海洋生態安全與半島藍色經濟區建設

楊振姣 羅玲云 董海楠

(中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100)

自冷戰結束以來，以軍事和政治安全為核心的傳統安全觀逐漸被內容更加豐富的非傳統安全所替代。在非傳統安全時代，經濟、社會、文化、環境等方面的安全構成了新時期的安全體系，備受世界各國所關注。尤其是環境安全逐漸被重視，并將其置于其他安全因素的基礎和載體地位。①丁德文:《關于”國家海洋生態環境安全”的思考》，《太平洋學報》2005年第10期。進入21世紀，隨著海洋資源開發利用和海洋實力的進一步發展，世界各國都將海洋生態安全議題視為各國不可忽視和回避的問題，尤其是在積極倡導生態保護和可持續發展的今天，海洋生態狀況將會影響到各國長遠的發展戰略和規劃。中國作為海洋大國，更應緊跟世界發展潮流，積極投身海洋可持續發展的主流，提出符合中國自身的海洋發展戰略和海洋生態安全對策。

山東半島藍色經濟區建設上升為國家戰略，成為國家海洋發展戰略和區域協調發展戰略的重要組成部分，也正是基于海洋生態安全與可持續發展的戰略思考。因此，進一步分析山東半島藍色經濟區海洋生態安全的現狀，探討海洋生態安全與山東半島藍色經濟區建設的關系，對于順利推進半島藍色經濟區建設和實現海洋資源的可持續開發利用具有重要意義。

一、半島藍色經濟區存在的海洋生態安全問題

山東是我國重要的沿海經濟省份，2010年，山東海洋經濟持續發展，主要海洋產業總產出6808.1億元，比上年增長25.3%，②山東省統計局:《2010年山東省國民經濟與社會發展統計公報》。成為全國海洋經濟發展的重要力量。但是，在海洋經濟迅速發展的同時，相關的環境、資源、生態、社會矛盾等發展不協調問題也凸顯了出來。一方面海洋經濟的快速發展給海洋環境與生態安全帶來了巨大的壓力和威脅;另一方面，海洋環境污染與生態系統遭到破壞也在一定程度上制約了該區域海洋經濟的健康發展。

(一)海洋環境污染嚴重，海洋生態平衡遭到破壞

污染物超標排放加劇了海洋環境的污染程度。據2010年4月山東省發布的《2009年山東省海洋環境質量公報》數據顯示，經過對全省近岸海域海水環境質量測評，萊州灣西南部、丁字灣和膠州灣東北部附近海域成為中度污染和嚴重污染區域，萊州灣濱海地區海水入侵和鹽漬化加重，有85.9%的入海排污口超標排放污染物，赤潮發生次數增多。①山東省海洋與漁業廳:《2009年山東省海洋環境質量公報》。這說明，山東的海洋環境污染問題非常嚴重，海洋生態安全形勢不容樂觀。同時，填海造地、過度捕撈等經濟行為也對海洋生態平衡構成嚴重威脅，尤其是大規模的圍海項目造成了近海海岸部分海域污染加據;膠州灣、萊州灣等重點海域海洋生態、資源環境保護形勢嚴峻，特別是膠州灣海域面積大幅縮小，縮小面積近1/3，對海洋生態環境造成極大的破壞;渤海海域近年來多次發生的赤潮也早已使海洋生態環境不堪重負。

(二)近海漁業資源嚴重衰竭，海洋資源利用粗放

山東漁業生產結構仍以傳統的捕撈為主，不僅開發強度大而且開發速度過快，漁業資源長期處在過度開發或利用失控中，致使近海經濟魚類資源嚴重衰退甚至瀕臨枯竭，漁業資源結構也發生了重大變化。據2003年夏秋兩季對山東近海經濟魚類資源的底拖網調查，膠州灣魚類資源量僅有490噸，經濟蝦、蟹類和頭足類約有374噸。不僅近海生物多樣性發生了較大變化，而且近海經濟魚類資源更是大幅減少，海洋生態平衡遭到嚴重破壞。一是重數量輕質量，即以初級產品生產為主，深加工、高附加值產品較少;二是重速度輕效率，即注重以擴大生產為主，不注重資源利用率的提高，如一些水產資源適宜綜合加工利用，但卻只利用了其部分功能，造成有限資源的浪費和不合理消耗;三是缺乏可持續發展的科學理念，資源保護與生態平衡管理制度落實不到位。

(三)海洋資源爭奪引發的爭端和沖突加劇

近年來，山東省內海洋資源爭奪比較嚴重，地方本位主義表現突出。各沿海地市出于本地區經濟利益的考慮，忽視海洋生態環境的可持續發展，紛紛展開對海洋資源的爭奪，開發海洋資源。海域資源爭奪在各轄區交界地表現得更加明顯，一些地方政府無視國家海洋環境資源保護法和地方性海洋資源開發條例的規定，為優先發展本區域經濟，鼓勵轄區內企業爭奪海洋資源，為一些有權屬爭議的海洋資源爭執不下，導致涉海資源爭端頻發、爭奪日益激烈，并引發大量的矛盾和沖突。這種爭端不僅表現在地方政府之間，還表現在民眾之間。隨著壓減報廢捕撈漁船措施的實行，致使大量漁民由海洋捕撈業轉移到其他行業，而城市化進程又導致部分農民涌入漁業行業與漁民爭奪飯碗，從而衍生出大量的失海“三無”(無海、無業、無保障)漁民。失海漁民之間為搶海域、爭資源而引發的打架斗毆等惡性事件時有發生，成為社會不穩定因素。

(四)海洋生態安全保障制度建設滯后

在法律法規方面，山東已經出臺了《山東省海洋環境保護條例》等政策，但條例釋義還略顯籠統。主要表現為法規條例的可行性和操作性不強，一些政策性法規內容過于原則化，缺少配套的實施辦法和細則，在實踐中適用性不強;另一方面，政策法規缺乏針對性，條例在一些突發性災害方面缺少相關的規定，對同一性質的海洋污染，在內容上缺乏協調統一。

在制度保障方面，2010年山東省財政廳、海洋與漁業廳聯合出臺了《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，這在一定程度上為半島藍色經濟區和黃河三角洲高效生態經濟區建設，以及海洋生態環境保護提供了較為統一的制度規范。但是，這項制度在具體操作過程中還存在一些問題，比如，對海洋生態損害的評估上，容易受到主觀因素的影響，評估輕重程度難以較好的把握，客觀性不足，一旦評估受到主觀因素的影響，那么這項制度對于海洋生態保護而言，其正面作用就可能被削弱，結果可能與政策制定的初衷大相徑庭。

在財政保障方面，山東省海洋與漁業廳、省財政廳聯合發布了“2010年山東省平安漁業工程項目申報指南”。這項財政政策對增強漁業安全保障的作用是值得肯定的，不僅提升了漁業生產安全水平，還能切實維護漁民生命財產安全。但是，由于財政投入的有限，一些諸如防止海洋石油污染、海洋礦產資源合理開發、海岸帶環境保護等有關海洋生態安全的項目就能以得到保障，這便使得局部的海洋污染得不到及時有效地控制，從而喪失了對海洋生態安全的保障作用。

二、海洋生態安全與藍色經濟區可持續發展

半島藍色經濟區建設是在轉方式、調結構背景下提出的，因此轉變經濟發展方式，走資源節約、環境友好的科學發展之路是海洋生態安全與半島藍色經濟區可持續發展的題中之義。海洋生態系統具有復雜性、脆弱性，要維護好海洋生態系統的平衡，實現海洋生態與海洋經濟協調發展的良性互動，要在轉變發展方式的基礎上，努力降低海洋生態安全的風險與威脅，同時加大資金和技術投入，不斷增加海洋生態安全與環境保護的基礎設施建設。

山東省海岸線全長3121公里，約為全國海岸線的六分之一，所轄海域面積與陸地面積相當。自上世紀90年代末提出和實施“海上山東”建設戰略以來，山東海洋經濟得到了較快發展并取得了顯著成績，海洋經濟綜合實力進一步增強，產業素質逐步提高。根據《2010年山東省國民經濟和社會發展統計公報》，2010年山東省海洋漁業增長16.4%;海洋化工業增長36.0%;海洋服務業較快增長，濱海旅游業增長22.7%;海洋交通運輸業增長8.0%;新興海洋產業高速發展，海洋生物醫藥業增長68.9%;海洋電力業增長35.6%。①《2010年山東省國民經濟和社會發展統計公報》，大眾網，2011年3月1日。此外，據山東半島藍色經濟區建設辦公室主任費云良介紹，2010年山東半島藍色經濟區內地區生產總值達到18724.9億元，同比增長13.3%，占全省的47.5%。②《藍色經濟揚帆起航駛入海—訪山東省藍色經濟區建設辦公室主任費云良》，《香港商報》2011年3月13日。半島藍色經濟區除了傳統的海洋產業，如海洋漁業、海洋油氣、海洋化工、鹽業等產業得到較快發展以外，海洋生物醫藥、海水利用、新能源、海洋交通運輸、濱海旅游業等海洋新興產業也呈異軍突起之勢。海洋經濟成為山東省國民經濟新的增長點，海洋生態安全也成為半島藍色經濟區可持續發展的重要支撐。

山東是一個海洋資源大省，海洋資源不僅種類多，而且儲量十分豐富，在全國占領先地位。以海洋生物資源為例，山東近海生物有1000余種，具有較高經濟價值的近400余種。除此之外，山東半島還擁有海洋鹽業資源、能源資源、礦產以及潛力巨大的海洋旅游資源等。豐富的海洋資源為山東海洋經濟發展提供了資源保障。進入新世紀以來，山東海洋資源的開發利用進入大規模發展階段，海洋經濟迅猛發展。例如，2001年山東省海洋產業總產值為1278.41億元，2010年山東全省主要海洋產業總產值躍升到了6808.1億元，十年間增長了五倍之多。豐富的海洋資源給半島藍色經濟區發展注入了強大的動力，同時也對半島藍色經濟區的海洋生態安全提出了更高的要求。

作為海洋經濟發展的基礎，海洋生態環境的狀況決定著海洋生態服務能力的強弱，只有海洋生態安全基礎作用得到切實的保障，才能擁有海洋經濟穩固的發展根基，可持續發展的目標才能得到實現。因此，海洋生態安全狀況對半島藍色經濟區的可持續發展具有決定性的作用。

山東作為海洋經濟最發達的省份之一，目前的海洋開發仍以利用自然資源為主，半島藍色經濟區的開發也不例外。但從長遠來看，不管是發展傳統的海洋產業還是新興的海洋產業，海洋生態安全都將是海洋經濟產業開發中最重要的制約因素和保障因素。例如，山東海水養殖在國內一直處于領先地位，但山東海水養殖業在追逐經濟利益的同時，生態環境的代價不斷增大，持續發展能力嚴重不足。眾所周知，海水養殖依賴于良好的水體環境，并以生態承載能力為基礎。因為，海水養殖是一個復雜的開放系統，它不僅涉及經濟開發，還關系到海域資源和生態環境保護。然而，幾乎所有的研究都表明，水產養殖的底泥中C、N、P含量明顯偏高，它改變了水體環境底質運輸、沉積方式及溶氧狀態。一方面海水養殖本身極易受災害天氣、赤潮、溢油、陸基污染等的威脅;另一方面，內源性污染也同樣嚴重(包括養殖過程中的營養物污染、藥物污染以及底泥的富集污染等)，造成水體環境短期或長期的退化，對海洋生物的種質、多樣性形成沖擊。③孫兆明、李樹超:《“藍黃”戰略視域下的海水養殖業轉型發展研究》，《山東社會科學》2012年第5期。良好的海洋生態環境是半島藍色經濟區可持續發展的有力保障。海洋生態環境的好壞制約著經濟社會的發展，而海洋生態環境的良性循環能極大地提高海洋對人類的服務能力，為海洋經濟發展提供有力保障，忽視海洋生態安全、破壞海洋生態環境，不僅制約著海洋經濟與生態環境的協調發展，而且危及到人類的生存空間。

海洋交通運輸業、油氣業、漁業、濱海旅游業是我國海洋經濟占主導地位的產業。從總體來看，超過60%的海洋產業都與海洋生態系統的服務能力有關。但是，由于觀念的滯后和認識的偏差，我國海洋經濟在持續快速發展的同時，也存在著重視近岸開發，輕視深遠海域利用;重視資源開發開采，輕視海洋生態效益;重視眼前利益，輕視長遠發展謀劃的問題。因此，為了早日實現半島藍色經濟區的戰略目的，要按照“藍黃”發展戰略確立的“轉變發展方式，實現科學發展;強化生態保護，實現持續發展”等原則，在維護海洋生態安全的基礎上，提高海洋生態的服務能力。

三、半島藍色經濟區海洋生態安全的對策建議

(一)充分認識海洋生態安全在半島藍色經濟區建設中的地位

藍色經濟區是以經濟、文化、社會、生態協調發展為前提，以科學開發海洋資源與保護生態環境為導向，以臨港、涉海、海洋產業發達為特征，以區域優勢產業為特色，具有較強綜合競爭力的經濟功能區。①國家發改委:《山東半島藍色經濟區發展規劃》，2011年1月。

藍色經濟區的建設與發展，充分體現出由海洋經濟到藍色經濟發展理念的轉變和不斷創新。它不僅重視海洋的適度開發和保護，而且更加注重全面、協調、可持續的發展方式:一是堅持環境保護優先;二是堅持科學適度開發海洋;三是堅持海陸統籌發展;四是堅持統籌區域協調發展;五是堅持推進藍色文明建設。②姜大明:《在2009中國·青島藍色經濟發展國際高峰論壇上的發言》，《中國海洋報》2009年8月21日。藍色經濟區建設需要統籌海洋資源開發與保護，這是因為海洋資源的開發與利用是海洋經濟發展的基礎，而海洋資源開發與利用的前景則受制于海洋生態環境的服務能力。藍色經濟區建設需要統籌海洋生態與海洋經濟發展，維護海洋生態安全是發展藍色經濟的基本前提，海洋生態安全對于藍色經濟區建設具有基礎性和保障性的地位與作用，因為失去了海洋生態安全，藍色經濟將無從談起。

(二)藍色經濟區建設要切實轉變發展方式

山東海洋生態環境的現狀和形勢不容樂觀，要想徹底改變這一狀況，僅僅從加大海洋生態末端的治理與投入是不夠的。應當從源頭抓起，轉變海洋經濟發展方式，即轉變傳統的粗放型的發展方式，引進和使用新技術，形成海陸統籌，注重生態與環境保護的發展規劃。要把加快轉變發展方式作為藍色經濟區建設的主攻方向。堅持海洋資源開發、產業培植與海洋生態保護并重，在開發中保護，在保護中開發，不以犧牲資源、環境為代價來換取一時的發展。一是藍色經濟區建設要更加注重海洋生態環境的保護和海洋資源的可持續開發利用，摒棄傳統的不可持續的粗放型發展方式;二是努力實現藍色經濟區建設與海洋生態環境協調發展，海洋生態安全是可持續發展的前提條件也是目的，以破壞海洋生態環境為代價的經濟增長就是“吃祖宗飯，斷子孫路”。三是在科學發展觀的統領下，統籌兼顧海陸資源，調整產業結構，全面協調可持續發展。

(三)全面落實海洋生態安全的物質保障和技術支持

從海洋生態安全治理的實踐看，在處理海洋生態安全問題的過程中，物資保障和技術支持是重要的基礎條件。其中，物資保障包括應對海洋生態安全問題的物質與資金投入，技術支持則包括應對海洋生態安全問題的技術手段和人才保障。維護海洋生態安全需要準確判斷海洋生態問題的特征，并且需要不斷地更新和充實已有的技術手段和物資供給能力，以提高處置應對海洋生態安全問題的能力。因為，近年來發生在我國海洋環境的突發事件中，都暴露出物資和技術保障方面的不足，比如2009年，大連新港輸油管道爆炸事故，在回收漏油過程中就發生物資供給不足，儲備材料和技術手段嚴重短缺，緊急調運已是遠水難解近渴，不得不采取最原始的人工方式回收漏油，對救援人員造成了很大的人身損害。

半島藍色經濟區建設預示著半島海洋經濟發展方式的轉變。在海洋生態領域，海洋生態安全由于其系統的脆弱性和特殊性，因此對海洋生態安全的物質保障和技術支持也提出了更高的要求。一是物資保障與技術支持，通過制度安排解決資金來源和技術裝備的升級換代，通過發展海洋經濟的引導物質資源流向海洋生態保護領域;二是以海洋環境保護事業吸引專業人才投身海洋生態安全領域，用政策、待遇、事業吸引人、留住人、成就人。

(四)強化海洋國土觀念與海洋生態安全觀念

海洋為人類的生存提供了豐富的資源和發展空間，在陸地資源已被人類大量消耗的今天，海洋成為第二大生存空間已成為人類的共識。因此，半島藍色經濟區建設要樹立和提倡科學開發利用海洋的觀念，培育國民陸海兼容的國情觀和正確的海洋觀。盡管半島藍色經濟區建設在觀念上引起國人對海洋發展戰略的重視，但是對于深受農耕文明浸染的國民來說海洋意識仍然是缺失的，這與時代和我國長遠戰略目標的要求相去甚遠。針對國民海洋意識薄弱的問題，在建設半島藍色經濟區的過程中，各級政府要加大宣傳力度，強化國民的海洋國土觀念和海洋生態安全觀念，在開發利用海洋資源的同時，像保護我們的國土神圣不可侵犯那樣保護我們的海洋生態安全。通過內容豐富的海洋國土教育和海洋生態安全教育，構建藍色文明，提高公民海洋意識，為實現海洋強國戰略打下堅實的社會基礎。