論食品監管瀆職犯罪的懲治與預防

宋 飛，龐 旭

(重慶市人民檢察院 第二分院，重慶404100)

論食品監管瀆職犯罪的懲治與預防

宋 飛，龐 旭

(重慶市人民檢察院 第二分院，重慶404100)

當前，食品安全問題層出不窮，相伴而生的瀆職犯罪也成了危害食品安全犯罪的一個毒瘤。食品安全監管呈現出權責模糊、主動失職以及充當犯罪分子“保護傘”等特點。國家出臺了一系列規范性文件強調打擊食品安全犯罪背后的瀆職犯罪，但仍然存在刑事責任主體認定難、案件發現難、取證難等司法障礙。因此，需要明晰監管職責，聯合公眾、媒體以及其他執法部門加大對食品監管瀆職犯罪的查處和懲處力度。

食品安全；食品監管；瀆職犯罪

2009年2月28日全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》，進一步明確了各食品監管部門的職責，為食品安全監管工作提供了重要保障。2011年2月25日全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過并于5月1日開始施行的《刑法修正案（八）》明確規定：“負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰。”這表明了國家懲治和打擊食品安全犯罪的決心和力度。然而，近來“瘦肉精”、“毒豆芽”、“染色饅頭”、“毒血旺”、“毒生姜”等一系列食品安全問題層出不窮。食品安全屏障為何屢屢被突破？監管到底缺失在哪兒？[1]突破打擊食品監管瀆職犯罪的瓶頸和障礙，有利于打擊危害食品安全犯罪專項工作的開展。

一、食品監管瀆職犯罪現狀分析

從曾經的“三聚氰胺”奶粉、“大頭娃娃”奶粉、“蘇丹紅”、“假葡萄酒”到近期報道的“染色饅頭”、“回爐面包”、“瘦肉精”、“毒血旺”、“毒豆芽”等事件，監管的介入總在媒體曝光之后，因此被戲稱為“馬后炮”式的監管。[2]食品安全方面的職務犯罪總是與食品安全事件相伴而生，下面試舉幾例：

案例一：從2008年3月起三鹿集團、有關部門就陸續接到消費者反映奶粉存在問題。在之后的四五個月時間內，各級檢測機構先后多次對三鹿奶粉進行檢驗，“均未發現問題”。直到9月被媒體曝光后，地方政府和企業才開始徹查，“三聚氰胺”奶粉促使了三鹿集團的倒閉。[3]

案例二：江蘇省無錫市工商行政管理局崇安分局廣益工商所原監管員唐敏華、浦達明在任職期間收受高奇等人好處，徇私舞弊不履行監管職責，擅離職守，甚至將有關部門集中打假的行動計劃透露給高奇等人。檢察機關分別以涉嫌放縱制售偽劣商品犯罪行為罪、玩忽職守罪對唐敏華、浦達明立案偵查。[4]

案例三：河南“瘦肉精”事件被曝光后，檢察機關介入查辦有關行政管理和執法人員濫用職權、失職瀆職等職務犯罪情況。孟州市畜牧局趙和鎮、畜牧防疫中心站檢疫員李正福、動物防疫中心防疫員田偉斌等12名涉嫌瀆職犯罪的國家機關工作人員已經由河南省檢察機關立案偵查。[5]

溫總理針對惡性食品安全事件曾指出：“誠信的缺失、道德的滑坡已經到了何等嚴重的地步。”[6]多數人會理解為對生產者和企業的批判和痛斥，“但現實情況告訴我們，在全社會呼喚企業家身體里應流淌著道德血液的時候，我們或許更該關注，監管者體內流淌著怎樣的血液。”[7]當前消費者與生產經營者在食品安全方面呈現嚴重信息不對稱，監管者作為食品安全的最后一條屏障，理應嚴懲食品安全違法失信行為，指導改善生產經營條件，引導消費者理性消費和幫助依法維權。然而，很多監管者不僅不履行監管職責，而且還從中謀取不法利益，甚至與食品安全犯罪分子沆瀣一氣，充當其“保護傘”。通過對一系列惡性食品安全事件的統計分析，發現食品安全監管現狀存在如下顯著特征：

第一，監管職責界限模糊，呈現“九龍治水”局面。從國務院食品安全委員會的組成部門來看，食品安全的管理涉及13個主要部門，不同食品品種、不同環節，都不同的部門在管理。①國務院食安辦負責食品監管工作的協調、監督、指導；衛生部門承擔食品安全綜合協調；工商部門監管流通環節；農業部監管初級農產品生產環節；商務部門主管食品流通行業；食藥監管局監管消費環節；質檢總局監管生產加工和進出口活動；工信部管理食品工業行業；公安機關打擊食品安全犯罪等，涉及13個部門。各管一塊，各轄一段，存在職能交叉、權責不清。初級農產品質量劃歸農業部門管；食品的質量檢測，劃歸質檢、藥檢部門管。但這些部門在鄉鎮并沒有負責食品安全的相應機構。工商部門有人可以管，但有越權之嫌；有權限可以管的部門，卻受限于系統與人員的缺乏，鞭長莫及。[8]各部門監管也存在掣肘情況，工商部門曝光市場食品質量問題，質檢、藥檢部門認為丟了他們的丑。遇到職能交叉或者空白地帶，各部門就相互推諉，致使無人監管。

第二，監管部門主動失職，實行“養魚執法”。當前監管領域中，存在禍國殃民的“養魚執法”現象。很多監管部門都是讓“小事拖大，大事拖炸”，然后再去進行“創收罰款”。山東某縣質監局一位食品審查員曾多次向記者反映基層監管問題：“現在的財政供養機制不是很順，收費罰款省局、市局都扣一部分，剩下大約80%是‘自己’的，所有人的工資福利就從收費、罰款中出。如果說之前曝出的上海出租車運營是‘釣魚執法’，我們現在就變成了‘養魚執法’，每天的工作目標就是想著如何完成‘創收’任務。”[9]之所以出現“馬后炮”式的監管，很大程度源于此。這種“養魚執法”的行為是一種公開的瀆職行為。

第三，部分監管人員充當食品犯罪“保護傘”。實踐中，有些監管者在利益面前不能堅守立場，收受被監管者的賄賂，徇私舞弊不查處食品違法犯罪行為，甚至與被監管者串通一氣，為其通風報信逃避檢查，包庇和掩飾犯罪行為。湖南省放縱用“瘦肉精”喂養、銷售生豬的禹喜云等人和江蘇省徇私舞弊不履行職責并為不法分子通風報信的唐敏華、浦達明就是典型食品犯罪的“保護傘”。

二、食品監管瀆職犯罪的打擊及障礙

2009年2月全國人民代表大會常務委員會通過了《食品安全法》，成為我國第一部針對食品安全保障的法律。時隔一年，《刑法修正案（八）》新增了食品監管瀆職罪，著力打擊食品安全領域的職務犯罪。同時，從中央到地方紛紛出臺文件強調加大食品監管瀆職犯罪的查處力度。

（一）食品監管瀆職罪的打擊

國家高度重視危害食品安全領域的犯罪，特別是食品安全領域的職務犯罪，相繼出臺了一系列規范性文件強調加大食品監管瀆職犯罪的查處力度。②一是國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守，違法為不符合食品安全生產條件的公司企業辦理生產經營許可證、衛生許可證，濫用公司監管職責的瀆職行為。二是國家機關工作人員不履行和不認真履行職責、徇私舞弊，放縱制售假冒偽劣食品、有毒有害食品的瀆職行為。三是國家機關工作人員徇私舞弊不移交刑事案件的瀆職行為。四是國家機關工作人員徇私舞弊偽造食品合格檢驗結果和動植物檢疫徇私舞弊、嚴重不負責任對應當檢驗的食品不檢驗以及錯誤出證、延誤出證的瀆職行為。五是國家機關工作人員不認真履行環境監管職責，造成重大食品污染事故發生的環境監管失職罪。六是國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守，導致重大食品安全監管事故發生，嚴重危害人民群眾生命安全和身體健康，造成公共財產、國家和人民利益重大損失的瀆職行為。七是國家機關工作人員包庇、縱容非法違法生產，幫助犯罪分子逃避處罰，充當黑惡勢力和有組織犯罪“保護傘”的犯罪行為。2010年9月15日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等四部門聯合印發《關于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》，強調對于包庇、縱容危害食品安全違法犯罪活動的腐敗分子，以及在食品安全監管和查處危害食品安全違法犯罪活動中收受賄賂、玩忽職守、濫用職權、徇私枉法、不履行法定職責的國家工作人員，要排除一切阻力和干擾，加大查處力度，依法從重處罰。對與危害食品安全相關的職務犯罪分子一般不得適用緩刑或者判處免予刑事處罰。2011年3月28日最高人民檢察院下發《關于依法嚴懲危害食品安全犯罪和相關職務犯罪活動的通知》，要求各級檢察機關對涉嫌犯罪但不依法移送或者有案不立、有罪不究、以罰代刑、重罪輕判的，要依法予以監督糾正。同月，開展查辦危害民生民利瀆職侵權犯罪專項工作，再次將涉食品安全問題瀆職犯罪作為重點內容進行了部署。4月14日、26日、28日，最高檢反貪污賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、職務犯罪預防廳先后發文，對懲治和預防食品安全監管領域貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪進行了專項部署。4月29日最高人民檢察院下發通知，要求各級檢察機關認真貫徹于5月1日起實施的《刑法修正案(八)》，進一步加大力度，嚴肅查辦危害食品安全的瀆職犯罪，重點查辦七方面的案件。從2010年9月開始，全國檢察機關懲治與預防瀆職侵權犯罪展覽在全國各地進行巡回展覽，食品監管瀆職犯罪再次成為重點宣傳內容，意在引起社會各界的廣泛關注。

各地方也紛紛出臺規范性文件加大查辦和查處食品監管領域職務犯罪力度。重慶市人民檢察院下發《開展打擊危害食品藥品安全犯罪專項行動工作意見》，要求全市各級檢察機關要突出查辦國家工作人員利用行政管理權、執法權和司法權索賄受賄的案件，重視查辦食品生產經營者為謀取不正當利益而拉攏腐蝕國家工作人員的行賄犯罪案件，特別是要從嚴懲處重大食品安全事件背后的腐敗問題。重慶市高級人民法院出臺了《關于依法從嚴審理食品藥品安全案件的意見》，強調對負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，嚴格按照刑法規定以食品監管瀆職罪追究刑事責任；對因徇私舞弊導致發生重大食品安全事故或者其他嚴重后果的，依法從重處罰。為進一步加強打擊危害食品安全犯罪和相關職務犯罪，上海市檢察院也制定了《關于依法從快辦理危害食品安全犯罪及相關職務犯罪案件的實施意見》。

（二）懲治食品監管瀆職犯罪的障礙

國家高度重視查處食品案件領域的瀆職犯罪，然而食品安全事件依舊層出不窮，食品監管部門履職狀況無法讓公眾滿意。問題的根本在于懲治食品監管瀆職犯罪存在諸多障礙。

第一，食品監管瀆職犯罪刑事責任主體認定難。刑事責任主體是刑事責任的最終承擔者，根據《刑法修正案（八）》中關于食品監管瀆職罪的規定可知該罪的犯罪主體是“負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員”。此罪犯罪主體認定的關鍵在于確定哪些國家機關工作人員負有食品監管的職責。我國食品監管采用的是分段管理模式，涉及食品監管職責的部門多達十幾個。不同的部門參與不同環節的監管，監管的過程中也存在職能交叉或者空白地帶等問題。出現多個部門都能管，結果是誰都沒有管的局面。實踐中，問題食品經過生產、流通、經營等多個環節，最后導致惡性事件的發生，到底是哪個環節哪個部門的責任，或者說多個部門都有責任，最終誰來承擔問題食品監管失職的刑事責任是個問題。因此，權責不清，多個部門相互推諉，致使食品監管瀆職行為的刑事責任被架空，結果便是不了了之。如此惡性循環，食品監管也就漏洞百出，食品安全事件必將泛濫。

第二，食品監管瀆職犯罪案件發現難取證難。從查處的食品監管職務犯罪案件來看，幾乎都是在食品案件事件大范圍爆發后才發現相關監管人員存在濫用職權或者玩忽職守的行為。湖南查獲一“瘦肉精”案件，到案發為止已持續了三年多，已形成了強大的瘦肉精產銷鏈條，涉案金額高達3000多萬元，涉及16個省市。[10]時間如此之長，范圍如此之大，監管人員竟沒有絲毫察覺恐怕難以令人信服。然而在事件沒有暴露之前，偵查人員很難發現監管人員存在瀆職行為。實踐中，每次食品安全問題發生后，監管部門“理直氣壯”地把矛頭指向肇事者，但監管部門和監管人員的失職卻易被忽視。[11]因此，“養魚執法”便有了生存的空間。除主體權責不清外，刑法上的因果關系證明也比較困難，致使在此類案件的查處中存在取證難的問題。對于這種“馬后炮”式的監管，偵查人員對其查處和取證都非常困難。

第三，食品監管職務犯罪查處難。涉及食品監管領域的瀆職犯罪，很少是單個人的行為所致，往往是多個人、多個部門共同不作為并常伴有“利用行政管理權、執法權和司法權索賄受賄”和“食品生產經營者為謀取不正當利益而拉攏腐蝕國家機關工作人員的行賄”等情況。監管人員或者監管部門濫用職權或者玩忽職守不履行職責，甚至包庇、縱容違法犯罪行為，幫助犯罪分子逃避處罰，充當犯罪分子“保護傘”。據報道，2011年1-5月全國檢察部門共立案偵查涉及食品安全的國家工作人員職務犯罪案件37件57人，其中貪污賄賂犯罪案件共17件18人，瀆職犯罪20件39人。在河南“瘦肉精”案件中，檢察部門查出了瀆職人員26人，都是畜牧監管人員。[12]實踐中危害食品安全瀆職犯罪窩案串案多，經常是“查一人動一窩”，錯綜復雜的關系增加了辦案的難度。

三、懲治食品監管瀆職犯罪的思路與對策

當前食品安全形勢非常嚴峻，“要在最短時間內實現食品安全形勢的根本好轉，重中之重是充分加強政府部門對食品安全各環節的監管”，[13]然而食品監督瀆職犯罪卻是當前比較突出的問題。因此，加大打擊和懲治食品監管瀆職犯罪力度，提高食品安全監管的積極性和有效性，對促進食品安全也十分有益。

（一）厘清食品監管部門職能，明確刑事責任主體

2009年2月通過的《中華人民共和國食品安全法》第四條規定：“國務院設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規定。國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。”這說明我國食品安全分段監管的模式還沒有從根本上改變。實踐中，食品安全問題往往是從一個環節延續到多個環節，責任主體比較模糊。早在2005年，上海就探索了衛生監管大部制，即食品全過程監管歸屬上海藥監局，原衛生部門負責的食品安全執法主體資格、移交給上海藥監局，流通環節和消費環節的監管職能也劃歸其中。上海市藥監局目前定位是“市政府綜合監督食品、保健品、化妝品安全管理和負責全市藥品監督管理的直屬機構。”[14]深圳市食品藥品監管局正式啟動了“大市場”綜合監管模式，對深圳市的監管現狀進行了分析、梳理，定位為“4326”格局。①所謂“4326格局”——四個行業：藥品、醫療器械、保健品、化妝品；三大塊管理對象：生產、經營、使用（醫療機構）；兩個板塊：生產、經營和使用大市場；相關職能具體劃分到內部六個監管單位：3個分局（含大隊、管市場、使用環節）、3個處室（分管保健品、化妝品和藥械生產企業），分局處室互不干涉干擾。這些改革探索目的都是為了實現“權責統一”、避免“多頭監管”。筆者認為，食品監管應逐步形成統管與分管相結合的模式。如果出現部分環節瀆職的情況，就直接追究分管環節的責任；如果出現集體瀆職的情況，就追究統管者的責任。

（二）加大食品安全職務犯罪的懲處力度

從法律規定來看，食品監管瀆職罪的一般情況處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑，相比普通的濫用職權罪、玩忽職守罪以及環境監管失職罪的法定刑要高。②如濫用職權罪、玩忽職守罪一般情況處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。徇私舞弊犯本罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。環境監管失職罪為三年以下有期徒刑或者拘役。2010年9月四部門聯合印發《關于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》明確規定：“對與危害食品安全相關的職務犯罪分子一般不得適用緩刑或者判處免予刑事處罰。”這都表明我國打擊食品監管瀆職犯罪的決心。從司法實踐來看，很多監管人員不僅不履行職責，而且還助紂為虐，充當犯罪分子的“保護傘”。國家以及地方法檢機關相繼出臺文件強調要嚴懲食品犯罪“保護傘”，依法從重處罰。食品犯罪已不是新鮮事物，大量惡性食品安全事件頻頻出現，然而其背后的瀆職犯罪查處比較少。實踐中，很大部分食品監管瀆職行為是以行政問責手段代替了刑事責任。問責往往也是“雷聲大雨點小”，隨后被問責者又在其他部門被重用。在食品安全方面應杜絕這種現象，只要達到刑法追訴標準就要嚴格追究刑事責任。

（三）加大食品監管瀆職犯罪的查處力度

食品監管瀆職犯罪的一個顯著特征就是發現難取證難。如何才能及時有效地查處食品監管瀆職犯罪？一是堅持從食品安全犯罪中倒查相關職務犯罪。當前，食品安全問題如洪水泛濫，大部分惡性食品事件背后都蘊藏著職務犯罪。因此，倒查食品安全犯罪就會讓食品安全職務犯罪無處遁形。二是加強對食品監管部門的監管。食品監管部門要進行食品安全方面的檢查、抽查以及違法情況的處罰等等，這些材料是其履職與否的表現。同時結合這些材料走訪相關企業和個人，一方面有利于發現食品監管部門瀆職的情況，另一方面有利于威懾那些食品相關的企業與個人。三是要與公安機關加強配合。那些危害食品安全的犯罪分子，經常拉攏腐蝕食品監管方面的國家機關工作人員，他們能夠提供食品安全犯罪背后職務犯罪的線索。同時，食品監管領域的職務犯罪存在窩案串案的情形，加強多方面的配合，更加有利于突破大案要案。

（四）充分發揮公眾與媒體的監督力量

食品安全與每個人的生活息息相關，因而要充分發揮公眾以及媒體在食品監管方面的作用。一是設立公開的嚴打食品違法活動的舉報電話。鼓勵公眾針對食品違法活動進行舉報，能讓食品監管置于公眾的監督之下。公眾也可以將不作為或亂作為的食品監管部門反映到檢察機關，從而有利于打擊食品監管方面的職務犯罪。二是要加強新聞報道、網絡傳媒等媒體的監督作用。媒體可以曝光那些黑心食品生產經營商們的無恥行為，也可以揭露那些漠視“黑食品”作惡的官員的行為，形成強大的監督和輿論壓力。還可以利用媒體加強食品安全方面的知識宣傳，讓公眾能夠識別更多問題食品。三是政府要支持公眾、媒體監督。政府部門應支持公眾、媒體第一時間披露食品安全事件；應支持媒體對食品安全事件的問責進行監督，問責沒有落到實處監管瀆職問題就無法好轉；還應支持媒體對食品安全防范機制、體制進行討論，廣開言路，尋求化解食品安全矛盾的長效機制。[15]

[1]中國新聞網.食品安全挑戰想象力司法之劍或應揮向監管機構[EB/OL].http://www.chinanews.com/cj/2011/04-19/2982811.sh tml，2011-04-19.

[2]法治周末.食品監管體系再檢討[EB/OL].http://www.legalweekl y.cn/content.jsp?id=166857&lm=%E6%A0%B8%E5%BF%83%E6%8A%A5%E9%81%93，2011-04-27.

[3]新京報網.食品安全惡性事件頻出 監管被指“養魚執法”[EB/OL].http://news.bjnews.com.cn/2011/0419/115758.shtml，2011-04-19.

[4]太湖明珠網.通風報信助商販逃避監管廣益工商所揪“內鬼”[E B/OL].http://www.thmz.com/col23/col63/2011/04/2011-04-2 8 930560.html，2011-04-28.

[5]新華網.河南12名公職人員因“瘦肉精”事件被立案偵查[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2011-04/08/c_13819493.htm，2011-04-08.

[6]新華網.講真話 察實情--同國務院參事和中央文史研究館館員座談時的講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2 011-04/17/c_121314799.htm，2011-04-17.

[7]郭欽.監管者更需要道德血液[N].人民日報（海外版）第5版，20 1 1-04-23.

[8]慕毅飛.食品安全不能再“九龍治水”[EB/OL].http://opini on.peo ple.com.cn/h/2011/0616/c159301-1206586097.html，2011-06-1 6.

[9]新京報網.食品安全惡性事件頻出監管被指“養魚執法”[EB/OL].http://news.bjnews.com.cn/2011/0419/115758.shtml,2011-04-1 9.

[10]騰訊網.湖南警方破獲制售瘦肉精案涉及16個省市[EB/OL].http://news.qq.com/a/20110428/000172.htm?pgv_ref=aio，201 1-05-09.

[11]新京報網.食品安全惡性事件頻出監管被指“養魚執法”[EB/OL].http://news.bjnews.com.cn/2011/0419/115758.shtml，2011-04-19.

[12]新京報.食品安全職務犯罪查處37件57人[EB/OL].http://epaper.bjnews.com.cn/html/2011-05/24/content_234607.htm?di v=-1，2011-05-24.

[13]鐘燕群.抓好食品安全保障的關鍵點[J].上海人大,2011(6).

[14]孫東輝.食品安全監管應權責一致改變“多頭監管”[N].中國經濟時報,2008-10-15.

[15]中國日報.網論：支持媒體監督食品安全關鍵在政府不護短[E B/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqss/jia nk ang/2011-0 4-22/content_2398058.html，2011-04-22.

DF792.6

A

1673―2391(2012)04―0077―04

2011—11—20

宋飛，重慶市人民檢察院第二分院研究室；龐旭，重慶市人民檢察院第二分院辦公室。

【責任編校：周文慧】