論公安行政許可的改革與完善

趙燕萍

（河南警察學院 法律系，河南 鄭州450000）

論公安行政許可的改革與完善

趙燕萍

（河南警察學院 法律系，河南 鄭州450000）

公安行政許可在治安管理中的地位逐漸凸顯，《行政許可法》的出臺對我國公安行政部門的工作模式和職能轉變產生了很大的影響。一直以來，由于法律整體框架的缺失，導致現在的公安行政許可與《行政許可法》有很多矛盾之處，針對這些問題，提出進一步完善公安行政許可的幾點分析。

行政許可法；公安行政；行政自由裁量權

《行政許可法》的正式實施，對政府尤其是行政許可領域的廉政建設起到了根本性的規范作用，對公安行政許可工作的扎實推進產生了巨大的影響，同時也使政府治理理念更加民主法治化。首先，最突出地表現在“服務”理念的提出，這不僅僅是兩個字的改變，它更強調的是對于一種新的政府執政理念的進化和演變。公民和社會組織參與社會管理已經成為我國經濟社會發展一種不可阻擋的趨勢，這種需求極大地刺激了政府的行政行為和行政形象的改變。公安行政許可也不僅僅是對法律規范的遵守，更為重要的是，它對行政相對人的自治效力有了很大的提高，并且使原來一些環節多、手續繁瑣的程序得到簡化。特別是我國加入WTO、邁向市場經濟以后，公安行政許可也要隨之作出相應的調整。其次，由于管理機制的缺失與錯位，加上歷史上的原因，社會組織對行政權力具有較強的依附性。在與行政權力耦合的過程中，社會組織時常會利用授權和特殊職能為尋租者(政府公職人員)提供便利或是掩蓋其腐敗行為，而《行政許可法》的制定正是阻斷了這種依附的可能性。因此，探討公安行政許可行為，對防止和減少公安行政許可中的腐敗現象具有很強的現實意義。

一、公安行政許可的概念與特征

在公安機關的日常工作中，治安防范、安全檢查、治理整頓等治安管理措施發揮了重要的作用，但作為治安管理措施之一的公安行政許可卻往往被忽視。新中國成立以來，尤其是改革開放以后，隨著社會的發展，行政審批的范圍越來越大，公安審批事務越來越多，隨之出現的權力尋租、腐敗等問題也越來越突出。公安行政許可是國家行政許可的重要組成部分，是指公安機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。

作為一種調控公共安全和社會治安秩序的重要形式和手段，公安行政許可具有以下顯著特征：

第一，公安行政許可是依申請的行政行為。無申請則無許可。必須以相對人申請為前提，這一點和公安行政處罰有著很大的不同。當然，相對人的申請僅僅具有一種啟動作用，只有相對人提出了申請，公安機關才可以啟動行政許可程序，公安機關不能主動地去審查并給予相對人許可。

第二，公安行政許可是賦予行政相對人某種權利或資格的具體行政行為。當公民、法人或其他組織向公安機關提出行政許可申請，公安機關依照法律規定對申請人及申請事項進行審查考核并作出許可決定后，就賦予了行政相對人某種權利。

第三，公安行政許可的前提是國家一般禁止的活動。公安行政許可以一般禁止為前提，以個別解禁為內容。比如，對于機動車駕駛執照的發放，只有通過考試的方式并且符合相應條件的個人才有資格獲得。

二、公安行政許可存在的問題

我國公安行政許可的弊端，主要體現在以下四個方面：

（一）行政許可權模糊不清，設定來源無依據

在現實中，由于公安機關機構層級較多，派出所、公安分局、公安局，每個機構都在自己的轄區里設定許可，導致許可設定機關眾多，這些機構還往往以自己本部門的文件設定許可，這些都是不合法的。有些公安行政許可僅僅是來自于單位內部的“紅頭文件”，找不到任何法律來源，這就和依法行政原則相違背。

（二）可設定許可的事項不完備

《行政許可法》第二章明確規定了設定行政許可的主體有四種類型，這些陳述都是概括性的，缺乏可操作性。因此，很多公安機關仍習慣用行政審批來實現行政管理目標，一講行政管理就要審批。這也給公安機關在行政許可中留下了很大的自由操作余地，難免會有漏網的事項產生。

（三）行政許可核心價值觀無法轉化為執法辦案的行為習慣

法治理念的教育和宣傳不是今天才開始的，但是在公安管理工作中，依然存在不作為、不按照程序辦事、輕視甚至忽視行政相對人權利的現象。培養法治人才和法律精神不僅僅在于對法律條文的學習和記憶，更重要的是對其核心價值觀的認識和認可。只有清晰地了解一部法律的核心價值觀，才能在執法辦案的日常工作中約束和規范自己的行為，這在公安行政許可當中體現得尤為深刻。公安機關掌握著大量而瑣碎的行政許可審批權，這牽扯到公民和社會組織生活的方方面面，因此，公安機關不僅要認知認同《行政許可法》，更要在踐行、引領上下功夫，通過率先垂范、典型示范推動公安行政工作的規范化。

（四）權責分離，監管不到位

公安行政許可有很多，但各種安全事故仍然頻頻發生，其中相當多的事故發生都與有關機關“一批了之”不無關系。很多公安機關實施許可時往往只強調權力而忽視責任，出現事故相互推諉，缺乏公開、有效的監督制約機制。

三、公安行政許可的完善與發展

針對當前公安行政許可中存在的種種問題，各級公安機關應當按照《行政許可法》的規定，進一步完善公安行政許可。

(一)樹立以民為本的服務觀念

這是便民原則的要求。以民為本的管理理念，是要從思想根源上把民主和法治的理念貫穿到公安行政許可的具體環節當中。比如，在行政許可的設定方面，在程序上增加了聽證制度，并且以法律的形式肯定了公民、法人或者其他組織向有關機關提出建議的權利。對于現在名目繁多的公安行政許可，應該整理規劃，按性質進行歸類，通過依法討論和論證，裁減不合法和不必要的公安行政許可。

(二)堅持公開透明、程序合法的許可程序

“陽光是最好的防腐劑。”目前，公開透明原則已經成為現代行政領域中的一條重要原則，這是公開、公平、公正原則的要求。要杜絕公安行政許可中的腐敗現象，就必須讓“權力在陽光下運行”。據此，公安機關在實施行政許可時，公布申請程序，一次性告知相對方相關的權利和義務，提供準確可靠的信息，利用現代科技，通過微博、博客等公眾熟悉了解的方式與公民溝通，一方面體現了公開制度，另一方面拉近了和人民的距離，不僅“便民”，更加“親民”。

(三)行政許可中合理性原則的把握

在《行政許可法》中，大部分條文都明確規定了執法人員的權力和相應的責任，但是仍然有部分條文并沒有作細化規定，存在著行政許可的自由裁量權，在實際運行中會出現種種問題。比如，同一事項，在不同的地域，由于執法人員的素質或者執法環境的不同，就會出現不同的程序或者結果，難以實現社會的公平，同時也會影響公眾對公安機關的信賴，破壞了法律的統一性。

(四)多元的監督機制相融合

長期以來，在行政管理實踐中，往往強調權力運行的管理而忽視其所帶來的后果，也就是責任的分擔。沒有權力是可以跨越法律關系的，現實中大多數情況是“有權的無責，有責的無權”，權責不對等，這就會使公安行政許可管理工作的推進變得艱難。權力和責任應該是如影相隨的，不能僅僅強調某一方面。長期以來，公安行政許可中“重審批，輕管理”的情況十分突出，甚至還有“只審批，不管理”的雜亂現象。因此，對許可事項的事后責任管理顯得十分重要。責任決定了行政許可體系當中的重要指標，它在某種程度上決定了實體內容和程序內容能否順利開展。把責任承擔的擴展視為實現行政許可工作的關鍵，為公民社會權利承擔責任的政治理念也因此逐漸強烈。責任意識的發展很大程度上依賴于內部和外部監督機制的提高。以往的監督往往都是內部監督和外部監督分別進行，現實效果很是差強人意。因此，應將內部監督與外部監督結合在一起，主動承擔責任并進行自主管理，將責任精神融入公安行政許可管理中去。公安機關的督察部門主要是公安機關的內部監督機構，網上督察信息系統是公安機關內部監督力量的重要組成部分。目前，內部監督主要是以公安網絡和公安業務信息系統為依托，對公安機關及民警執法情況進行實時、同步、動態監督，以切實維護群眾的合法權益，維護民警的正當執法權益和公安機關的執法權威。在目前以內部監督為主的體制下，發展多元監督機制促進公安行政執法的規范化，系統內部開展了創建“執法規范化示范單位”和爭當“執法標兵”活動，同時充分利用社會監督、群眾監督、輿論監督等渠道把內部監督和外部監督融合在一起，推動責任承擔機制的優化管理。

隨著社會經濟的快速發展，對公安行政許可的要求也會有所變化和更新，因此，公安行政許可工作要堅持規范的審批運行機制，緊緊圍繞創新和人性化服務，維護好最廣大人民的根本利益，將其作為公安行政許可工作的出發點和落腳點，完善行政審批的服務機制、管理機制和監督機制，克服現行行政體制、制度的瓶頸制約，始終抓住提高行政效率這個核心，不斷將工作向縱深推進。

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D631

A

1673―2391(2012)04―0104―02

2011—12—30

趙燕萍，河南警察學院法律系。

【責任編校：江 流】