城市文化視角下資源型城市社會轉型期的公共政策分析——以大慶市為例

王 威，顏 冰，趙世秋

(東北石油大學人文科學學院，黑龍江大慶 163318)

一、資源型城市發展的問題及其轉型期公共政策選擇的困境

(一)資源型城市發展面臨的問題

資源型城市即指生產和發展與資源開發有密切關系的城市。這些城市都不同程度地面臨資源哀竭，在全國8 000多座礦山中，已有2/3進入資源開發的中后期，對資源的過分依賴與其資源逐步衰竭之間的矛盾，使之在發展建設過程中存在這樣一些問題:

1.產業結構單一，缺少替代產業。資源型城市長期作為我國的能源基地，其城市經濟依賴于第二產業的發展，第一產業和第三產業薄弱。隨著資源的漸趨衰竭，第二產業開始萎縮，而多數城市在高速發展階段沒有發展替代產業，導致經濟嚴重衰退。

2.城市規劃不合理，市民生存環境較差。資源枯竭型城市多數地理位置較為偏僻，而且由于過去“先生產、后生活”的觀念，居住區設在廠礦附近，致使城市建設分散，基礎設施建設落后，缺乏人文氣息和文化活力。

3.失業人口多，就業壓力大。資源型城市的資源產業從業人員及其家屬占城市人口的大部分，隨著資源衰竭，部分資源開采企業開始倒閉，導致工人下崗。而這些職工往往文化水平不高，學習新知識的能力比較差，使就業和再就業成為一個嚴峻的社會問題。

4.資源開發過度，環境污染嚴重。資源型城市在自然資源開發中，一般都存在過度開發和野蠻開采，這既是對自然資源的浪費，也造成了環境污染和生態破壞，嚴重影響了城市居民的生產和生活。

(二)資源型城市轉型期公共政策選擇的困境

經濟衰退地區的復興離不開公共政策的扶持，這對于資源型城市擺脫資源衰竭引發的城市衰退、實現社會轉型尤為重要。然而，由于資源型城市特殊的自然和人文特點，其公共政策選擇面臨這樣的困境:

1.公共政策沒有明確的價值標準。一般認為，公共政策最基本的的價值標準包括社會公正準則、發展效率準則和實踐檢驗準則。然而，一方面由于資源型城市作為國家能源基地計劃經濟色彩嚴重，使得在制定公共政策時，國家發展的政治指向優先于城市發展的目標指向;另一方面，因為長期受“經濟效益為中心”思想的影響，公共政策偏離了以人為本的價值取向，無法形成符合市民需求、平衡社會矛盾的政策制度。此外，由于缺乏現成的經驗，對社會轉型的本質缺乏深入的認識，致使資源型城市公共政策的選擇較為盲目，無法合理統籌城市的經濟、政治、環境和社會發展，沒有形成一個目標清晰、系統完備的政策框架。

2.公共政策缺乏前瞻性。目前資源型城市在制定公共政策方面，往往采取“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的形式，尤其體現在城市規劃上盲目求大、求全、求時髦。20世紀90年代后，我國很多大中城市都進行了大規模的城市改造，但同時也產生了負面效果，如過度開發、設計趨同，導致城市失去特色;人口集中、交通堵塞，導致環境污染嚴重等。這其實也是資源型城市在社會轉型過程中應當警惕的，條塊分割、廠家一體的居住模式固然應當打破，但亦應避免走入大量投資興建“新城”、人口過度集中、失去原本特色的另一個極端，所以在公共政策的制定上應注意將短期效益和長遠發展相結合，城市發展與本地文化相結合。

3.公共政策缺乏創新與亮點。目前很多城市調整產業結構，大力發展文化產業，然而近年來大量興建的“主題公園”、“文化創意產業園”卻風格趨同、定位類似，如何找準城市發展的關鍵點，以點帶面促進社會經濟發展是擺在所有城市面前的問題，這對資源型城市更為重要。由于資源型城市長期依賴資源優勢，導致人們思想觀念相對保守，缺乏創新意識和探索精神，目前有的資源型城市在轉型過程中，不能認真對城市本身進行合理定位，致使其公共政策沒有新意，城市建設盲目跟風，甚至不顧實際情況，完全拋棄城市特色，產生一些耗資巨大卻無法帶來效益的“面子工程”、“政績工程”，最終造成巨大的資源浪費。

4.公共政策執行力欠缺。政府必須“及時、正確地制定政策方案”，“正確的政策方案要變成現實，則有賴于有效的政策執行”。然而資源型城市特殊的制度文化卻造成公共政策“執行難”，一方面長期以來資源型城市的干部考核以 GDP指標為核心，忽視對環境效益、社會效益等方面指標的考核，政策執行者缺乏制定、執行和創新公共政策的熱情。另一方面，資源型城市的市民受傳統計劃經濟影響較深，存在“等、靠”思想，難于形成堅決執行公共政策的凝聚力。競爭意識、風險意識較差，也普遍不具備商品意識，難以適應市場經濟的新思想、新觀念以及新的公共政策。

二、城市文化對資源型城市社會轉型期公共政策選擇的意義

城市文化是市民在長期的生活過程中，共同創造的、具有城市特點的一種文化模式，是城市生活環境、生活方式和生活習俗的總和。文化體現城市特色，凝聚城市活力，對城市發展意義重大。資源型城市在其長期發展建設過程中所形成的任勞任怨、艱苦樸素、埋頭肯干的優良傳統與作風，是資源型城市共同共通的城市文化內核;而礦藏差異、風俗不同又使資源型城市有著各具特色的文化特征，造就了“煤城”(大同)、“油城”(大慶)、“鷹城”(平頂山)等城市品牌;上述內容又與健康向上、豐富多彩的現代都市文明相互融合，共同構成資源型城市所特有的城市文化，這種城市文化對資源型城市轉型期的公共政策選擇具有著重要的指導意義。主要表現在以下幾個方面:

1.城市文化指引城市發展和公共政策的選擇方向。一方面城市文化為公共政策的選擇提供明確的價值評價標準。城市文化中包含著道德、規則等因素，因此其在道德上具有良性的引導作用，在規則上具有導向、規范、甚至強制執行作用，決定著公共政策選擇的態度、感情和價值信仰。我們認為，資源型城市長期以來形成的“奉獻”精神、“義利”觀念等應當成為指引公共政策選擇的價值導向，使政策的制定和實施真正以公共利益為歸依。另一方面，城市文化指引公共政策的總體思路。唯有充分發揮城市自身優勢，展現城市獨特風貌的產業布局、市政規劃和社會政策，才能真正實現城市的可持續發展。資源型城市文化特點鮮明，揚長避短、深挖其城市文化內涵，是打造城市品牌、定位城市形象、制定公共政策總體思路的關鍵。

2.重視城市文化能夠增進公共政策的前瞻性與創新性。文化是城市發展的根本動力，文化策略已經成為了當今城市生存的關鍵所在。然而城市發展中如果單純把文化視為經濟發展的噱頭，而不符合市民的真正需求，這樣的公共政策即使能夠制造暫時的繁榮，卻會產生新的問題。單純追求經濟效益曾使資源型城市的城市布局十分分散，城市氛圍較差，而為快速擺脫這一現狀，又使一些城市不顧自身特點盲目“造城”。在只顧短期效益的公共政策選擇中，一些城市為追求政績工程，而不顧及本地居民的文化需求，造成城市形態的同質化和城市功能的單一化。資源型城市應當通過對城市特色、歷史及社會風貌進行梳理與凝練，塑造符合自身氣質的城市文化，使之指導公共政策的制定，增強公共政策的前瞻性與創新性，以避免城市規劃的過度化和城市品牌的低俗化。

3.城市文化促進資源型城市形成新經濟增長點及公共政策的實效。隨著社會的發展，文化尤其是城市文化逐步成為區域經濟發展的支撐，文化因素已經融入經濟發展之中，成為社會生產力發展的內在因素。以城市文化為主導，制定文化政策，對解決資源型城市工業衰退后經濟問題有著積極作用。比較典型的公共政策就是文化產業政策，通過文化設施建設，改善城市形象，以此來吸引文化旅游，發展第三產業，帶動地區經濟。

4.城市文化能夠提高城市凝聚力和公共政策的執行力。在進行公共政策選擇時，應當考慮其是否能夠得到順利執行。一方面城市文化中積極、向上的精神力能夠促使政策執行者打破舊有的思維模式，激發執行人員的公共服務熱情，以高度的責任感使公共政策得到徹底的貫徹執行，這對資源型城市尤為重要。另一方面，對公共政策的被執行者來講，城市文化能夠把城市健康向上的核心價值理念輻射到整個社會，形成良好的社會風氣和氛圍，增進被執行者(市民)的道德意識和凝聚力，使之配合公共政策的執行。在現代城市文化的影響下，資源型城市的市民將摒棄過去保守落后的思想觀念，以更加積極樂觀的心態迎接城市轉型，形成強大的凝聚力和向心力，與公共政策執行者產生良好的互動，共同推進公共政策的執行。

三、基于城市文化戰略的大慶城市社會轉型期公共政策分析

黑龍江省大慶市位于松嫩平原中部，共轄五區四縣，一個國家級高新技術產業開發區，是中國最大的陸上油田和重要的石油化工基地。大慶是一個具有鮮明文化特色的城市，作為城市文化精髓的“大慶精神”曾在20世紀六七十年代舉國聞名并傳承至今。大慶精神以“愛國、創業、求實、奉獻”為基本內涵，是大慶人價值標準、工作風格、道德水平和思想觀念的集中體現，是推動大慶城市發展壯大、開拓創新的文化力。在此基礎上，大慶創造出既突出城市特色又符合時代特征的城市文化，呈現出石油文化與移民文化、生態文化相結合的多樣化特點。2005年5月國務院將大慶列為資源型城市經濟轉型試點城市，先后榮獲聯合國迪拜改善居住環境范例獎和中國人居環境范例獎，并獲得中國內陸首家“環保模范城市”、“全國文明城市”稱號，正在由傳統的石油工業城向國際大都市轉變。在公共政策選擇方面，大慶市進行了以下四個方面的有益嘗試:

1.深挖大慶精神，定位城市文化，以此把握大慶轉型的總體方向。在弘揚大慶精神過程中，市政府注意研究大慶精神的新發展，賦予其開放、創新、包容、誠信、共贏等新的時代內涵，并將城市文化明確定位為創業創新的城市、現代開放的城市和崇尚文明的城市。大慶市政府以城市文化為制定轉型期的公共政策的出發點，確立城市文化的重要地位，明確城市的文化主題，利用城市特色，張揚城市個性，充分挖掘城市文化的社會經濟效益和社會效益;2006年大慶在競選“十佳中國魅力城市”時，提出“綠色油化之都、天然百湖之城、北國溫泉之鄉”的口號，以“石油、科教、濕地”作為城市名片，這成為大慶社會轉型的總體方向，包括經濟、社會、市政建設等在內的公共政策選擇都始終圍繞這個方向。

2.弘揚城市文化，制定市政及區域規劃政策，完備的城市功能。在過去長期受過度專業化的分工格局和計劃經濟體制的影響，大慶市居民區分散在各個礦區，生活環境較差，沒有高水平的文化設施，與現代城市生活嚴重脫節。在新城市文化定位基礎上，將文化理念體現在市政及區域規劃政策中，不斷完備城市功能，更好地塑造和包裝大慶的城市形象。在市政建設上，建設高水平文化設施和標志性人文景觀、豐富現代都市文化生活，如鐵人紀念館和大慶油田歷史陳列館重新布展開放，“油立方”從上海世博會遷回大慶等;在區域規劃上，以建設“天然百湖之城”為目標，統籌重新布局生產和生活區，進行“油田職工回遷”及“城中村改造”，建設“五湖”新區等居住區，使城市面貌煥然一新。

3.注重人文關懷，解決社會經濟問題。一方面大慶市制定各種文化政策，開展各類文化活動，促使市民相互理解、包容，使大慶精神、鐵人精神和石油文化內化為市民共同的價值追求和人文品質。通過各種“素質工程”提升市民整體思想道德和科學文化素質，積極打造群眾文化，促使市民相互理解、彼此尊重，從而在形成良好向上的社會風氣，增加認同感和歸屬感。另一方面，大慶市積極解決再就業問題。在人文關懷和創業創新的城市文化引領下，大慶市一是通過吸納及第三產業安置等方式，重點解決就業困難群體的就業問題;二是推進小額擔保貸款工作，為創業者提供資金和政策支持。

4.優化產業結構，發展非油經濟和具有輻射力的文化產業體系。在產業政策上，主導思想是“依托石油但不依賴石油”。主要做法包括:一是積極探索新油田，增強海外勘探開發力度，創新采油方式方法;二是扶持為油田生產配套設備的企業，注重高新產業開發，建設服務外包產業園，提升服務業水平，不斷向高端領域邁進;三是積極創新銀行信貸產品，促進非油經濟、非國有經濟發展。目前逐步形成以油經濟為依托，石化、農牧產品加工、裝備制造、新材料新能源及現代服務業等五大主要接續產業構成的非油經濟板塊并駕齊驅的新格局。此外，先后出臺多項富有地方特色的文化產業發展政策，如建設“百湖藝術群落”，已有上百家企業和藝術工作者進駐;開創石油文化節、濕地文化節等，提高城市文化的國內國際影響力;確立支柱文化產業，如建設“百湖影視基地”、“聯想科技城”等，逐步形成產業帶，輻射東三省、全國及周邊國家，并將成為大慶新的經濟增長點。

四、城市文化視野下資源型城市社會轉型期公共政策選擇的對策建議

2002年國家計委宏觀經濟研究院開展了《我國資源型城市經濟結構轉型研究》，這是國家在經濟發展進程中的一次公共政策選擇。上述大慶經驗則為其他資源型城市的社會轉型提供了經驗，為公共政策選擇提供了城市文化的視角和對策。我們認為，在城市文化視野下資源型城市社會轉型期應采取以下幾個方面的公共政策:

1.深挖資源型城市文化內涵，并以此確立公共政策的總體方向。資源型城市因資源而生，資源型企業在開發建設階段就形成了一定的企業文化，在本地也有著深厚的根基，是城市歷史的重要印記，因此城市文化可從企業文化中探尋，挖掘其優秀文化要素，構成城市文化的基本脈絡[1]。當然，資源型城市在長期發展中既形成了任勞任怨、艱苦樸素、埋頭肯干的文化精神，但也存在思想觀念落后，思維方式保守等問題;同時還應注意傳統文化與時代精神、與不同城市特色的結合。此外，資源型城市在公共政策的選擇上，應當明確城市的發展方向，揚長避短、合理定位，打造鮮活的城市品牌。大慶定位于“綠色油化之都、天然百湖之城”，唐山確立了“十大名片”，淮北建設“無線城市”，這些城市都在自有城市文化的基礎上，形成了明確的轉型目標和發展方向，從而形成目標一致、相互配合的公共政策群，最終推動資源型城市的轉型取得良好效果。

2.在城市文化的引導下，制定適宜的市政與區域規劃公共政策。現代城市文化注重城市居民的生活體驗、舒適程度，這亦應成為公共政策制定的目標。一是資源型城市居住分散，使得城建重點不突出、基礎建設成本過高、人口難以集中、生活單調乏味、城市氣息不濃，政府可制定適宜的政策，加強對水、氣、電等公共資源的統一管理，提高城市服務行業的市場化和專業化，提高城市的宜居程度;二是為解決居住區的彼此隔絕與分散問題，諸多資源型城市進行大規模的礦工回遷，但應避免回遷的盲目性，可從城市定位出發，在區域規劃中突出城市特色，因地制宜地規劃生產、生活、商業、行政區域，避免新區交通堵塞、人口激增而造成新問題;三是資源型城市基礎設施落后，可結合城市文化特點制定政策，圍繞一個主題建設，形成獨特的風格;四是資源型城市普遍存在生態與社會環境落后的現象，應當加強制定包括礦山治理、退換耕地、去除公害、廢棄建筑物再次利用等政策。

3.在經濟活動的政策領域，注重產業布局調整及文化產業發展。結合資源型城市的自身城市文化特點，政府應當合理調整產業整體布局。在對城市進行合理定位的基礎上，實施產業結構優化戰略，可通過政策對需求結構的引導作用，有目的地發展高新技術產業，并制定相應的財政稅收扶持政策，加快新興產業的發展，鼓勵個體私營經濟。文化產業政策是公共政策的重要組成部分，資源型城市的文化產業不僅是新的經濟增長點，還能夠推動城市產業結構的調整和經濟增長方式的轉變，促進資源型城市的順利轉型。資源型城市的文化產業發展要依托自身特有的文化資源，大力發展文化旅游、廣播影視和藝術會展等文化產業;建設一批有影響、有特色的文化企業;培育一批知名文化品牌，構建城市特色鮮明、文化品位高雅、產業優勢巨大、輻射范圍廣泛的文化產業發展格局，使文化產業成為推動城市發展的重要力量[2]。

4.在社會活動的政策領域，注意人文關懷。現代資源型城市的城市文化，在傳統的“愛國”、“奉獻”基礎上，增添了“以人為本”的內容，因而應當特別關注社會活動的政策。在文化教育方面，針對資源型城市特殊的人文環境，政策除了關注基礎教育設施的建設之外，還應當關注提高市民整體素質和培育良好社會風氣;在安置就業方面，政府應積極制定多種政策，安排由于資源衰竭而帶來的剩余勞動力就業，除提前退休和鼓勵創業外，還可以采取吸收外部資本創辦企業的方式進行安置，即從政策上對投資者提供一定比例的補貼，接受補貼的企業則要解決一定就業問題并帶動一批相關產業的發展。此外，應建立勞動力就業培訓制度，由各級政府出資，對失業人員進行實用勞動技能的培訓，使之具備重新就業的能力[3]。

美國現代城市管理研究學者劉易斯·芒福德認為“城市是文化的容器”[4]。城市因人而產生，因文化而繁榮，公共政策制定也必然以此為歸依。資源型城市的資源面臨衰竭，但文化并不因此而衰亡，城市亦不應因此衰退，在困境與危機中探求復興之路，在城市文化的視野下制定公共政策，這是決策者的歷史責任和重要任務[5]。

[1]金建國，李玉輝.資源型城市轉型中的政府管理創新[J].經濟社會體制比較，2005，(5):134－137.

[2]冷艷菊.資源枯竭型城市轉型的文化思考[J].城市發展研究，2011，18(5):108－111.

[3]侯振明.煤炭資源型城市可持續發展及政府作用研究[J].國際商務——對外經濟貿易大學學報，2005，(2):68－70.

[4][美]劉易斯·芒福德.城市文化[M].宋俊嶺等譯.北京:中國建筑工業出版社，2009:1.

[5]劉曉峰，陳建萍，我國地方政府執行力存在的問題及對策淺析[J]，哈爾濱商業大學學報:社會科學版，2011，(5):67－71.