區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制問題初步研究＊

溫國義，馬文齋，馬 芳

（1.國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術(shù)重點實驗室 青島 266033；2.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心 青島 266033；3.中國海洋大學(xué) 青島 266071）

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制問題初步研究＊

溫國義1，2，3，馬文齋1，2，馬 芳1，2

（1.國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術(shù)重點實驗室 青島 266033；2.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心 青島 266033；3.中國海洋大學(xué) 青島 266071）

根據(jù)國家有關(guān)法律和法規(guī)編制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃報告過程中，存在需要探討的幾個問題，包括規(guī)劃方案平面設(shè)計、編制依據(jù)、相關(guān)規(guī)劃區(qū)劃符合性分析、編制組織協(xié)調(diào)方式和編制專家選擇等方面，舉例說明問題的解決辦法和建議。

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制；問題；建議

國家海洋局2006年4月下發(fā)了《關(guān)于加強區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見》，出臺了編制區(qū)域建設(shè)用海總體規(guī)劃的一系列指導(dǎo)性意見，試圖通過對區(qū)域建設(shè)用海的總體規(guī)劃管理，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目的合理布局，確保科學(xué)開發(fā)和有效利用海域資源。2008年9月和2011年2月，國家海洋局相繼印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)區(qū)域建設(shè)用海管理有關(guān)技術(shù)規(guī)范的通知》和關(guān)于印發(fā)《區(qū)域用海規(guī)劃編制技術(shù)要求》的通知，規(guī)定了區(qū)域建設(shè)用海總體規(guī)劃報告編寫大綱和技術(shù)要求；2008年底，國家海洋局出臺了10項政策措施，這對區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作也提出了更高的要求。2009年底，國家發(fā)展改革委員會、國家海洋局按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示精神，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強圍填海規(guī)劃計劃管理的通知》，確定從2010年開始，將圍填海正式納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的年度計劃，對圍填海年度總量計劃管理。

截至目前國家海洋局對北海區(qū)批復(fù)的區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃為15個，主要為工業(yè)項目集中區(qū)區(qū)域用海規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)用海規(guī)劃。

作為北海區(qū)的區(qū)域建設(shè)用海總體規(guī)劃的技術(shù)支撐單位，國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心目前承擔(dān)了共19個區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的編寫工作，其中已有2個區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃經(jīng)國家海洋局批復(fù)，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制過程中，遇到了許多問題，在此一同探討。

1 規(guī)劃報告編制問題

在區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制過程中，經(jīng)歷的問題主要包括技術(shù)、政策和操作方面的問題。

1.1 技術(shù)層面問題

1.1.1 平面設(shè)計原則和方法

根據(jù)國家海洋局《關(guān)于改進圍填海造地工程平面設(shè)計的若干意見》的要求，圍填海造地工程平面設(shè)計要體現(xiàn)離岸、多區(qū)塊和曲線的設(shè)計思路，最大限度地減少對海岸自然岸線、海域功能和海洋生態(tài)環(huán)境造成的損害，以實現(xiàn)科學(xué)利用岸線和近岸海域資源。同時指出圍海造地工程平面設(shè)計的主要方式包括人工島式圍填海、多突堤式圍填海和區(qū)塊組團式圍填海，并遵循以下基本原則：保護自然岸線、延長人工岸線和提升景觀效果。

依據(jù)集約、節(jié)約用海及保護海洋生態(tài)環(huán)境的原則，從規(guī)劃用海方式、功能分區(qū)及分布合理性、總體平面布置及實用性、圍填海面積、圍填海面積占規(guī)劃總面積的比例、占用及新增岸線長度、景觀效果、施工困難度和施工成本、海洋資源使用效益和主要經(jīng)濟技術(shù)指標等方面對多個用海規(guī)劃方案進行比選分析，推選出岸線及近岸海域資源利用率高、圍填海比例小、景觀效果好、工程建設(shè)規(guī)模及經(jīng)濟成本適宜等方面較好的平面布局方案。

1.1.2 規(guī)劃、區(qū)劃符合性分析

關(guān)于印發(fā)《區(qū)域用海規(guī)劃編制技術(shù)要求》的通知規(guī)定“明確區(qū)域用海與所在區(qū)域的海洋功能區(qū)劃的符合性”和“闡明區(qū)域用海與區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以及港口、交通、能源、旅游、圍墾和防洪等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性”。

目前編制過程中規(guī)劃報告只簡單介紹海洋功能區(qū)劃和有關(guān)相關(guān)規(guī)劃情況以及簡單分析了區(qū)域建設(shè)用海與功能區(qū)劃和相關(guān)規(guī)劃的符合性和協(xié)調(diào)性是否符合。

（1）介紹規(guī)劃區(qū)域的海洋功能區(qū)劃批復(fù)情況；通過列表和圖件描述規(guī)劃區(qū)域占用的海洋功能區(qū)和周邊功能區(qū)情況，分析占用海洋功能區(qū)面積比例及規(guī)劃區(qū)與周邊功能區(qū)的距離關(guān)系。

（2）分析區(qū)域建設(shè)用海與海洋功能區(qū)劃的要求是否符合。我們做的分析只是規(guī)劃區(qū)與功能區(qū)類型是否一致，規(guī)劃區(qū)邊界是否在功能區(qū)范圍內(nèi)，以后需要從功能定位和管理要求等方面分析功能區(qū)劃的符合性。

（3）分析區(qū)域建設(shè)用海是否與相關(guān)規(guī)劃具有協(xié)調(diào)性，需要以圖表和文字分析的協(xié)調(diào)性，不相協(xié)調(diào)的提出解決方案。

1.1.3 編制依據(jù)

目前編制依據(jù)把握不準，主要表現(xiàn)在列舉不全面、書寫日期和格式不對等。編制過程中只簡單地列舉國家層面頒布的法律法規(guī)，缺少必要的政府文件和相關(guān)規(guī)劃區(qū)劃等。

區(qū)域規(guī)劃報告需要列舉規(guī)劃編制過程中依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和標準、相關(guān)區(qū)域規(guī)劃以及其他基礎(chǔ)資料等。

1.2 政策和實際操作層面

1.2.1 規(guī)劃編制組織協(xié)調(diào)模式

多數(shù)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃由規(guī)劃區(qū)所在的縣市海洋與漁業(yè)局牽頭，縣市人民政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個部門，提供需要的編制規(guī)劃資料。其實最有效的組織模式可通過縣市政府抽調(diào)各個部門人員組成一個工作小組，賦予工作小組一定的權(quán)力，組織編制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃。實踐證明，這樣可極大地提高區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃批復(fù)效率。

1.2.2 規(guī)劃編制專家選擇

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃主要是具有海域使用論證甲級資質(zhì)以及測繪資質(zhì)乙級以上的海洋單位作為技術(shù)支撐單位來編制，編制過程中應(yīng)吸收環(huán)保、國土資源、交通和城市規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域的專家同時參與規(guī)劃編制工作。

2 解決問題的方法和建議

2.1 加強學(xué)習(xí)

認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會關(guān)于印發(fā)《區(qū)域用海規(guī)劃編制技術(shù)要求》的通知等有關(guān)規(guī)范和政府文件等，建議盡快發(fā)布區(qū)域建設(shè)用海論證技術(shù)加強學(xué)習(xí)相關(guān)的城市規(guī)劃設(shè)計規(guī)范和國內(nèi)外先進的區(qū)域規(guī)劃設(shè)計理念和方法。

2.2 詳細分析

編制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃時，需要詳細說明相關(guān)規(guī)劃情況。例如，編制“與相關(guān)區(qū)劃和規(guī)劃的協(xié)調(diào)性”章節(jié)時，目前在許多區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制過程中，相關(guān)的海洋功能區(qū)劃、相關(guān)規(guī)劃都在報批階段，首先應(yīng)該說明現(xiàn)有規(guī)劃情況，再則論述目前修編后的規(guī)劃以及報批階段，最后分析區(qū)域建設(shè)用海與相關(guān)規(guī)劃的符合性。例如，編制某臨港產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃時，規(guī)劃區(qū)域附近的海洋功能區(qū)劃、港口規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃都在調(diào)整和報批階段，編制區(qū)域用海規(guī)劃過程中需要詳細說明這些規(guī)劃修編以及與區(qū)域建設(shè)用海的符合情況。

2.3 增進交流

增進學(xué)習(xí)交流機會，聘請有經(jīng)驗、有實力的專家進行指導(dǎo)。平時需注意收集區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制過程中的問題和經(jīng)驗積累，與相關(guān)兄弟編制技術(shù)單位進行交流，善于總結(jié)報告編制中出現(xiàn)的問題。

海洋公益性行業(yè)科研專項——基于生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)渤海區(qū)域開發(fā)集約用海研究（201005009）.