我國農村公共文化產品供給制度的歷史演變及其啟示

張天學，闕培佩

(中國礦業大學，江蘇 徐州 221008)

一、新中國建立后至改革開放前(1949—1977年)的農村公共文化產品供給制度

(一)新中國建立初期(1949—1957年)農村公共文化產品供給制度

1949年，隨著中華人民共和國誕生，中國獲得了近百年來第一次政治獨立，但由于歷史的原因，中國的經濟卻相當落后。在百廢待興的情況下，國家的主要任務是恢復和發展經濟，沒有更多的財力、物力來為民眾提供豐富的公共文化產品。在取得國民經濟的初步恢復之后，我國開始了大規模的工業化建設，并逐漸在工業化進程中實施了優先發展工業和城市的傾斜政策。同時，在農村實行了土地改革和農業合作化運動。伴隨著互助組、初級社到高級社的進程，農村公共文化產品供給制度雛形逐漸顯現。

1.供給主體:農業生產合作社

新中國建立初期，分散的小農是農村經濟的主要支撐，農村集體經濟脆弱。隨著土改導致農民間的生產資料趨于平均化和農業生產合作社的形成，在財力有限情況下，國家把農村公共文化產品的供給職責交給了農業生產合作社。要求“農業生產合作社積極地動員、組織和幫助社員掃除文盲，學習文化和科學。有計劃地開展文化、娛樂和體育活動，提高社員的文化生活水平?！盵1]至此，農業生產合作社承擔起了政府的職責，承擔為社員提供公共文化產品的責任并成為農村公共文化產品供給的唯一主體。

2.決策機制:自上而下

即農村公共文化產品供給的品種，數量，供給途徑、方式等一律都由上級政府甚至由中央政府決定，農業生產合作社只有執行的義務。上級政府提供的文化產品主要服務于黨和國家的政治形勢、政治任務需要，以完成政治任務為中心，而不是以農民需求為中心。因此，農村公共文化產品的供給決策是“自上而下”，“單向”強制輸送。

3.籌資渠道:制度外籌資，農民自己買單

由于優先發展工業和城市的戰略，公共文化產品的供給重點在城市，“農民業余文化教育的經費，除少數專職人員的開支、業余教師訓練費、主要鄉干部離職學習的辦公雜支以及一定的獎勵費外，都由群眾自籌。自籌的辦法，采用學員自出、學員集體生產、合作社統籌等等?！盵1]還有就是“農業生產合作社從每年的收入當中留出一定數量的公積金和公益金，公益金的用途用于發展合作社的文化事業、公共福利事業?！盵2]可見，新中國建立初期農村公共文化產品的籌資是制度外渠道，供給成本主要由合作社社員承擔。

(二)人民公社時期(1958—1977年)農村公共文化產品供給制度

1958年后，我國農村進入人民公社時期。由于實行高度集中的計劃經濟體制，國家囊括了所有資源支配權和公共文化產品的供給職責。人民公社作為國家政權在鄉村的具體體現，實行“政社合一”的管理體制。一方面，具有行使行政職能的權利，另一方面又是一個經濟組織，具有直接指導和管理大隊、生產隊以及社員的生產、分配及交換活動，可以無償調撥下級單位的人員、資金和物資。社員除少量“自留地”外，沒有任何生產經營性財產，社員不得從事個體經營活動。人民公社的這一體制特征固化了合作社時期形成的農村公共文化產品的供給制度。

1.供給主體:人民公社“集體”供給

作為“政社合一”的組織，“人民公社支配著農村社會幾乎所有資源，農戶被整合到集體組織中”[3]。其他任何組織都沒有生存和發展空間，因此，人民公社成為農村公共文化產品的唯一供給者。與“隊為基礎，三級所有”經濟體制相適應，人民公社、生產大隊和生產隊以分工的形式建立了比較完整的農村公共文化產品的供給體系，囊括了社員所需一切公共文化產品的供給。公社設立了“文化站、廣播站、中心學校、農民夜校、幼兒園等?！盵4]每逢節假日，公社、大隊和生產隊還要組織放電影、文藝演出等文化活動。

2.決策機制:自上而下

由于實行集體財產制和高度集權的計劃經濟體制，農村公共文化產品的決策權亦高度集中，往往由中央政府對農村文化產品的供給數量、品種、形式等進行決策，基層政府完全服從于中央的安排和指揮，農民也只是被動的接受者。因此，人民公社時期，農村公共文化產品的決策的“自上而下”、“單向”強制輸送模式被進一步固化。在農民生活水平低引致對文化產品需求的高同質性下，這一模式非常有效。

3.籌資渠道:社員“隱形”承擔為主的制度外籌資

從理論上講，農村公共文化產品的供給是通過國家財政和公社集體經濟兩大渠道完成，即由國家預算支出、地方預算外支出和公社社有資金支出等構成。但為了實現優先發展工業的目的，國家利用“工農產品剪刀差”、農業稅及其附加費等方式大量提取農業剩余。這導致農村公共文化產品的供給根本無法從財政渠道獲得所需資金，只能依靠人民公社采取制度外籌資解決。具體方式:一是公社在年終分配前先提取公積金和公益金，用于生產農村公共文化產品，再將剩余分配給社員。二是動員社員投工、投勞供給文化產品，公社(集體)給農民計工分，以增加工分總量，降低單位工分價值的方式加以彌補。公益金是農業稅后對社員收入的一個扣除，工分總量增加導致單位工分值的降低，更是直接對社員應得報酬的扣除。因此，人民公社時期農村公共文化產品的資金是以公社社員“隱形”承擔為主的制度外籌資。

二、改革開放以來(1978年—至今)的農村公共文化產品供給制度

(一)家庭承包制至分稅改革時期(1978—2000年)農村公共文化產品供給制度

1978年，以農村家庭承包制為突破，改革在中國大地展開。隨著家庭承包制成為我國農村土地的主體經營形式，農戶獲得經營自主權并取代生產隊成為了生產經營的主體。與此相連，農村基層政權由人民公社逐漸過渡到鄉鎮政府和村民委員會。1980年，城市逐漸取代農村成為改革的重心，國家對人民公社時期的農村公共產品供給機構采取了“下放”的策略。從1988年起，中央決定將直接為農業生產服務機構的管理權限下放到鄉鎮一級。1994年，開始分稅制改革。這一系列的制度變遷推動了農村公共文化產品供給制度的變化。

1.供給主體:初步呈現政府為主，民間參與的格局

家庭承包制的實施瓦解了原來由人民公社集中提供農村公共文化產品的制度安排，表現在供給方面，政府不再是唯一主體，呈現出多元化趨勢，政府、企業、私人、農村社區等都成為了供給者。但總的來看，對覆蓋面廣、需要大量投資、效益低的公共文化產品，企業、私人不愿也無力承擔。因此，農村公共文化產品的供給主體仍然是政府。1994年分稅制改革形成“財權上收，事權下放”的分配格局后，鄉鎮承擔了更多的公共事務，成為農村公共文化產品的主要提供者。

2.決策機制:自上而下與弱自下而上相結合

與人民公社相比較，鄉鎮政府對農村社區的物資資源和勞動力支配的權利相對減弱，同時，“鄉政村治”體制的建立，村民委員會成為村范圍內公共文化產品提供者，這些變化為村民在一定范圍內參與公共文化產品決策提供了機會。一些私人和企業、社區等民間供給也是基于農民的需求或以盈利為目的而產生的，在一定程度上能反應農民的愿望和要求，因此，農村公共文化產品供給決策出現了自下而上苗頭。但總體而言，這一時期仍然延續了人民公社時期的慣性，鄉鎮仍然聽命于上級政府，按上級指令布置各種達標要求。即使鄉鎮自主決策部分也是以鄉鎮、村官們的意見為主，農民的意見、需求和愿望得不到尊重。所以，這一時期的決策機制屬于自上而下為主與弱自下而上相結合，“單向”強制性輸送模式變化不大。

3.籌資渠道:農民負擔“顯性化”的制度外籌資

鄉鎮代替人民公社成為農村基層政權組織后，農村公共文化產品的資金，一是由農民交納“三提五統”的形式承擔。二是鄉鎮政府以各種名義向農民“集資攤派”來彌補費用的不足。因此，與人民公社時期一樣，農村公共文化產品供給成本仍由農民額外負擔。不同的是，人民公社時期，這種投入以“集體”的名義進行，并被工分制形式所掩蓋，農民不知道是自己的負擔。實行家庭聯產承包之后，這方面的費用由農戶直接交納，農民清楚地知道是自己的負擔，即由人民公社時期的“隱形”負擔變為“顯性”負擔。

(二)全面稅費改革后(2003年至今)農村公共文化產品供給制度

農村家庭聯產承包制的實行，給農民帶來了十年的好收成但從20世紀80年代中后期開始，農民增收日益減緩，負擔日益加重，究其根源，在于農村基層政府以各種名目“集資攤派”，向農民轉嫁農村公共產品供給成本。到20世紀90年代后期，這一問題日益嚴重，引起社會不安，黨和政府對此高度重視，并針對農民負擔問題＇規定農民的＇三提五統＇負擔不得超過農民家庭上年收入的5%。[5]但卻收效甚微，為此，2000 年，政府下決心改革農村稅費制度，同年3月，黨中央國務院發出《關于進行農村稅費改革的試點工作的通知》并在安徽開始試點，2003年推廣到全國各省。2006年1月1日，《農業稅條例》被廢止。稅費體制改革取消了“三提五統”和各種集資攤派、取消了農業特產稅和農業稅，在農村社區實行“一事一議”等。改革的目的是規范政府行為，減輕農民負擔。隨著稅費改革的進程，農村公共文化產品的供給制度亦隨之出現了較大的變化。

1.供給主體:政府主導、社會參與的多元化格局逐漸顯現

第一，政府還是農村公共文化產品供給主體，但突出了各級政府之間的分工。中央政府不再囊括幾乎所有的文化產品供給職責，而是在對各級政府的職能明確劃分基礎上，有選擇地承擔相應的責任。在新的分工格局中，中央政府主要承擔全國性的公共文化產品供給職責，“并建立了與農村文化投入相聯系的、專門針對中西部貧困地區文化建設的轉移支付制度。”[6]在地方性的公共文化產品供給中，省、市政府承擔了更多的職責，基層政府尤其是鄉鎮、村的職責弱化。

第二，社會參與。稅費改革后，政府通過各種措施，出臺相關政策，鼓勵、支持社會各方參與農村文化建設，帶動了民間、企業、私人參與農村公共文化產品的生產與供給，多元化格局逐漸顯現。

2.決策機制:自上而下有所弱化，自下而上逐漸增強

隨著改革的深化，服務型政府理念的形成以及政府行為逐步規范化，各級政府日益注重農民對文化產品的實際需求。同時，農民的自我意識和維權意識逐步增長，也“倒逼”政府日漸尊重農民的意愿，使強制性供給的情況逐漸減少，一些必須由政府為主實施的“文化配送工程”，也在一定程度上考慮農村的需求。農村社區在確定文化產品供給時，通過村民自治和“一事一議”的平臺進行決策的情況逐漸增加。因此，稅費改革后，農村公共文化產品決策機制出現了“自上而下逐漸弱化，自下而上逐漸增強”的趨勢。但這一趨勢在經濟發達地比較明顯，廣大的中西部“自上而下，”“單向”輸送仍然比較普遍，

3.籌資渠道:制度內為主，制度外逐漸縮小

稅費改革后，農村基層政府亂收費、亂攤派的制度外籌資被根本遏制，鄉鎮、村除組織重大文化活動時，通過“一事一議”的方式向農戶籌資，還可以以私人、企業、社會捐贈等方式籌資。由于國家強制干預亂收費、亂攤派等，這些籌資都必須與自愿原則相結合，因此，制度外籌資規模逐漸縮小。為了保證農村公共文化產品的供給，中央財政加大了對農村文化事業的投入力度。“十一五以來，國家對農村文化事業投入更是逐年增加，增長速度保持在18%以上的較高水平”[8]。另外，中央政府還通過實施重大文化工程，增加對農村公共文化產品的資金支持。同時，地方政府也加大了對農村公共文化建設的投入。如從2006年起在全國啟動的“鄉鎮文化站建設、三送工程、農村有線電視進村入戶以及農家書屋建設等農村公共文化建設項目”，大都以省市政府投入為主。所以，稅費改革以來，制度內籌資成為農村公共文化產品供給的主渠道。

三、結論與政策建議

(一)結論

通過對我國農村公共文化產品供給制度歷史演變的分析可以看到:

1.我國農村公共文化產品供給制度的變化是經濟體制，財稅體制改革等外力引致的，縱觀新中國成立以來各階段的情況，沒有一次是直接針對農村公共文化產品供給制度本身提出的改革，因此，制度改革的內生動力不足。這與我國長期重經濟發展，輕文化建設，把文化當成經濟附屬的思路直接相關。

2.現行農村公共文化產品供給制度依然具有制度形成初期的一些缺陷。

第一，政府管得過多、控制過嚴，基層政府承擔職責過多。首先，政府一直是農村公共文化產品唯一或主要供給者，囊括了農村公共文化產品的供給職責，事無巨細，親力親為。既是決策者，又是執行和實際操作者。其次，決策機制“自上而下”，“單向”傳輸、強制供給，農民的需要得不到尊重。再次，在農村公共文化產品的供給職責上，中央、省市、縣、人民公社(鄉鎮)沒有明確分工，大部分職責最終落在了基層政府身上。

第二，公共文化產品供給的“二元”特征依然顯著。從新中國成立初期開始，農村公共文化產品資金就是制度外籌集，即由農民自己買單。使農民沒有享受到國民待遇。稅費改革以后，國家財政雖然加大了對農村公共文化產品供給的資金投入。但是，在公共文化產品供給上，對城市文化的投入仍然遠遠高于對農村的投入。

表1 2003年以來國家財政對農村和城市文化事業投入情況

這說明，新中國成立初期形成的“以農養工”，優先發展工業和城市，公共文化產品供給“二元”化的思路仍然困擾著農村公共文化產品的供給。

(二)政策建議

農村公共文化產品供給的制度缺陷長期得不到糾正，導致農村公共文化產品品種單一、數量偏少，已有的設施陳舊老化;供求脫節，資源閑置浪費的同時，造成農村文化建設緩慢，農民群眾的文化權利、文化需求長期得不到應有的改善。這既不利于農民群眾文化素質的提高和農村社會的穩定、發展，更有悖于社會主義公平原則的實現和全面建設小康社會與構建社會主義和諧社會的基本要求。因此，必須下大力氣創新農村公共文化產品供給制度。

1.加強宣傳，提高認識，轉變觀念

加大對農村公共文化建設重要性的宣傳，教育人們尤其是各級政府官員從公民權利保障、農民素質提高，穩固執政基礎，構建和諧社會，提升國家“軟實力”的戰略高度去認識農村公共文化建設的意義。糾正長期存在的“附屬論”(認為經濟建設是中心，文化建設只是娛樂民眾的小事，是附屬于經濟的)、“排隊論”(認為提高GDP水平優于提高文化水平)等錯誤認識，樹立文化引領社會進步、文化促進經濟發展，文化建設先于經濟建設的理念，為農村公共文化產品供給制度的創新提供思想基礎和強大動力。

2.完善制度，創新機制，保障供給

首先，制定、完善農村公共文化建設的相關法律法規，以法律形式明確各級政府在農村公共文化供給中的權利、責任、任務，財政支持結構，資金來源渠道以及監督評價規則等，使各級政府在履行自己職責時有法可依，有章可循。以此來強化各級政府的公共責任意識，優化政府職能，保證農村公共文化建設的有序進行。

其次，根據農村公共文化產品的準公共性特點，建立政府主導、社會參與的多元供給機制。對那些受益面廣、投資金額大、回收周期長、后續運營費用高、可分割性差、盈利性弱的產品，如農村基礎教育、廣播電視網絡、農村數字化信息服務設施，文化活動廣場、文化館、圖書館等主要由政府提供;對一些資金需求相對較小，流動性、可分割性、盈利性強的產品如電影、戲曲、歌舞演出等則應鼓勵企業、私人、社區等參與供給。同時，完善“村民自治”和農村“一事一議”制度，為農民搭建表達訴求的平臺，充分尊重他們的需求意愿，提高農村公共文化產品供給的效率。

最后，強化公共服務的公平性原則，徹底轉變公共文化產品供給的“二元”思維，真正落實“工業反哺農業”的國策，按照城鄉統籌發展的思路[8－10]，加大財政對農村公共文化建設的投入力度，彌補欠賬，增加供給，保障農民的基本文化權利。

[1]中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編:第六冊[M].北京:中國文獻出版社，1997:390，263－266.

[2]中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編:第八冊[M].北京:中國文獻出版社，1997:411.

[3]張 偉.農村公共產品供給制度的歷史變遷及對比研究[J].知識經濟，2007，(11):97.

[4]黃麗華.中國農村公共產品供給制度變遷與制度創新[D].吉林大學，2008:92.

[5]吳敬璉.當代中國經濟分改革[M].上海:上海遠東出版社，2004:111.

[6]中國社會科學院農村發展研究所.中國農村發展研究報告(NO.7)[M].北京:社會科學文獻出版社，2010:9－10.

[7]中華人民共和國文化部.“十一五”“以來我國文化事業費投入情況分析[EB/OL].http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86171.html，2011－01－15/2012－02－16.

[8]王俊霞，王 靜，論“政府調控+農民需求”的農村公共產品供給決策機制的構建[J].西安財經學院學報，2011，(6).93－97.

[9]馬 鑫，馮 毅.基于交易成本理論的農村公共產品供給問題理財[J].哈爾濱商業大學學報:社會科學版，2010，(2):112－115.

[10]趙春江，李 江.新農村建設中公共產品供給問題研究[M]北京:中國物資出版社，2011.