論我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的完善

王 琛

（忻州師范學(xué)院 法律系，山西 忻州034000）

論我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的完善

王 琛

（忻州師范學(xué)院 法律系，山西 忻州034000）

我國金融分業(yè)監(jiān)管模式存在弊端，銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)責(zé)不明，立法理念又十分滯后。必須從以下方面完善我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度：立法思維應(yīng)具有前瞻性和預(yù)見性；不斷推進銀行業(yè)監(jiān)管體制改革；強化銀行業(yè)監(jiān)管程序。

銀行業(yè)；監(jiān)管；銀監(jiān)會

一、銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的概念及其重要性

從法律（法規(guī)）角度來看，銀行業(yè)監(jiān)管是指依據(jù)法律規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀監(jiān)會”）對銀行業(yè)的監(jiān)督、管理和制約。黨的會議和文件及國家政策對銀行業(yè)監(jiān)管提出了具體和明確的要求，各個銀行機構(gòu)從內(nèi)部立法的角度也都完善了相關(guān)規(guī)章制度，并建立了行業(yè)自律、同業(yè)互律性組織來監(jiān)管本行業(yè)。

銀行業(yè)監(jiān)管法是在對有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)行法律規(guī)定進行全面概括的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，“是指關(guān)于對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理的現(xiàn)行法律規(guī)范的總稱，即調(diào)整因?qū)︺y行業(yè)實施監(jiān)督管理而引起的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”。狹義的銀行業(yè)監(jiān)管僅指監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管，主要是指政府機構(gòu)或政府設(shè)置的實施銀行業(yè)監(jiān)管的準政府機構(gòu)。上個世紀至本世紀初，金融領(lǐng)域的監(jiān)管十分不完善，出現(xiàn)了很多違法、違規(guī)現(xiàn)象，影響極壞。銀行業(yè)具有特殊性，是受監(jiān)管最嚴厲的行業(yè)，銀行業(yè)監(jiān)管也是世界各國法律關(guān)注的重點內(nèi)容。我們應(yīng)該從全局的高度出發(fā)，加強并完善我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度。

二、我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度中存在的若干問題

（一）金融分業(yè)監(jiān)管模式存在弊端

目前，我國金融行業(yè)監(jiān)管模式是“一行三會”。其中，中國人民銀行的職權(quán)為全面負責(zé)貨幣政策的調(diào)控；而銀監(jiān)會、證券監(jiān)督管理委員會和保險監(jiān)督管理委員會分別針對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)實施金融監(jiān)管。表面上看，現(xiàn)有金融領(lǐng)域監(jiān)管背景下的銀行業(yè)制度建設(shè)貌似沒有根本性問題，但實際上，隨著我國金融業(yè)的深化發(fā)展并與國際金融行業(yè)并軌，現(xiàn)有監(jiān)管模式的種種先天性缺陷和后天形成的弊端逐漸暴露出來。

首先，從法律規(guī)范的角度看，監(jiān)管主體的多樣化、不一致容易導(dǎo)致責(zé)任不明確。“一行三會”在法律層面上都具有獨立的法人資格，皆為平等的法律主體，彼此之間沒有隸屬關(guān)系。在實際的監(jiān)管中，它們往往各自為政，事不關(guān)己就懸而未決，缺乏應(yīng)有的信息共享機制和必要的溝通、協(xié)調(diào)。其次，在當(dāng)今的市場經(jīng)濟和商業(yè)社會中，隨著金融業(yè)的繁榮發(fā)展、金融產(chǎn)品種類的不斷衍生和多種創(chuàng)立主體的金融機構(gòu)的誕生，各類監(jiān)管機構(gòu)的業(yè)務(wù)相互交叉、滲透，不能也無法做到?jīng)芪挤置鳎虼耍壳暗谋O(jiān)管模式必然使得各監(jiān)管機構(gòu)的職能混亂不清、權(quán)責(zé)不明，進而產(chǎn)生監(jiān)管隱患和風(fēng)險。在分業(yè)監(jiān)管模式下，各監(jiān)管機構(gòu)的目標、標準都不盡相同。以住房貸款政策為例：中國人民銀行和銀監(jiān)會兩家金融監(jiān)管機構(gòu)出臺了相應(yīng)的政策和文件，但是這些規(guī)范本身就存在相互矛盾的規(guī)定。這使得商業(yè)銀行對所謂的“自住房”、“改善性住房”等概念的把握一度產(chǎn)生誤差。這只是監(jiān)管主體多樣化產(chǎn)生矛盾的一個縮影，在大量的具體操作中，更為嚴重的沖突也屢見不鮮。

（二）銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)責(zé)不明

我國于2003年成立銀監(jiān)會，從而從央行剝離出對銀行業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)。隨后，2003年12月27日十屆全國人大常委會第六次會議通過了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，其宗旨包括兩方面：使銀行監(jiān)管職權(quán)分配趨于明確；根據(jù)當(dāng)前金融業(yè)的實際發(fā)展情況進行銀行監(jiān)管法制的整合。修改后的《人民銀行法》明確規(guī)定了人民銀行有權(quán)對直接相關(guān)的金融機構(gòu)、其他單位及個人的相關(guān)行為直接進行監(jiān)督檢查。此外，該法第4條賦予了央行指導(dǎo)、部署金融反洗錢工作及負責(zé)反洗錢資金監(jiān)測的職能。這種對央行職能的定性可能造成銀監(jiān)會在監(jiān)管實踐中監(jiān)管權(quán)的落空，且由于央行具有多年監(jiān)管的歷史傳統(tǒng)，這種局面也可能會導(dǎo)致銀監(jiān)會處于一種從屬性的地位。

（三）立法理念十分滯后

銀行業(yè)監(jiān)管的法律規(guī)范包括監(jiān)管性法律規(guī)范和相關(guān)的交易性法律規(guī)范，其制度理念應(yīng)體現(xiàn)出公法的屬性，法律規(guī)范之間保有合理的比例。在現(xiàn)已頒布實施的法律規(guī)范和文件中，銀行業(yè)監(jiān)管法律和行政法規(guī)、規(guī)章的比例很小，多數(shù)都是中國人民銀行和銀監(jiān)會發(fā)布的文件。這些文件的權(quán)威性、適用性較低，法律效果較差，可操作性不強，難以有針對性為銀行業(yè)的健康有序、開放發(fā)展和多元化經(jīng)營保駕護航。

由于歷史原因，我國銀行業(yè)過多地沿襲了前蘇聯(lián)模式。受其經(jīng)濟思想的影響，在法律的權(quán)威和效力方面，一度產(chǎn)生了部門規(guī)章高于立法的現(xiàn)象，可謂是本末倒置。這不僅僅違背了法理，更重要的是破壞了制度建設(shè)和法律的執(zhí)行力、權(quán)威性。因此，建立科學(xué)合理、行之有效的銀行業(yè)監(jiān)管法律制度勢在必行。

三、完善我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的具體措施

（一）立法思維應(yīng)具有前瞻性和預(yù)見性

我們應(yīng)樹立前瞻性和預(yù)見性的立法思維，轉(zhuǎn)變立法觀念，才能合理避免、消除不符合現(xiàn)實狀況的行政規(guī)章。具體而言，應(yīng)審時度勢，多角度、不同側(cè)面進行換位思考，從有利于銀行業(yè)多功能、全方位發(fā)展的角度出發(fā)，順應(yīng)國際金融的發(fā)展趨勢。同時，還應(yīng)不斷更新監(jiān)管理念，真正做到與時俱進。承認落后才能改變落后，我們應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)自身的不足和缺陷，采取相應(yīng)對策，跟進并改良金融監(jiān)管，從而上升到制度建設(shè)的層面上來，使銀行業(yè)監(jiān)管立法不失前瞻性和預(yù)見性。

縱觀現(xiàn)代西方金融業(yè)和銀行業(yè)發(fā)達國家的發(fā)展歷史，我們可以看出：金融立法創(chuàng)新的前提是金融監(jiān)管理念的創(chuàng)新。結(jié)合我國銀行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和具體國情，立法應(yīng)從銀行業(yè)的內(nèi)在機理和金融自由化、跨國化的全局觀念出發(fā)，瞻前顧后、適當(dāng)超前，體現(xiàn)出銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的前瞻性和預(yù)見性。

（二）不斷推進銀行業(yè)監(jiān)管體制改革

我國加入世貿(mào)組織后，隨著銀行業(yè)的發(fā)展，我國吸引了一些境外資本和外資銀行的進駐。在當(dāng)前金融業(yè)和銀行業(yè)開放的趨勢下，本土銀行將不可避免地受到外來沖擊和挑戰(zhàn)。試想，在市場經(jīng)濟和商品社會中，西方發(fā)達國家的金融業(yè)和銀行業(yè)已經(jīng)發(fā)展了上百年，失敗的經(jīng)驗和教訓(xùn)足以作為本土銀行的教科書。銀監(jiān)會作為銀行業(yè)監(jiān)管主體的同時，也扮演著我國銀行業(yè)監(jiān)管體制改革的主角，承擔(dān)著重大的責(zé)任。我國銀行業(yè)監(jiān)管僅僅具有形式上的框架而缺乏必要的執(zhí)行力和實質(zhì)意義，不能體現(xiàn)執(zhí)行的有效性。與此同時，建立、健全、改善銀行業(yè)監(jiān)管法律制度對推進我國法治進程也至關(guān)重要。

（三）強化銀行業(yè)監(jiān)管程序

應(yīng)通過制度建設(shè)來保證對銀行業(yè)的事前、事中和事后監(jiān)管。應(yīng)對相關(guān)程序加以整理、規(guī)范，以立法的形式明確落實具體責(zé)任。要以事前預(yù)防為主，做到居安思危、未雨綢繆，思則有備、有備無患。在銀行設(shè)立階段，要認真、全面核查登記程序、業(yè)務(wù)范圍，作好風(fēng)險評估。在事中援助方面，要建立相應(yīng)的風(fēng)險防控和保障機制，免除后顧之憂，從而避免銀行孤注一擲、鋌而走險；通過規(guī)范事后補救措施，增強從業(yè)者的信心。要完善銀行業(yè)的市場淘汰機制，建立標準的銀行退出機制和一套行之有效、操作性強的市場退出機制。要在立法中借鑒、移植發(fā)達國家的通行做法，逐步探索、嘗試建立一套符合國情和金融實際情況以及法律程序完整的市場退出規(guī)則，相應(yīng)的立法內(nèi)容包括銀行業(yè)的風(fēng)險抵御、合并、破產(chǎn)機制等。監(jiān)管主體要依法對銀行的違法、違規(guī)行為進行懲戒，通過建立、實施一套行之有效的機制來完善和規(guī)范退出機制。要在法律制度監(jiān)管程序中形成“熱爐法則”——火爐通紅，警示不可觸摸；摸者即傷，違規(guī)必受嚴懲；時效迅速，懲處立竿見影；一視同仁，制度公正公平。無論任何銀行業(yè)的主體，違規(guī)必受處罰。要將監(jiān)控到的違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)，不給其鑄成大錯的機會！

四、總結(jié)

銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的完善并非一日之功，任重而道遠。我們應(yīng)該從宏觀領(lǐng)域入手，強化和完善監(jiān)管執(zhí)行機制，從而推進法律制度建設(shè)，最大限度實現(xiàn)在更高層面上的全面整合。在今后的很長一段時期內(nèi)，我國金融業(yè)和銀行業(yè)要不斷地吐故納新，迎接一個又一個挑戰(zhàn)甚至危機。因而，唯有從觀念上和思想根源上進行轉(zhuǎn)變，才能進一步發(fā)揮銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的整體功效。

[1]趙莉,李強,張偉.對我國銀行監(jiān)管法律制度的思考[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2009(1).

[2]寧丹麗.完善我國銀行業(yè)監(jiān)管的法律思考[J].法制與經(jīng)濟,2011(8).

[3]劉蘇.淺論我國商業(yè)銀行監(jiān)管法律制度[J].中國農(nóng)業(yè)銀行武漢培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報,2011(5).

D922.281

A

1673―2391(2012)04―0168―02

2012—02—12

王琛，女，山西原平人，忻州師范學(xué)院法律系。

【責(zé)任編校：王 歡】