地方法治政府評價指標的現狀、問題與對策

李生帥

（安徽大學 法學院，安徽 合肥230601）

地方法治政府評價指標的現狀、問題與對策

李生帥

（安徽大學 法學院，安徽 合肥230601）

近年來，法治政府評價指標逐漸成為學界和實務界關于促進法治政府建設的手段和共識。一些地方政府也已經建立了法治政府建設考核評價指標，但指標體系在評價主體、指標結構、評價結果等方面仍存在著諸多問題。因此，需要從指標體系結構、評價機制、評價結果幾方面進行完善，以保障指標體系對法治政府建設的指引、評價、預測作用。

法治政府；評價指標；考核評價

一、法治政府評價指標的提出

法治政府評價指標是為保障法治政府建設的推進力度，解決法治政府建設過程中存在的問題而提出的。有觀點認為，依法行政是高度抽象的價值原則與體系，其內在的本質要求是根本無法用具體化的指標去定量評價的，或者說，即使可以定量，但這些定量法治政府內在本質要求的量化指標也只是抓住了依法行政的表象而忽略了其內在實質。[1]

事實上，這一觀點是有失偏頗的。雖然依法行政是法治政府行為的基本價值判斷，但這并不意味著無法進行具體可操作的量化評價指標體系設計。雖然法治政府體現的是價值層面的要求，但法治政府建設也是人類的實踐活動，要貫徹實施就必須轉化為具體的、可操作的指標。眾所周知，我國法治政府建設是依靠政府推進依法行政的路徑進行的，這一路徑起始的制度性標志便是2004年國務院頒布的《全面依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）。時至今日，《綱要》已實施七年，我國法治政府建設取得了舉世矚目的成就，但仍然存在諸多問題。原因之一在于《綱要》中對依法行政之規定和要求過于原則、抽象，難以把握，以至于有些公務員把依法行政熟記于心，而在實際工作中卻無法把握其精神內涵和實質，濫用裁量權。要解決這些問題，就需要把法治政府內在的本質要求與價值細化為具有可操作性的評價指標，以此將高度抽象的法治政府具體化為公務員的行為準則，來糾正公務員思想觀念上的失范。

法治政府評價指標是由反映法治政府內在本質要求、具有內在關聯的指標所組成的評價系統，[2]體現了法治政府建設的目標、精神，能引導政府和公務員朝著法治政府建設的目標邁進；是細化和量化了的法治政府原則、要求，能評價法治政府建設的成就與問題；考核結果反映了法治政府建設中的問題，能預測法治政府建設的階段性目標。

二、地方法治政府評價指標建設的現狀

目前，我國法治政府建設是自上而下依次開展的。為解決法治政府建設過程中存在的問題，加速地方法治政府建設的進程，實現十年建設法治政府的基本目標，在國務院的推動下，我國一些地方政府已經認識到了法治政府評價考核指標體系建設的重要性。江蘇、安徽、深圳、湖北等地區也進行了頗有意義的探索，有的地方也已經按照《綱要》要求的法治政府標準并結合地方實際，制定了法治政府建設指標體系。例如，2010年湖北省發布的《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》包含政府職能、制度建設、行政決策、行政執法、行政服務、社會矛盾的防范和化解、行政監督、依法行政能力建設等八項指標，指標特色之處在于政府職能轉變指標中引入有關大部制改革的原則，并且把行政服務作為一個一級指標，對創建服務型政府具有創新示范作用。

總的來說，地方法治政府評價指標體系基本包含了法治政府的原則與要求，確立了全面的、重點突出的指標系統，指標設計具有針對性、可行性、操作性，能夠測算出各地法治政府建設的水平，對法治政府建設進程中出現的問題提出解決對策，以評促改、以評促建，評建相結合，重點在建設，為法治政府的建設指明了方向。但指標體系在某些方面仍存在諸多問題，嚴重影響了評價指標對法治政府建設的指引、評價、預測作用。

三、地方法治政府評價指標存在的問題

（一）指標評價主體相對單一，考核結果缺乏公信力

《江蘇省依法行政考核辦法》規定，縣級以上政府負責對其職能部門及下級政府的考核，省以下垂直管理的機關由上級管理機關考核，雙重管理的機關由地方政府考核。《深圳市法治政府建設指標體系（試行）》規定，由市法治政府建設領導小組依據該規定的要求，對各區、各部門法治政府建設的情況定期進行考評。可見，我國地方法治政府建設指標考評主體多限于行政機關自身，缺乏社會主體參與。雖然《江蘇省依法行政考核辦法》在考核方法上采用了日?？己伺c年度考核、自查與專項考核、群眾評議與專業部門考核等多種考核方法相結合的考核機制，但是年度考核要以自查自評為基礎，內部考核權重占百分之八十而外部評議只占百分之二十，此種考評方式很難保證依法行政考核的公信力。

（二）指標結構不完善，缺乏體現部門特色的評價指標

我國第一個準概念意義上的地方法治政府建設指標體系——《深圳市法治政府建設指標體系（試行）》，內含政府立法工作法治化、公共財政管理與政府投資法治化、行政決策法治化、行政審批法治化、行政服務法治化、行政處罰法治化和行政救濟法治化等12個一級指標、44個二級指標和225個細化指標。不可否認，深圳市法治政府建設指標體系能夠促進法治政府建設，但也不難發現，該指標僅規定了兩類行政執法行為，對其他行政執法行為如行政確認、行政許可等并未涉及，指標設定不全面，指標組成不科學。2011年《安徽省依法行政考核方案》將考核指標分為設區的市政府考核指標和省直單位考核指標兩類，具體包括加強組織領導、加強制度建設，堅持依法科學民主決策、規范行政執法等七大指標。我們也不難發現，這些指標多數是《綱要》的重復，指標設計不具體，針對性不強，缺乏基層政府考核指標，對于政府職能部門缺乏本部門的特色指標。

（三）指標評價結果權威性不足，考核評價易流于形式

《江蘇省依法行政考核辦法》將考核結果與獎勵懲處、干部任免掛鉤，考核結果優秀的給予通報表彰，不合格的給予通報批評并責成出具書面整改建議，有違法行政行為的啟動問責機制，涉嫌犯罪的移交司法機關?！渡钲谑蟹ㄖ握ㄔO指標體系（試行）》規定把法治政府建設考評結果作為領導干部選拔、任用、獎懲的重要依據。《安徽省依法行政考核方案》將考核結果納入省政府年度目標管理考核體系，對于考核中發現的問題督促被考核單位整改。毋庸置疑，地方法治政府建設考評指標體系中關于考核結果的保障機制，對于保障考評指標的權威性起到了積極作用。但實踐中，還依然存在著被考評部門漠視法治政府建設考評指標的現象，有的部門甚至平時不重視法治政府建設，而是臨近考評之時才通過臨時性彌補去應付考核評價。

四、地方法治政府評價指標的完善對策

（一）完善評價指標體系結構

法治政府建設評價對象的范圍決定了指標體系組成結構，一般而言，考評對象可以分為以下幾類：省、市、縣政府；省、市、縣政府的職能部門；鄉鎮、街道及其附屬機構；具有行政執法權的經濟技術開發區和工業園區管委會。因此，法治政府建設評價指標的組成結構不僅應當具有通用的“常規指標”，而且應當具有體現部門特色的“特色指標”。[3]常規指標主要包括按照《綱要》的要求能客觀真實地反映法治政府建設的基本指標；特色指標主要包括體現《綱要》要求的具有部門特色的指標。對于特色指標，建議由政府職能部門、基層政府、具有行政執法權的經濟技術開發區和工業園區管委會自行建立并申報確認。必須說明的是，特色指標也應當體現法治政府建設的內在實質。對于常規指標和特色指標在考核評價指標體系中的權重，我們認為，常規指標應當占七成，特色指標占三成，這樣有利于提高各部門建設法治政府的積極性。

（二）實現法治政府考核評價機制的社會化

法治政府建設評價考核指標可以由政府制定，但是考核指標的運作不能仍由政府包辦，應當實現考核評價主體的多元化?！罢卫淼倪^程，不應當僅僅是政府自主性的擴張過程、政府能力的展現過程，更重要的是，它是政府、社會、公眾之間的互助過程。”[4]保障法治政府建設評價指標考核結果公信力的關鍵是賦予公眾對考評過程的知情權、參與權，考評不能僅由政府進行。這要求我們要改革、完善現存考核評價機構的設置，實現考核評價主體的適當分工，逐步實現法治政府考核評價機制的社會化。建立由政府考核評價、人大考核評價、政協考核評價以及社會公眾考核評價組成的一個具有相對獨立性的綜合考核評價機制，這樣可以拓展民意表達渠道，使民意充分體現在法治政府考評結果之中，增強考核評價結果的客觀性和公信力。此外，為了保障評價標準的統一、評價結果的公正，還應當建立以法治政府建設領導小組負責的組織實施機制，在進行考核評價之時整合評價資源、協調評價力量，使考核評價形成合力。

（三）加強指標考評結果的效力

法治政府評價指標體系能否實現促進法治政府建設的目標，其關鍵在于評價指標體系是否科學、合理、有針對性，而科學、合理、有針對性的評價指標體系有效發揮作用還取決于考核評價結果的效力是否具有權威性。因此，為了保障考核評價結果的權威性，不能簡單地將法治政府評價指標體系中的考核結果作為領導干部選拔、任用、獎懲的重要依據，應當明確將考核評價結果納入政府年度考核。對于考核評價結果優的部門不僅應當予以表彰，而且應當明確在干部選任上優先考慮；對于考核評價結果不合格的部門應當建立主要責任人員離崗培訓制度。

[1]杜福海.法治指數不能成為政府的敲門磚和遮羞布[N].法制日報,2008-07-06.

[2]袁曙宏.關于構建我國法治政府指標體系的設想[J].國家行政學院學報,2006(4).

[3]申來津,朱勤尚.法治政府評估指標體系的設計與運作[J].行政論壇,2008(2).

[4]劉歌寧,彭國甫,顏佳華.行政文化學[M].長沙:湖南地圖出版社,1992.

D912.1

A

1673―2391(2012)04―0100―02

2011—12—27

李生帥，男，安徽碭山人，安徽大學法學院。

【責任編校：江 流】