制度建設(shè)與遏制警察權(quán)異化

戴安良

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京210046）

制度建設(shè)與遏制警察權(quán)異化

戴安良

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京210046）

警察權(quán)的異化，是目前凸現(xiàn)的一大理論與實踐問題。導(dǎo)致警察權(quán)異化的因素十分復(fù)雜，但其中一個不容忽視的且?guī)в懈拘缘脑蚓褪侵贫鹊娜笔АＲ虼耍糁凭鞕?quán)異化的首要措施就是加強制度建設(shè)。

制度建設(shè)；警察權(quán)；警察權(quán)異化

警察權(quán)的異化，是目前凸現(xiàn)的一大理論與實踐問題，并引起了社會各界的高度關(guān)注。從理論上看，警察權(quán)的異化是指警察權(quán)的運行脫離了其設(shè)定的初衷，向另外的方向甚至相反方向發(fā)展。我們可以將一切不正當(dāng)?shù)剡\用警察權(quán)的行為稱為警察化的異化。導(dǎo)致警察權(quán)異化的因素十分復(fù)雜，但其中一個不容忽視的且?guī)в懈拘缘脑蚓褪侵贫鹊娜笔АＲ虼耍糁凭鞕?quán)異化的首要措施就是加強制度建設(shè)。本文擬就這一問題談點粗淺看法。

一、制度不完善是導(dǎo)致警察權(quán)異化的根本原因

在現(xiàn)實生活中，影響警察權(quán)力的行使與法治的要求不相符合，即警察權(quán)異化的原因是多方面的，如從警人員的思想政治水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法理念等，但其中具有決定性的因素還是警察權(quán)力運行的制度設(shè)計和制度建設(shè)。正如鄧小平同志所說，制度問題“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。“這方面的制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵1]事實上，近年來人們越來越認(rèn)識到制度在規(guī)制國家權(quán)力，特別是行政權(quán)力的重要性。制度建設(shè)在黨的建設(shè)和國家事務(wù)中的地位和作用更加明顯和突出。國家不斷加大各種行政立法和執(zhí)法的力度，出臺了一大批行政法律制度，在保障國家行政權(quán)力的準(zhǔn)確運行方面發(fā)揮了巨大作用。從公安系統(tǒng)內(nèi)部看，從中央到地方很多部門都開始從制度入手來駕馭、規(guī)范警察權(quán)力，防止其對公民權(quán)利造成侵犯。如公安部頒布的“五條禁令”、《公安機關(guān)辦理行政案件的程序規(guī)定》等，在一定程度和范圍內(nèi)發(fā)揮了重要作用。但從根本上看，還未真正解決警察權(quán)力濫用和公民權(quán)利免受侵害的問題。這主要是因為制度建設(shè)和制度功能的充分發(fā)揮是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠一兩個制度、規(guī)定是不能全面規(guī)制警察權(quán)力依法準(zhǔn)確運行的，更何況這些制度中有些本身也僅僅是權(quán)宜之計，只能起到“治標(biāo)”的作用。要真正從制度上入手全面規(guī)制警察權(quán)力，遏制其異化，就必須加強制度建設(shè)，從制度的設(shè)計、實施的質(zhì)量等方面完善相關(guān)的制度，并確保貫徹落實，才能起到標(biāo)本兼治的作用。完善警察權(quán)制度建設(shè)方面的內(nèi)容很多，筆者認(rèn)為，應(yīng)首先從以下方面著手：

（一）警察權(quán)的設(shè)立制度

警察權(quán)的設(shè)立制度是指國家設(shè)立警察權(quán)力及具體內(nèi)容、警察權(quán)的實施范圍、運行程序以及實施警察權(quán)的主體的法律制度。這類制度設(shè)立得科學(xué)合理與否，對公民權(quán)利的影響具有廣泛性和普遍性。

從我國當(dāng)前公安體制現(xiàn)狀看，公安機關(guān)是具有武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量，既是負(fù)責(zé)維護社會治安秩序的行政管理機關(guān)，又是負(fù)責(zé)預(yù)防和打擊各種刑事犯罪的司法機關(guān)，即集治安行政管理權(quán)和刑事司法權(quán)于一身。作為治安行政管理機關(guān)，它擁有行使包括行政拘留、收容教育、勞動教養(yǎng)等其他各種強制性手段的權(quán)力，還具有實施包括罰款在內(nèi)的各種行政處罰的權(quán)力。在執(zhí)法過程中，公安機關(guān)及其人民警察不時出現(xiàn)將這兩種不同性質(zhì)的權(quán)力混用的問題。如在刑事偵查中，公安機關(guān)經(jīng)常將上述行政措施用來作為破案的手段，同時也會將一些已經(jīng)觸犯刑律的刑事犯罪作為治安行政案件來處理，或者把一些本來是治安案件、糾紛作為刑事案件來辦理，這就是人們常說的“以罰代刑”、“以刑代罰”現(xiàn)象。這必然導(dǎo)致警察權(quán)濫用、執(zhí)法不公甚至冤假錯案。一方面，導(dǎo)致遭受不公正待遇的嫌疑人控告申冤難。在司法實踐中，法院一般不會將這種案件列入行政訴訟的范圍，嫌疑人只能求助于公安機關(guān)或者它的上級機關(guān)。但是負(fù)有懲治犯罪、維護社會治安這一重大使命的公安機關(guān)，不可能既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員。另一方面，會放縱犯罪，使一些違法犯罪人員逃避法律制裁。可見，這一制度設(shè)立存在著明顯的弊端。

隨著人們法治意識和權(quán)利意識的增強，隨著社會的進步和發(fā)展，盡管這種不合理的制度有的已被修改或廢除，但就現(xiàn)存的很多涉及到警察權(quán)力的法律制度仍然給公民權(quán)利的侵害留有空間，這需要我們在實踐中逐步完善和解決。

（二）警察權(quán)的運行程序制度

程序?qū)τ谝?guī)制警察權(quán)力的準(zhǔn)確運行和保障公民權(quán)利均有重要作用。這不僅具有充分的理論依據(jù)，同時也為執(zhí)法實踐所證明。雖然我國目前還未出臺一部統(tǒng)一的行政程序法，但隨著社會主義法制建設(shè)的不斷完善，已陸續(xù)頒布了一系列單項行政程序法律法規(guī)，包括公安機關(guān)自身及與公安機關(guān)行使行政職權(quán)相聯(lián)系的相關(guān)程序的法律法規(guī)，有力地保證了警察權(quán)運行程序的合法性。但在實踐中，警察權(quán)力運行的法律程序尚未引起警察權(quán)力行使者們的足夠重視，警察權(quán)力的運行并沒有完全按照法律程序設(shè)置的軌道進行。同時，有些保障警察權(quán)力正確行使的制度還未出臺，已經(jīng)制定出的有關(guān)警察權(quán)力行使的制度還不很完善。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．權(quán)力行使者的程序意識淡薄。人們往往只關(guān)注結(jié)果是否正確，而對程序是否合法和公正關(guān)注不夠。正是由于對程序重要性的認(rèn)識不夠，導(dǎo)致一些執(zhí)法活動并沒有按照法律程序的要求來進行。

2．警察程序立法還缺乏系統(tǒng)性、完整性。經(jīng)過多年的立法實踐，盡管我國已相繼出臺了一系列的綜合性行政法律法規(guī)和《人民警察法》、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等有關(guān)警察權(quán)力行使的法律制度，但由于警察權(quán)力涉及范圍的廣泛性，并未使所有的權(quán)力運作都有相應(yīng)的、統(tǒng)一的法律程序制度。許多本來就很簡單的程序性法律規(guī)范分散于有關(guān)的法律、法規(guī)中，甚至有的還沒有較為完整的法律程序制度，如公安機關(guān)行使的勞動教養(yǎng)權(quán)力。即使有的權(quán)力行使有一定的法律程序制度，但程序法律規(guī)范混合規(guī)定在各個以規(guī)定實體規(guī)范為主的法律、法規(guī)中，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實體規(guī)范而完全沒有程序規(guī)范。

3．違反程序性法律規(guī)范的法律責(zé)任不明確。大多數(shù)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，卻沒有明確規(guī)定警察權(quán)力的行使者違反法定程序的法律責(zé)任。這是導(dǎo)致在執(zhí)法實踐中，公安機關(guān)和人民警察程序違法行為屢有發(fā)生，在執(zhí)法過程中重實體輕程序的重要原因。目前，我國法律對程序違法的法律責(zé)任主要有兩種規(guī)定：一是行政訴訟法中關(guān)于程序違法的要判決撤銷，并判決行政機關(guān)重新作出具體行政行為的相關(guān)規(guī)定。二是行政處罰法中關(guān)于執(zhí)法者程序違法時主觀上有故意，就應(yīng)追究其損害國家、社會利益的責(zé)任，除承擔(dān)敗訴責(zé)任外，還應(yīng)視情節(jié)輕重給予執(zhí)法人員行政處分等相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定顯然過于簡單，對警察權(quán)力行使者嚴(yán)格依法行使警察權(quán)的約束力不強。

（三）警察權(quán)的法律監(jiān)督制度

加強對國家權(quán)力的制約和監(jiān)督，是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在要求，這同樣包括加強對警察權(quán)的監(jiān)督。當(dāng)前，就警察權(quán)的監(jiān)督情況來看還存在不少問題，主要表現(xiàn)在：

1．涉及對警察權(quán)的監(jiān)督尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)督工作機制和合力，影響了監(jiān)督效果。有關(guān)人士指出，中國對警察的監(jiān)督比較混亂。公安機關(guān)有行政監(jiān)察，黨內(nèi)有紀(jì)檢機制，有政法委和紀(jì)委的監(jiān)督機制。外部有各級信訪、新聞媒體監(jiān)督以及公眾的行政復(fù)議和行政訴訟。但是這些監(jiān)督?jīng)]有協(xié)調(diào)。“當(dāng)前，公安機關(guān)內(nèi)部有紀(jì)委、監(jiān)察、審計、法制、信訪等多個部門負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，沒有統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督工作機制，不能形成監(jiān)督合力，影響了監(jiān)督效果。”[2]

2．監(jiān)督體制不健全，設(shè)置不甚科學(xué)、合理，監(jiān)督缺乏權(quán)威性，有的監(jiān)督人員素質(zhì)低下，在一定程度上制約了對警察權(quán)進行監(jiān)督制控的效果。在警察權(quán)的監(jiān)督上，目前存在的主要問題是，各監(jiān)督主體多站在自身的立場上和職權(quán)范圍內(nèi)進行著有限的監(jiān)督，相互之間缺乏溝通、配合與協(xié)調(diào)，有時各種監(jiān)督機構(gòu)之間相互扯皮致使監(jiān)督效果大打折扣；有的出現(xiàn)監(jiān)督的“真空地帶”，導(dǎo)致有些權(quán)力失控；有些監(jiān)督部門和監(jiān)督人員，只顧及本部門利益、個人利益，面對“得罪人的事”，抱著多一事不如少一事的心態(tài)，致使監(jiān)督工作不堅決、不徹底。

3．大部分為事后監(jiān)督，而對事前、事中監(jiān)督關(guān)注不夠。我國現(xiàn)行的執(zhí)法監(jiān)督機制，在具體運行中側(cè)重于事后監(jiān)督，而對事前監(jiān)督、事中監(jiān)督則重視不夠。即在違法案件發(fā)生后，才開始組織力量去調(diào)查，其結(jié)果是耗人、耗時又耗財，其監(jiān)督效果必然大打折扣。

4．警務(wù)公開制度不完善，公民的知情權(quán)在一定程度上被限制或剝奪，嚴(yán)重制約警察權(quán)監(jiān)督工作的正常開展。因此，加強警務(wù)監(jiān)督，保障公眾的知情權(quán)，為監(jiān)督工作的開展創(chuàng)造條件是今后一段時間必須認(rèn)真完成的工作。

（四）不當(dāng)行使警察權(quán)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任制度

警察權(quán)法律責(zé)任制度，是指規(guī)定警察機關(guān)及其人民警察因違法行使警察權(quán)而對國家和受害人承擔(dān)法律責(zé)任的法律制度。警察機關(guān)及其人員因違法行使職權(quán)承擔(dān)刑事責(zé)任，主要表現(xiàn)為警察人員因違法失職、瀆職、濫用職權(quán)、徇私枉法等造成嚴(yán)重的社會危害后果和重大的社會影響而承擔(dān)刑事責(zé)任。

警察機關(guān)及其人員因不履行職責(zé)或違法行使職權(quán)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，主要是警察機關(guān)行使職權(quán)的行為被撤銷、變更或被確認(rèn)為無效，同時對被撤銷或被確認(rèn)為無效后有權(quán)作出撤銷或確認(rèn)無效的機關(guān)還可要求警察機關(guān)重新作出相應(yīng)的行為。此外，對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)、行使職權(quán)，但又沒有履行好職責(zé)的，相關(guān)部門可依法要求公安機關(guān)實施應(yīng)履行的職責(zé)。人民警察因違法使用職權(quán)或不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任主要表現(xiàn)為依法受到警告、記過、記大過、降級、撤職或開除等行政處分。對于受處分的人員，按照國家有關(guān)規(guī)定還可以被降低或取消警銜，還可以對其采取停止執(zhí)行職務(wù)等措施。

對于公安機關(guān)及其人民警察因違法行使職權(quán)承擔(dān)的民事責(zé)任，主要有兩點：一是公安機關(guān)因自己的過錯未依法行使職權(quán)和履行職責(zé)而使公民或組織遭受損失承擔(dān)的國家賠償責(zé)任。二是人民警察因故意或重大過失錯誤行使職權(quán)或未行使職權(quán)，在公安機關(guān)承擔(dān)國家賠償責(zé)任后受到追償而承擔(dān)的法律責(zé)任。

我國對于警察權(quán)的責(zé)任體系，目前還處于構(gòu)建階段，還在不斷加強和完善之中。如尚未實行憲法司法化、公民和組織很多憲法性權(quán)利還不能有效追究法律責(zé)任；國家賠償制度也有很多不足之處，賠償數(shù)額過低、賠償渠道不暢。因而這方面的制度還需要進一步完善。當(dāng)前要做好的另一項工作，就是依法嚴(yán)格追究在行使警察權(quán)方面違法失職警察機關(guān)及其警察人員的法律責(zé)任。

二、加強制度建設(shè)是有效遏制警察權(quán)異化的根本措施

當(dāng)前導(dǎo)致我國警察權(quán)異化的原因是復(fù)雜的多方面的，但從本質(zhì)上看，制度缺失是帶有根本性的原因。因此，加強和完善制度建設(shè)乃是從根本上遏制我國警察權(quán)異化的有效措施與根本途徑。

（一）改造和完善我國警察權(quán)力運行的程序制度

當(dāng)前，要根據(jù)法治精神和建設(shè)政治文明的要求來改造我國的警察權(quán)力設(shè)定制度。警察權(quán)力運行程序制度應(yīng)當(dāng)包括下列具體內(nèi)容：1.表明身份制度；2.說明理由制度；3.告知制度；4.合議制度；5.回避制度；6.聽證制度；7.罰繳分離制度；8.時限制度。

（二）完善警察監(jiān)督制度，為遏制警察權(quán)異化提供有力保障

近年來，在警務(wù)活動中濫用職權(quán)、不作為、亂作為的現(xiàn)象和公安機關(guān)的各種腐敗行為時有發(fā)生，在社會上造成了不良影響。究其原因，其中重要的方面是對警察權(quán)的制約、監(jiān)督不力所致，因而必須采取有效措施，加強和完善警察監(jiān)督制度，為遏制警察權(quán)異化提供有力保障。

1.完善警察權(quán)監(jiān)督制約機制的對策：強化警察權(quán)的監(jiān)督主體。強化警察權(quán)的監(jiān)督主體是進一步完善警察權(quán)監(jiān)督制約機制的前提。在這方面，首先要進一步完善公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約機制。目前公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約體系已初具規(guī)模，并發(fā)揮著重要作用，但與監(jiān)督制約的要求尚有差距。所以，完善公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機制重點應(yīng)在完善督察機構(gòu)體系和開展工作的有效性上。同時，要進一步規(guī)范和完善有關(guān)外部（社會）監(jiān)督制約的制度，為當(dāng)事人和社會公眾，特別是社會媒體、人大代表、政協(xié)委員及相關(guān)社會團體對警察權(quán)的監(jiān)督提供便捷條件，充分調(diào)動上述力量參與警務(wù)監(jiān)督的積極性。

2．從警察權(quán)力的構(gòu)成要素入手，在構(gòu)成警察權(quán)的各個要素、各個環(huán)節(jié)上進行監(jiān)督，避免和減少在具體環(huán)節(jié)上導(dǎo)致警察權(quán)力濫用和各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（1）從警察權(quán)的來源要素入手進行監(jiān)督。警察機關(guān)取得警察權(quán)力主要來源于法律規(guī)定和行政授權(quán)。此外，公安機關(guān)的組成機構(gòu)及人民警察被授予權(quán)力是否合法、合理、正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督問題也是重要的來源要素。如果機構(gòu)設(shè)置不合法、不合理，就容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用問題。從人民警察自身層面看，主要表現(xiàn)在人事任用及人員招聘等較為敏感的問題上。一方面是監(jiān)督警務(wù)人員的職務(wù)晉升是否合法、正當(dāng)，一般而言，晉升高一級職務(wù)意味著賦予其更大的權(quán)力，如果被提拔晉升的不合法或以不正當(dāng)手段獲得，通常也會產(chǎn)生權(quán)力濫用的問題，這種警察權(quán)力的濫用與一般民警的違紀(jì)違法行為危害更大。另一方面是監(jiān)督被錄用入警的人員是否按法律和政策規(guī)定的程序，是否具備法定條件，如規(guī)定的思想政治素質(zhì)、法律及業(yè)務(wù)水平，一旦違法錄用，勢必會導(dǎo)致其在今后的警務(wù)活動中出現(xiàn)濫用權(quán)力的情況。

（2）從警察權(quán)力的主體要素入手進行監(jiān)督。雖然警察權(quán)力的擁有者是警察機關(guān)（或警察機關(guān)的內(nèi)部組織），但畢竟警察機關(guān)與其內(nèi)部組織都是一種抽象的社會實體，它們的所有行為必須由具體的人員來完成，包括權(quán)力的行使。這樣產(chǎn)生的結(jié)果，就是實際上警察權(quán)力的“擁有者”或“行使者”為警察機關(guān)的工作人員——人民警察。因而，警察權(quán)力就有“形式主體”（即警察機關(guān)或警察機關(guān)內(nèi)部組織）與“實際主體”（即警察機關(guān)或警察機關(guān)內(nèi)部組織的人民警察）之分。既然警察權(quán)力的實際“擁有者”或“行使者”為具體的人民警察，那么，警察權(quán)力在主體方面的監(jiān)督重點就是警察個體。這一項工作主要由設(shè)置在警察機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督組織來完成。

（3）從警察權(quán)力的運行要素入手進行監(jiān)督。對警察權(quán)力行使過程進行監(jiān)督，主要是從權(quán)力運行的時間、空間、方法、步驟等方面進行監(jiān)督。對此要注意抓住兩個重要環(huán)節(jié)：一是對警察權(quán)運行程序合法性和正當(dāng)性的監(jiān)督，二是當(dāng)事人的參與機制是否完善和通暢。

3．既要加強對警察權(quán)力行使者的監(jiān)督，又要注重對警察權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督，促使警察權(quán)監(jiān)督效能的最大化發(fā)揮。在監(jiān)督實踐中，加強對國家權(quán)力行使者和行使活動的監(jiān)督，這是必要的，是監(jiān)督工作的最基本方面。但人們往往忽視了對權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督，人們往往更關(guān)注國家權(quán)力行使者違法行使職權(quán)、不履行或不適當(dāng)履行職責(zé)的責(zé)任，而對國家監(jiān)督權(quán)力行使者的失職或濫用職權(quán)的法律責(zé)任卻忽略了。這必然影響監(jiān)督作用發(fā)揮的最大化。

在現(xiàn)實工作中，許多涉及國家權(quán)力的違法違紀(jì)行為的出現(xiàn)，雖然有著多種多樣的因素，但不能否認(rèn)的是，這些問題的出現(xiàn)，或多或少地與監(jiān)督不到位有一定的關(guān)系。改革開放至今，我國已基本具備了相關(guān)的法律監(jiān)督制度和機制，在當(dāng)前難度較大的問題就是監(jiān)督者依法有效履行監(jiān)督職責(zé)有待改善和加強。其中監(jiān)督者責(zé)任心不強、玩忽職守、與被監(jiān)督者串通一氣放縱被監(jiān)督者的違法違紀(jì)行為顯得更為嚴(yán)重。因此，加強對監(jiān)督者的監(jiān)督，強化監(jiān)督者監(jiān)督不力應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，是需要進一步研究的課題。

[1]鄧小平.鄧小平文選(第二卷)[M].北京:人民出版社,1994:333.

[2]李忠信.加強和改善公安執(zhí)法工作[N].人民公安報,2003-05-13.

D631

A

1673―2391(2012)04―0034―03

2012—02—28

戴安良，男，南京森林警察學(xué)院。

南京森林警察學(xué)院中央財政專項基金資助項目：“我國當(dāng)前警察權(quán)異化與復(fù)歸研究（編號：ZD201131）”之階段性成果。

【責(zé)任編校：邊 草】