草場糾紛的成因及其司法困境
——以甘南藏區為例

楊調芳

（西北師范大學 政法學院，甘肅 蘭州730070）

草場糾紛的成因及其司法困境
——以甘南藏區為例

楊調芳

（西北師范大學 政法學院，甘肅 蘭州730070）

隨著禁牧和季節性休牧政策的實施，草原畜牧業的經營方式發生了歷史性的轉變，草場退化得以遏制。但草場產權界定不清晰引發牧民搶牧和越界放牧；劃區放牧、禁牧和休牧引發牧民搶牧和偷牧；藏區習慣法在維護藏區正常的生產秩序、保護集體和個人的經濟利益方面發揮重要作用的同時，在糾紛的解決機制中也與國家法存在一定的沖突；甘南草場爭奪糾紛中的司法困境要求我們采用正確的調解方式解決問題。

草場；輪牧；禁牧；休牧；侵牧；藏區習慣法；國家法

一、甘南草場現狀

甘南草原是全國五大牧區之一，是甘肅省天然草場中載畜能力較強、耐放性最大的草場。它是甘肅省的主要畜牧業基地，天然草場質量好，有“亞洲第一草場”的美譽。近年來，隨著氣候變化和超載放牧，甘肅省和甘南藏族自治州政府采取了多項措施，積極遏制草原生態環境惡化。為了更好地實施《草原法》，甘肅省人大于2004年6月4日通過了《甘肅省實施<中華人民共和國草原法>細則》。2007年3月1日實施的《甘肅省草原條例》從13個方面規定了相應的法律責任。在政府的積極努力下，從2003年到2006年，甘南藏族自治州共治理“三化”草原4344萬畝，草原治理工作已初見成效。

雖然近幾年甘南草原的生態建設和保護取得了一定成績，但是，由于草原生態恢復周期長，生態建設投資不足，治理速度跟不上惡化速度，草原退化的面積仍然在不斷擴大。2008年，全州近90%的草地發生退化，其中重度退化的草地面積占全州的30%，中度退化的占50%。導致草地退化的原因多種多樣，既有自然因素，也有人為因素，而過度放牧是導致草地退化最直接、起主導作用的因素。另外，高寒草原的開發潛力較大，但載畜過多、超載嚴重，既限制了草場質量的提高，又限制了高寒畜牧業的經濟收入，減少超載已成為促進當地畜牧業發展的當務之急。

二、草原休牧、禁牧、輪牧、侵牧和藏區習慣法的概念

草原休牧和禁牧。草原休牧是指時限1年以內（不包括1年）的短期禁止放牧、利用草原的管理措施。時限1年以上（包括1年）的長期禁止放牧、利用草原被稱為禁牧。[1]季節性禁牧、春秋禁牧、返青禁牧、結實期禁牧等屬于休牧，長期休牧等同于禁牧。[1]

輪牧。輪牧是將草場劃分為若干區塊，按照一定的次序輪流放牧和休牧。季節轉場和劃區輪牧是輪牧的兩種典型形式。[1]季節轉場是將草場劃分為季節牧場，按照季節順序逐場放牧、輪回利用的一種放牧制度。劃區輪牧是將草場劃分為若干小區，按照一定次序逐區放牧、輪回利用的一種放牧制度[1]。

草原休牧管理。如果放牧牲畜的數量明顯低于草原載畜能力，就沒有休牧的必要。但當放牧牲畜的數量接近或者超出草原載畜能力時，則需考慮采取休牧措施。草原的重要休牧時期有3個月，分別為春季牧草返青期、秋季牧草結實期和冬前牧草養分貯藏期，其中，春季牧草返青期休牧最為重要。[1]

草原禁牧管理。若放牧牲畜的數量遠遠超出草原載畜能力，導致草原明顯退化，就應實施禁牧。[1]

侵牧行為指違反《草原法》及相關法律法規規定，在禁牧、休牧區和禁牧、休牧期肆意放牧或者夜間放牧、偷牧的違法行為。

藏區習慣法。在對藏區習慣法進行界定時，呂志祥教授認為：“藏區習慣法是藏族部落在長期的生產、生活實踐中逐漸形成、世代相傳、不斷發展并為本民族所信守的部分觀念形態與約定俗成的生活模式。”[2]楊士宏教授認為：“藏族部落中的習慣法是藏區各部落加以確認或制定，并通過部落組織所賦予的強制力，保證在本部落實施并靠盟誓約定方式調節內外關系的具有法律效力的社會規范。”[3]藏區部落的習慣法是由部落內部的成員認可的，具有地域性，又因為它是通過盟誓方式約定的，不具有成文法的特點，所以也可以說，藏區習慣法是行動中的法，是靠部落頭領的強制力保證在部落內部實施的。有關甘南藏區的考察文獻表明，藏區習慣法和當地藏族的生活聯系密切。其來源于習慣，習慣是人們長久生活所形成的一種經驗慣例，包含了大量的倫理道德觀念、禁忌和神權色彩。所以，藏族部落中的習慣法又不可避免地包含了大量的禁忌、生活習慣和宗教內容。因此，我們認為，甘南藏區的習慣法是當地藏族內部成員遵守的、在長期的歷史發展過程中逐漸積淀而成的、自生自發的行動中的社會規范。[4]

三、草場產權界定不明晰引發牧民搶牧和越界放牧

甘南藏族自治州的草地承包責任制始于20世紀80年代初。1982年普遍實行“分畜到戶、私有私養”的牲畜承包經營責任制，同時開始推行草場承包到戶責任制，但由于種種主客觀原因，草地用、管、建與責、權、利依然不明確，系統化、規范化的管理難以實施。到2001年年底，瑪曲縣的草場承包到戶責任制工作全面結束，草場所有權、使用權界定至此完成。雖然2002年修訂的《草原法》和1991年通過的《草原管理法》對草場權屬界定已作出規定，但其真正施行卻為時甚晚。在無法律規定的情況下，通過藏區習慣、習俗劃分草場，容易形成越界放牧，難免產生矛盾。

案例一：關于甲鄉某村與乙鎮某村之間矛盾情況的緊急報告（摘錄）。[5]

格格爾乃卡山梁以內歷來為甲鄉某村共25戶、152人的夏季牧場。2000—2001年，甲鄉群眾每年農歷6月1日搬圈到該草場放牧，但始終遭到乙鎮某村的搶牧、侵牧，甲鄉群眾始終勸說對方不要越界放牧。2002—2005年，甲鄉群眾每年5月16日搬圈到該草場放牧。2005年農歷5月26日，乙鎮某村牧民強行趕走甲鄉的100頭牛、200只羊，并指責甲鄉群眾越界放牧。第二天，甲鄉兩位村民到乙鎮某村大隊會計張某處索要被趕走的牛羊時，張某說：“1998年我和你行政村的大隊主任李某對該草場的界限有口頭協議，并確定了界限。”此二人在無法說服對方的情況下，以每頭牛1元、每只羊0.5元的價格贖回所屬牛羊。

甲鄉認為，從古到今，該草場均以格格爾乃卡山梁為界，雙方沒有任何歷史爭議。若不及時調處此矛盾，很有可能發生群體性械斗事件，原因如下：一是現在為挖蟲草的季節，若部分乙鎮群眾到草場挖蟲草，很有可能發生沖突；二是乙鎮某村以張某和李某之間有口頭協議為借口很可能會越界放牧，但甲鄉群眾堅持認為這二人無任何授權，情緒非常激動，有可能激化矛盾。

在此過程中，甲鄉認為：一是無法有效確定張某和李某達成的協議是否屬實；二是二人無權界定草場界線，若乙鎮群眾強行挑起事端，一切后果應由張某負責。為解決這一矛盾，甲鄉正在積極與乙鎮協商。

四、劃區輪牧、禁牧和休牧引發牧民搶牧和偷牧

國家實施退牧還草后，由于生產成本增加，一些以放牧為主要產業的農牧民收入有所下降。半舍飼和全舍飼的飼養成本幾乎比全放牧增加了0.5倍和1倍，再加上一系列基礎設施如棚圈、水利設施的建設等，所需資金遠遠大于退牧還草補助資金，一些貧困農牧民無力承擔。因此，部分農牧戶減少了牛羊飼養量，有的則采取偷牧的方式來降低飼養成本。也許這才是偷牧的根源所在。

案例二：某縣畜牧局關于某鄉禁牧區圍欄損失情況的匯報材料（摘錄）。[5]

2005年5月下旬，某鄉部分群眾無視縣人民政府頒布的《關于對部分草場實行禁牧休牧的命令》，嚴重違反國家關于草原保護、管理、利用的法律、法規，以及縣上制定的《某縣草原禁牧休牧管理辦法（試行）》、《某縣圍欄草場管理辦法（試行）》等，擅自進入禁牧區草場放牧牲畜。禁牧區的草場植被遭到肆意踐踏，圍欄設施受到嚴重損壞，草場管理秩序發生混亂，在當地群眾中造成惡劣影響。

為了深入了解禁牧區草場植被、圍欄設施的破壞情況，縣上于2005年11月1日組織縣草原監理部門的專業技術人員、縣物價局、某鄉政府干部進行了實地調查。現將有關情況匯報如下：

某鄉禁牧區位于該鄉某地區（原由甘肅省軍區某軍使用），面積9.18萬畝。我局在去年實施2003年度退牧還草試點工程時，把這片草場列入禁牧范圍，作為重點工程來抓。由于狠抓了質量管理，該禁牧區的圍欄安裝質量較高。實行禁牧制度和圍欄封育后，禁牧區的草場植被逐步得到恢復，草群中優良牧草比例顯著增加，草原生態環境明顯改善，是我縣退牧還草試點工程項目的樣板工程。省州領導多次到該禁牧區檢查指導工作，對我縣實施退牧還草試點工程取得的成績給予了肯定和好評。

在這次搶牧事件中，共破壞圍欄網片長度500米，丟失小立柱1025根，丟失刺絲4500米，需安裝維修圍欄長度10480米，直接經濟損失40471元。

鑒于這次搶牧事件性質惡劣，后果較為嚴重，為維護國家政策的嚴肅性，依法管理草原，教育群眾遵紀守法，保障退牧還草工程順利實施，達到草原生態改善的目的，我局提出如下處理意見：

1.根據國家有關退牧還草試點工程管理辦法的相關規定，在禁牧區放牧應取消2003年退牧還草工程第二年度禁牧區的飼料糧補助變現資金48.8萬元。是否取消請縣委、縣政府決定處理。

2.請求縣委、縣政府責成某鄉黨委、鄉政府在駐鄉法制教育宣傳工作組的協助下，對這次搶牧事件進行調查，依照國家相關法律、法規，對有關責任人進行處罰。

3.請求縣委、縣政府責成某鄉政府建立、健全草原管理機構，制定切實可行的圍欄草場管護制度，加強法制教育宣傳，嚴防類似事件的再次發生。

五、習慣法與國家法律的沖突

在遼闊高寒的甘南大草原，牧民們以畜牧業為主要經濟來源。草原是牧民從事畜牧業養殖的必要生產資料，沒有草原的牧民就如同沒有土地的農民，根本沒有辦法生存。加之甘南藏區部落之間的經濟發展極度不平衡，所以，牧民們為了更好地生存，爭奪草場就成為甘南藏區必然存在的一個現象。

《甘肅省甘南藏族自治州草原管理辦法》第25條規定：“自治州境內的草原，實行承包經營責任制……誰使用、誰保護、誰建設、誰受益，五十年不變。”《甘肅省甘南藏族自治州自治條例》第26條規定：“自治州的自治機關對牲畜實行分畜到戶，私有私養，自主經營，長期不變的政策。”[6]這使得草場和牧民的個人利益直接掛鉤，所以草場糾紛的案件在這兩年比較突出。據調查，草場糾紛之類的持械群發性毆斗事件常常在開春時發生，事發后雙方村落的權威人士都會以會盟的形式通過“私了”而不通過司法機關解決問題。司法機關在知道案件基本情況時現場已被破壞，受害人也已通過其他途徑得到賠償。1990年，卓尼縣卡車鄉與臨潭縣術布鄉發生涉及草場糾紛的持械斗爭，術布鄉群眾打傷卡車鄉群眾，并趕走50多頭牛。最后，政府介入此次事件，通過協商穩定了群眾情緒，但是問題沒有得到根本解決。[7]

六、甘南草場爭奪糾紛司法困境

在甘南草原上，牧民為爭奪草場使用權而引發群眾性械斗時有發生，而且常常會釀成大規模的流血沖突，傷亡人數多，后果嚴重。①邊界草場糾紛歸根結底是經濟權益之爭，其涉及范圍廣，常與地方勢力和地方司法、行政中的地方保護主義有關。參見王希恩：《當代中國民族問題解析》，民族出版社2002年版，第246—247頁。這種為爭奪草場、山林的群體性械斗，參與人數多，涉及面廣，持續時間長，既存在于州與州之間，也存在于縣與縣之間。在械斗中，群眾使用刀、槍、棒、石等武器，案發后難以認定兇手；而且群眾認為參與草場械斗的都是“英雄”，一旦司法部門介入，都不愿意作證，更不愿意交出犯罪嫌疑人。對于在爭奪草場中死亡和受傷的人，鄉村之間多以“賠命價”方式解決矛盾，這往往會增加公安機關偵破草場糾紛案件的難度。

案例三：夏河縣加門關與卓尼縣完冒鄉糾紛（摘錄）[8]

1954年《日扎、沙冒草山糾紛調解書》規定：沙冒部落的草山、沙冒溝的拉浪溝口和龍銳溝口往西北至卡尼可奧，經雙方協定，由日扎設棚放牧。在上述草山界限內，日扎放帳篷16頂，每年交沙冒酥油170斤；日扎不準增加帳篷，也不準短缺酥油；沙冒不準增加酥油，也不準收回草山。1979年，雙方發生糾紛；8月，州革委會重申了1954年的協議；9月，麻木索南群眾抓了沙冒部落的6名群眾；11月，革委會召集兩縣、社、大隊負責人及群眾協商，未取得一致意見。1980年，州人民政府再次重申了1954年的協定，對抓人問題作出了處理決定，但是沙冒群眾不同意，并將畜群、帳篷房搬到麻木索南凍窩子引起械斗，雙方均有人員傷亡。1984年，州人民政府委托人大常委會主要負責人、政協委員、夏河縣政協主席等相關人士，促使雙方達成協議：麻木索南大隊每年給沙冒大隊170斤酥油，以往25年所欠酥油于1984年底一次交清，以后每年由家門關寺院負責收集170斤酥油，繼續交給沙冒大隊。1980年的“9.2”械斗中，沙冒大隊拿走麻木索南大隊的16頂帳篷，后歸還原物，賠償50元禮錢。日扎的房子于1985年拆完，互相的損失不再論處。麻木索南大隊拿出3300元給沙冒大隊，作為械斗中死亡人員的安家費。在歷次械斗中雙方死亡的人員，任何部門和個人都不再論處。協議制定后，如果雙方再有糾紛，罰款5000元。

夏河縣加門關與卓尼縣完冒鄉糾紛從1954年開始一直頻繁發生，以致到1980年又發生群眾性械斗，導致死亡5人、重傷13人的后果。最終，政府為了平息事態、解決糾紛和緩解矛盾，以“賠命價”的方式，使問題得以解決。調解草場糾紛，合理維護廣大牧民群眾的切身利益，充分調動廣大牧民群眾的生產積極性，是維護邊境地區社會穩定的需要，更是促進民族團結的需要。因此，根據草場糾紛案件的原因，具體分析各方面的因素，及時采取正確的調解方法是許多學者共同關注的問題。

[1]農業部草原監理中心.草原執法理論與實踐[M].北京:中國農業出版社,2010.

[2]呂志祥.藏族習慣法:傳統與轉型[M].北京:民族出版社,2006:8.

[3]楊士宏.要重視對藏區習慣法的研究[J].人大研究,2003(8):35.

[4]沈艷萍.甘南藏族自治州藏區習慣法研究[D].蘭州:蘭州大學,2007.

[5]夏河邊界志[Z].

[6]甘南藏族自治州人大常委會編纂委員會.甘南人大志[M].蘭州:甘肅民族出版社,2004:157.

[7]鄭永流.法哲學與法社會學論叢[M].北京:中國政法大學出版社,2001:1155.

[8]甘南藏族自治州地方史志編纂委員會.甘南藏族自治州志[M].北京:民族出版社,1999:1199.

D922.64

A

1673―2391(2012)04―0141―03

2012—02—09

楊調芳，女，甘肅天水人，西北師范大學政法學院。

【責任編校：王 歡】