差距就更大。諸城市全面建設“多村一社區”后，農村社區服務中心平均建設面積為500平方米，而有的縣，社區服務中心的基礎設施仍是中心村的原村委會辦公場所，根本無法開展面向社區內幾個村莊的社區服務。不過，縣域間的“多村一社區”的社區服務中心基礎設施的差距問題將由另文重點研究，本文只是提及而已。

三、“多村一社區”框架下解決非均衡問題的必要性

從農村社區建設的本質和目標看，采取措施解決“多村一社區”的社區公共服務供給的非均衡問題是理所當然的。不過，非中心村和中心村的社區公共服務供給不均衡，這是不是一個“問題”?是不是在目前框架下亟待解決的問題?對此，看法不一。調查發現，不少地方官員認為，“多村一社區”的建設就是要造成中心村和非中心村的不均衡，倒逼農民向中心村聚居;有的縣尤其是財政比較弱的縣則認為，“多村一社區”僅僅為過渡，實現向規劃的“并居點”聚居為時不遠，屆時再利用土地指標流轉的收益或開發企業的投入建設社區公共服務設施;一言以蔽之，只要實現“并居”，非中心村和中心村的社區公共服務供給不均衡的問題就迎刃而解。而本文認為，絕大多數的“多村一社區”狀態將長期存在，非中心村和中心村的社區公共服務供給不均衡是一個必須引起高度關注的問題，理由如下。

首先，中國的小農經濟將長期存在，這是“多村一社區”走向“并居”的強大制約。中國城市化和農村土地規模化經營的進程決定了小農經濟將長期存在。一方面，“在當前中國經濟發展階段和產業結構狀況下面，絕大多數進城農民無法從二、三產業獲得足以在城市體面家庭生活所需要的穩定就業和收入機會，離開農業收入，農民甚至難以完成家庭勞動力的再生產。正是這樣一種結構條件決定了中國農業的重要任務是為農民提供基本社會保障和關鍵性的收入來源”。①賀雪峰:《為什么要維持小農生產結構》，《貴州社會科學》2009年第9期。中國未來30年，要讓7億進城農民全部找到體面的工作和獲取穩定的收入，可能性太小，小農經濟至少還應維持30年。②賀雪峰:《小農經濟至少還應維持30年——答錢津先生》，《貴州社會科學》2010年第10期。“小農經濟在中國將是一個長期的歷史現象，這是一個很重要的判斷”。③賀雪峰、劉勤:《鄉村體制與新農村建設的幾個問題——社會主義新農村建設研討會綜述》，《學習與實踐》2006年第8期。另一方面，大規模的土地流轉面臨很多難題，也難以全面推開，家庭經營任何時候都是最基本的形式。賀雪峰教授在討論了土地經營規模與勞動投入和糧食產量的關系的基礎上提出，當前全國各級地方政府正在力推正規化、大規模的土地流轉，竭力引進外來資本，這對于糧食生產、農民增收、農村基本秩序維護，都將造成嚴重不利的后果，在未來相當長的一個時期，中國小農經營將不僅是被迫的選擇，而且也應該是主動的選擇。④賀雪峰:《論農地經營的規模》，《南京農業大學學報》(社會科學版)2011年第2期。溫家寶總理也指出，鼓勵和引導農戶流轉土地承包經營權，發展專業大戶、家庭農場等多種形式的適度規模經營。將來農業經營形式會多樣化，但家庭經營任何時候都是最基本的形式。國家不提倡工商企業大面積、長時間直接租種農戶的土地。⑤溫家寶:《準確把握農業農村發展中的幾個重大問題》，《求是》2012年第2期。既然是家庭或小農經營，那就不宜社區化的聚居。正如黨國英研究員所言，沒有脫離農業的人口一定讓他們要分散居住，特別是專業農戶，不適合集中住在一個大型社區里面的樓房。⑥黨 國英:《黨國英研究員談農村城鎮化》，人民網強國論壇 2012年 1月 20日，http://live.people.com.cn/bbs/note.php?!d=52120119173338_ctdzb_062。

第二，絕大多數“多村一社區”短期內不具備“合村并居”的先決條件。“合村并居”不能脫離對一些先決條件的考量。這些條件包括:一是要有開發商投資開發，或者縣、鄉鎮財政有能力先期投入，建設社區基礎設施和基本公共服務設施，使社區適合于居住;二是農民要有住樓房的經濟能力，有能力承擔部分或基本的樓房建設費用，有能力支付集中居住增加的生活成本，如水電暖等費用;三是在“并居點”附近，農民有較穩定的非農產業的就業機會和收入，“合村并居”后農民的長遠生計有保障，“并居點”也能可持續發展。就目前情況看，90%以上的“多村一社區”短期內不具備這些條件。我們也注意到，很多地方將產業園區與“并居”社區同步規劃建設，推動農民集中居住和農村經濟集約發展。不過，在市場經濟條件下，農村產業園區發展的風險亦不可忽視，土地仍將是農民基本生活保障的“最后一道防線”。

第三，“合村并居”目前也遇到體制上的障礙，如果強制農民搬遷，不利于農村社會穩定。例如，原有行政村的債務和其他財務關系怎么處理?農民搬遷后多出來的建設用地誰是受益者?地方政府常常在這些問題上不肯給農民讓利，不肯花錢化解歷史欠賬，結果是舊的問題沒有解決，新的問題又產生了，造成了社會關系的緊張。⑦黨國英:《中央政府應避免提“大村莊制”》，《南方日報》2008年2月28日。如果急于求成，搞“一刀切”，強行“并居”，則欲速不達，甚至傷害民意，損害廣大農村居民的福祉，造成諸多隱患。

從各地政策目標看，“多村一社區”的下一站是“合村并居”，不過，由上述分析可知，這將是一個長期的歷史過程，一定要全面的策劃，不可盲目推進。各地政府如諸城市委市政府也意識到這一點，諸城市“計劃用30年時間，將全市110萬人口、1257個村莊全部聚集融合進規劃的市、鎮、區內。”①中 央黨校黨建部課題組:《農村社區化發展與鞏固黨的執政地位——山東省諸城市創新農村發展方式構建農民新生活的實踐探索》，人民出版社2009年版，第121－122頁。諸城市有關負責人在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時表示，撤銷全部行政村并不是說行政村就不存在了，只是在組織架構上，由社區來管理。諸城建設208個社區，在此過程中不會強制并村，絕大多數的行政村仍舊存在，并且將長期存在。由村最終融合為社區，這是一個長期的、自然的過程。②王仁貴:《專題報道:從農民到市民的距離》，《瞭望》2010年第47期。工業基礎比較好的諸城市尚且需要30年，以農業為主導的縣市更可想而知了。我們課題組分別對調查地的居民、來自各村的社區“兩委”成員的訪談也證實了這一點，距離縣(市)區或鄉鎮所在地較近的社區近期(5年左右)可能實現合村并居，而大多數社區將長期處于“多村一社區”的狀態，尤其是距離縣(市)區所在地較遠或工業基礎較差的社區居民乃至鄉鎮干部普遍認為，由“多村一社區”到集中居住是30年乃至50年以后的事。

農村社區建設的目標，就是在社會公平正義理念的指引下，通過建設農村社區，逐漸實現社區公共服務覆蓋到所有農民，使所有農民都能就地享受到差別不大的社區公共服務，全面提高農民的生活質量。其基本途徑:一是國家自上而下地介入。主要通過政策扶持，資金投入尤其是資金的配套和投入，統籌城鄉社區公共服務設施建設，提供均等化化的社區公共服務。二是社區內生性資源的培育。社區建設離不開社區資源，挖掘、利用社區資源也是社區建設的基本內涵或基本任務。村落是具有共同利益和共同價值觀念的熟人或半熟人社會共同體，其中蘊涵著豐富的社會資源，諸如在長期的生產生活中形成的村民間密切的互動關系、持久性的互惠關系網絡、互動規范、彼此的信任、強烈的認同感和歸屬感、以及社區參與積極性等等。這些正是農村社區建設過程中需要珍視、挖掘和培育的寶貴的社區資源。③高靈芝:《農村社區建設與村民自治》，《山東社會科學》2010年第6期。不可否認，上述農村社區建設的目標也是各地建設“多村一社區”的初衷之一，但在實踐中，供給不均衡的社區公共服務實際上偏離了社區建設目標，與社區建設的基本內涵相去甚遠。如果不加以調整，不僅會繼續拉大城鄉差距，還會形成新的社會不公平問題，影響農村社會和諧發展。因此，在“多村一社區”框架下解決非均衡問題是非常必要的。

四、促進“多村一社區”社區公共服務供給均等化的對策思路

(一)加大縣級以上財政的支持力度，統籌農村社區服務中心基礎設施建設

“多村一社區”的社區服務中心基礎設施不均衡是由以下幾方面的原因綜合作用的結果。第一，省、市支持資金不足，據山東省民政廳統計，該省各級財政在農村社區服務中心建設中的投入比例為，中央和省級財政沒有投入，市級0.9%、縣(市、區)19.1%、鄉鎮23.8%、社區自籌51.7%、其他4.5%。可見，主要籌資者是社區、鄉鎮和縣市政府。第二，縣域間經濟社會發展不平衡，縣級財政能力差距大。例如，“全國綜合發展百強縣(市)”的諸城市2009年實現地方財政收入24.6億元，而典型的農業縣平原縣2009年實現地方財政收入僅為2.4286億元。第三，鄉鎮級財政普遍困難，落后的鄉鎮更是困難。作為主要籌資者之一的社區，其自籌部分主要依靠中心村，而且主要提供場地。

上述原因中的第二、第三將是長期而普遍的現象，現階段要解決農村社區服務中心基礎設施不均衡問題，各地應在切實提高農村社區建設規劃的科學性和前瞻性、制定農村社區服務中心基礎服務設施的基本標的基礎上，加大縣級以上財政投入，統籌安排農村各類社區的社區服務中心基礎設施建設，根據財權與事權一致的原則，明確省、市、縣、鄉各級財政的責任及財政支出比例，各級財政對農村社區服務中心的投入可按“項目管理”的方式實施。同時，整合各部門涉及農村社區設施的投入，納入社區服務中心建設中。

(二)在非中心村建設服務站點，縮小非中心村和中心村間社區公共服務供給的差距

由前述可知，大多數“多村一社區”將長期維持分村而居的空間布局，既然如此，在非中心村建設服務站點，則是應對非中心村和中心村的社區公共服務供給不均衡的必然選擇。從我們課題組調查問卷的數據看，社區村(居)民也有著這方面的強烈愿望，對他們的問卷中“您對非中心村設立社區服務站(點)的看法”這一問題的數據顯示，非中心村的村(居)民認為“很有必要”和“有必要”合計為78%，認為“沒有必要”和“很沒有必要”合計為25.2%;中心村的村(居)民認為“很有必要”和“有必要”的合計也達到54.4%;認為“沒有必要”和“很沒有必要”的合計為40.2%。這說明，無論是非中心村還是中心村，絕大多數調查對象認為有必要在非中心村設立社區服務站(點)，同時，與中心村相比，更多的非中心村的村(居)民期望在非中心村設立社區服務站(點)。

非中心村的服務站點建設可考慮從兩方面入手，一是以非中心村原“兩委”辦公場所為基礎，政府、社區或其他社會力量給予困難村以適當投入，改建成社區服務站點，作為非中心村的村(居)民協商公共事務、文體活動、信息交流以及老年人、殘疾人、兒童的活動或服務場所，還可作為社區公共服務網絡節點。二是社區“兩委”工作重心要適當下移，引導非中心村的村(居)民組織起來，利用本村人力、物力、財力資源，開展適合本村需要的自助互助服務。

(三)積極推行參與式農村社區發展戰略，促進社區性公共服務的發展

社區建設離不開社區資源，挖掘和利用社區資源也是社區建設的基本任務。農村社區建設是政府自上而下推動與社區村(居)民、駐區單位及各類組織機構參與的合作“生產”過程，因此，在這個過程中，發揮政府主導作用的同時，必須強調社區參與，注重培育社區自治能力，促進政府性公共服務與社區性公共服務均衡發展。

對于“多村一社區”來說，發展社區性公共服務應從兩個層面展開。一是基礎層面。以各自然村(合村前的建制村)為單元，結合本村實際(需求和資源)，探索在“多村一社區”背景下如何創新村民自治，實現村(居)民自我管理與自我服務。在“多村一社區”創新村民自治具有經濟社會基礎:村落是具有共同利益和共同價值觀念的熟人社會或半熟人社會共同體，其中蘊涵著豐富的社會資源;經過十多年實踐的村民自治已為村民所熟悉和認可，村民對自己所在村民小組和他們所熟悉的村干部已經有了穩定的認同感;合村后各村集體資產和債務仍由各村單獨核算，因而成為村民自治的重要利益紐帶。二是社區層面。從社區精神看，目前的“多村一社區”只是政府性公共服務的服務區域，還不是真正意義的一體性社區，還沒有形成一個社會生活共同體。因此，今后社區層面的重要任務是，發展公益類、互益類的社區服務組織，著力培育專業化的社區社會服務組織，挖掘和利用社區資源，積極開展個性化、多樣化、專業化的社區服務;調動社區所有村莊及其村(居)民、駐區單位參與社區管理與服務，探索社區參與新機制，強化社區層面的凝聚力乃至社區自治能力，逐漸形成新的社會生活共同體。

總之，就山東省來說，“多村一社區”的形成是多種因素共同作用的結果，不僅有其必然性與合理性，而且還具有長期性，從“多村一社區”到“合村并居”，將是一個長期的歷史過程，絕大多數的“多村一社區”將長期存在。因此，為了在新農村建設中使廣大農村、農民均等分享社會發展成果，普遍提高農民生活質量，避免形成新的社會不公平問題，促進社會和諧發展，維護社會穩定，政府和社會必須高度重視農村社區建設中出現的新情況和新問題，采取有力措施應對“多村一社區”社區公共服務供給的非均衡問題。