從“運(yùn)動(dòng)式治理”到“制度性治理”
——中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的范式轉(zhuǎn)換

何紹輝

（湖南省社會(huì)科學(xué)院 政治與公共管理研究所，湖南 長(zhǎng)沙 410003）

從“運(yùn)動(dòng)式治理”到“制度性治理”
——中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的范式轉(zhuǎn)換

何紹輝

（湖南省社會(huì)科學(xué)院 政治與公共管理研究所，湖南 長(zhǎng)沙 410003）

當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村30年來(lái)的反貧困行動(dòng)取得了巨大成效，但也出現(xiàn)了一些新情況新問(wèn)題。就農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略而言，運(yùn)動(dòng)式治理是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的本質(zhì)特性，亦是其陷入困境的深層次根源。實(shí)現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略從“運(yùn)動(dòng)式治理”向“制度性治理”的轉(zhuǎn)向、建立和完善農(nóng)村基本社會(huì)保障制度以及大力加強(qiáng)社會(huì)工作介入農(nóng)村反貧困的力度和深度，不僅是中國(guó)農(nóng)村反貧困行動(dòng)走出困境的最佳選擇，也是今后中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略發(fā)展的基本方向。

反貧困；運(yùn)動(dòng)式治理；制度性治理

貧困，作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)落后狀況的具體表征，列處當(dāng)今世界三大社會(huì)發(fā)展問(wèn)題之首，成為困擾世界各國(guó)發(fā)展的焦點(diǎn)難題。每年的10月17日，被聯(lián)合國(guó)確定為“世界消除貧困日”，各國(guó)政府和社會(huì)組織對(duì)貧困問(wèn)題寄予高度關(guān)注的同時(shí)，亦采取了一切可能的措施來(lái)消除貧困。中華人民共和國(guó)自成立以來(lái)，一直進(jìn)行著各種形式的反貧困努力與斗爭(zhēng)。資料顯示，改革開(kāi)放以來(lái)的反貧困行動(dòng)，解決了 2億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題，農(nóng)村尚未解決溫飽問(wèn)題的貧困人口已由1978年的2.5億人減少到2008年的4007萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7下降到4.2%[1]。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》收官之后，未來(lái)中國(guó)農(nóng)村反貧困行動(dòng)如何進(jìn)行、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)制度將走向何方以及農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略如何發(fā)展？這一系列追問(wèn)是當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)所必須思考和解決的主要問(wèn)題。借鑒和反思既往農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)、模式與教訓(xùn)，對(duì)于確立今后中國(guó)農(nóng)村反貧困的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略具有十分重要的意義。

一 當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村反貧困的基本歷程

在闡述什么是社會(huì)主義、怎樣建設(shè)社會(huì)主義等基本問(wèn)題時(shí)，鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義要消滅貧窮”。中國(guó)人口總量大、基數(shù)大、增長(zhǎng)快，是目前世界上人口最多的國(guó)家之一；同時(shí)，中國(guó)社會(huì)又是一個(gè)“超大型社會(huì)”，超大社會(huì)結(jié)構(gòu)給中國(guó)的發(fā)展設(shè)定了種種規(guī)定性，這不僅給中國(guó)社會(huì)的調(diào)控與治理帶來(lái)了一系列“麻煩”，也給中國(guó)農(nóng)村反貧困帶來(lái)種種限制。中國(guó)調(diào)控所遇到的基本矛盾之一，就是貧弱的社會(huì)資源總量與社會(huì)調(diào)控對(duì)象（即全體人口）的超大規(guī)模之間的矛盾[2]。整體來(lái)看，中國(guó)是一個(gè)社會(huì)資源貧弱型國(guó)家，中國(guó)超大社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)、積累水平低的歷史以及工業(yè)化、現(xiàn)代化的壓力，資源貧弱狀況不僅仍將延續(xù)數(shù)年，且將繼續(xù)制約和影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在農(nóng)村反貧困行動(dòng)中，由于政府可資利用的資源實(shí)在太少，在實(shí)踐中常常采取的是運(yùn)動(dòng)型而非制度型的治理戰(zhàn)略。

眾所周知，舊中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)發(fā)展極不平衡的落后國(guó)家。新中國(guó)成立以后，盡管經(jīng)歷了1949—1978年的社會(huì)主義革命與建設(shè)，但貧困現(xiàn)象并未根除，農(nóng)村貧困人口規(guī)模龐大，部分地區(qū)農(nóng)村甚至還存在“普遍”貧窮現(xiàn)象，這不僅與社會(huì)主義制度大相徑庭，也與黨的宗旨格格不入。為此，黨和政府在農(nóng)村展開(kāi)了一系列反貧困行動(dòng)，大體歷經(jīng)了如下幾個(gè)階段：

第一階段（1978—1985），主要是體制改革推動(dòng)反貧困階段。十一屆三中全會(huì)以后，黨和政府的工作重心開(kāi)始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，在反貧困問(wèn)題上也采取了一系列措施，其中最為根本和關(guān)鍵的是1978年開(kāi)始推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，這不但調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也奠定了農(nóng)村反貧困的制度基礎(chǔ)。又，黨和政府通過(guò)改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制、改革社會(huì)收入分配制度以及對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的特殊照顧，大部分貧困人口的溫飽問(wèn)題得以解決。有數(shù)據(jù)顯示：1979年我國(guó)農(nóng)村貧困人口為2.5億，至1985年時(shí)減至1.25億，下降50%，貧困發(fā)生率從30.7%下降到14.8%，年均減少貧困人口 1786萬(wàn)[3]。此外，黨和政府還從其他有關(guān)社會(huì)政策與制度上給予貧困人口以極大扶持與幫助，制定和頒發(fā)了一系列治理農(nóng)村貧困的制度和政策。比如，1984年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，開(kāi)啟了全國(guó)性扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)的序幕。

第二階段（1986—1993），主要是開(kāi)發(fā)式扶貧階段?；凇叭珖?guó)大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決，但還有部分地區(qū)發(fā)展緩慢、部分人群極度貧困”的狀況，國(guó)務(wù)院于1986年成立了扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并制定了一系列扶貧開(kāi)發(fā)政策，這不僅為農(nóng)村反貧困行動(dòng)的順利開(kāi)展提供了領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)，也標(biāo)志著扶貧開(kāi)發(fā)工作開(kāi)始由道義性扶貧向制度性扶貧、由救濟(jì)性扶貧向開(kāi)發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變。尤為值得一提的是，在這一階段，扶貧開(kāi)發(fā)的瞄準(zhǔn)開(kāi)始落實(shí)到以縣為單位，全國(guó)確立了331個(gè)縣為國(guó)家級(jí)貧困縣，這對(duì)于增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的針對(duì)性、提高扶貧開(kāi)發(fā)效率起了非常重要的作用。到1993年年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口由1985年的1.25億，下降到8000萬(wàn)，貧困發(fā)生率從14.8%下降到8.7%，年均減少貧困人口640萬(wàn)人[3]。

第三階段（1994—2000），主要是扶貧攻堅(jiān)階段。經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧階段后，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量銳減。但是，因剩下的8000萬(wàn)貧困人口主要分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)、老革命地區(qū)、荒漠地區(qū)、干旱地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，使得此后的扶貧形勢(shì)更加艱難、任務(wù)更加艱巨、難度更加空前。為此，1994年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》），這是我國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、對(duì)象、措施和期限的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)綱要，標(biāo)志著我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入了攻堅(jiān)階段?！队?jì)劃》決定：從1994年到2000年，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用七年左右的時(shí)間，基本解決目前全國(guó)農(nóng)村八千萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。在這一時(shí)期，黨和政府通過(guò)發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、增加扶貧開(kāi)發(fā)投入、動(dòng)員社會(huì)各界力量以及強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等措施，基本實(shí)現(xiàn)了《計(jì)劃》的戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2000年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口已下降至3000萬(wàn)，貧困發(fā)生率從8.7%下降到3%，年均減少貧困人口700萬(wàn)左右，剩下的3000萬(wàn)貧困人口多居住在自然條件惡劣的地區(qū)，屬于特困人口[3]。

第四階段（2001—），主要是全方位反貧困階段。經(jīng)過(guò)各級(jí)黨委和政府的不懈努力，農(nóng)村貧困得到了較好的治理，赤貧現(xiàn)象已經(jīng)基本根除，貧困人口的溫飽問(wèn)題基本解決，如何進(jìn)一步解決部分貧困人口溫飽和鞏固溫飽問(wèn)題、如何科學(xué)應(yīng)對(duì)新時(shí)期農(nóng)村反貧困的新問(wèn)題新情況，進(jìn)而鞏固和擴(kuò)大扶貧開(kāi)發(fā)成果，是新世紀(jì)新階段扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨的艱巨任務(wù)。鑒于此，2001年，黨中央、國(guó)務(wù)院制定并頒布實(shí)施了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），《綱要》明確提出了繼續(xù)解決和鞏固農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題、促進(jìn)貧困地區(qū)全面發(fā)展、為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件的奮斗目標(biāo)。在這一階段，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)有所變化：首先是貧困縣的重點(diǎn)放在西部地區(qū)，其次是扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象定位在貧困村，整村開(kāi)發(fā)推進(jìn)工作開(kāi)始逐步實(shí)施，再次是開(kāi)發(fā)式扶貧與參與式扶貧相結(jié)合，社會(huì)力量開(kāi)始不斷介入反貧困，最后是反貧困與解決三農(nóng)問(wèn)題相結(jié)合，著力增加農(nóng)民收入，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付力度，從而使扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入了一個(gè)以“大扶貧”戰(zhàn)略為特征的新階段。

當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的扶貧開(kāi)發(fā)工作不僅解決了貧困人口的生存環(huán)境惡劣、基本素質(zhì)低和發(fā)展能力差等問(wèn)題，也推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速了城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程；同時(shí)，還為世界減貧事業(yè)做出了積極貢獻(xiàn)。但是，我們也不應(yīng)忽視在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中所存在的困境和問(wèn)題。比如，“城鄉(xiāng)之間扶貧政策的明顯差別、非農(nóng)就業(yè)的沉重壓力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)式扶貧的局限性、失地農(nóng)民的貧困和極端貧瘠地區(qū)扶貧行動(dòng)的低效”等困境[4]，以及“貧困現(xiàn)象依然嚴(yán)重、致貧因素多樣、社會(huì)發(fā)展與扶貧政策實(shí)施體系不協(xié)調(diào)”等挑戰(zhàn)[1]。此外，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)還面臨政府主導(dǎo)過(guò)多、社會(huì)與民間力量參與不足以及制度性反貧困缺位等一系列新情況新問(wèn)題。如何走出反貧困政策的困境、如何應(yīng)對(duì)反貧困面臨的挑戰(zhàn)以及如何解決反貧困過(guò)程中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題？這是今后我國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略確立所面臨和必須考慮的焦點(diǎn)難題。正確地認(rèn)清和找尋出既往農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的本質(zhì)特征，挖掘和探討生成現(xiàn)存困境與問(wèn)題的深層次根源，是今后中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略確立與完善的前提與基礎(chǔ)。

二 運(yùn)動(dòng)式治理：當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的本質(zhì)特性

從前文對(duì)中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)基本歷程的回顧中我們可以看出，中國(guó)農(nóng)村反貧困的主體仍然是政府，各級(jí)政府正是運(yùn)用自己手中的政治權(quán)力，動(dòng)員各種資源來(lái)幫助農(nóng)村地區(qū)的貧困群體告別貧窮、走向共同富裕。整體觀之，現(xiàn)今中國(guó)農(nóng)村反貧困行動(dòng)主要是一種運(yùn)動(dòng)式治理戰(zhàn)略，是政府為了解決歷史上長(zhǎng)期以來(lái)所遺留的貧困問(wèn)題，集中社會(huì)主要力量，動(dòng)用各種資源進(jìn)行的反貧困努力與斗爭(zhēng)。運(yùn)動(dòng)、權(quán)力和動(dòng)員是我們理解運(yùn)動(dòng)式治理的關(guān)鍵詞。

有研究曾指出，運(yùn)動(dòng)作為革命化控制中的重要手段，因法律性制度的過(guò)程化不足，作為政策性制度的運(yùn)動(dòng)填補(bǔ)了制度化不足的空間[5]。雖然運(yùn)動(dòng)作為一種控制方式從整體上來(lái)說(shuō)業(yè)已退出中國(guó)政治舞臺(tái)，但是，因受社會(huì)資源總量的限制、法律制度化不足以及常規(guī)治理能力不足等影響，運(yùn)動(dòng)作為一種治理方式，卻時(shí)常發(fā)生于中國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐中。盡管這種運(yùn)動(dòng)式治理與總體性社會(huì)中的運(yùn)動(dòng)式治理存在本質(zhì)性的差別，但其實(shí)質(zhì)與革命及戰(zhàn)爭(zhēng)年代的運(yùn)動(dòng)有著不謀而合之處，其仍舊沿襲了既往運(yùn)動(dòng)式治理的一些基本特性，這在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)中體現(xiàn)亦甚為明顯。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，從扶貧開(kāi)發(fā)推動(dòng)力量來(lái)看，縱觀當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村反貧困基本歷程可以看出，政府是農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的推動(dòng)者和組織者；而從政府所開(kāi)展的扶貧開(kāi)發(fā)行為來(lái)看，各級(jí)政府正是利用自身所擁有的政治權(quán)力，調(diào)動(dòng)下級(jí)組織和部門的積極性、主動(dòng)性與能動(dòng)性，進(jìn)行的一種政治行為。這既包括運(yùn)用目標(biāo)責(zé)任制[6]所進(jìn)行的考核行為，也包括運(yùn)用自身政治資源所進(jìn)行的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐?？梢哉f(shuō)，國(guó)家權(quán)力對(duì)貧困治理的大力介入，是扶貧開(kāi)發(fā)之所以呈現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)式治理”特征的核心表現(xiàn)。政府正是借助于國(guó)家權(quán)力與權(quán)威，動(dòng)員和集中社會(huì)資源，對(duì)貧困人口和貧困地區(qū)的脫貧進(jìn)行一種大規(guī)模行動(dòng)，包括派遣工作組，甚至將扶貧作為“中心工作”、“政治任務(wù)”等等。

其次，從扶貧開(kāi)發(fā)動(dòng)員方式來(lái)看，各級(jí)政府為了目標(biāo)的貫徹與實(shí)施，為了短期內(nèi)完成“額定”任務(wù)，常常采取政治動(dòng)員的方式，將各種有限力量、資源和組織集中起來(lái)，通過(guò)開(kāi)會(huì)、談話和下發(fā)文件等等形式，制造輿論、營(yíng)造氛圍，以“集中力量辦大事”。這，從國(guó)家及各省市所召開(kāi)的扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，尤其是其所進(jìn)行的動(dòng)員儀式中可見(jiàn)一斑。

第三，從扶貧開(kāi)發(fā)組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，雖然全國(guó)上下建立了完備的扶貧開(kāi)發(fā)組織體系，從中央到地方，國(guó)務(wù)院、省、市、縣等都建立了扶貧辦。但是，在具體的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，各政府組織為了完成目標(biāo)，常常組織工作組，建立臨時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)推動(dòng)扶貧工作。工作組或者說(shuō)工作隊(duì)，作為一種國(guó)家權(quán)力的非正式運(yùn)作方式[7]，在扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)中體現(xiàn)較為明顯，也是其表現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式治理特性的重要表現(xiàn)。

那么，為什么中國(guó)農(nóng)村反貧困要采取一種“運(yùn)動(dòng)式治理”戰(zhàn)略，而不將其納入制度化、常規(guī)化軌道予以根除呢？這還得從農(nóng)村反貧困的制約性因素談起。

著名社會(huì)學(xué)家吉登斯曾認(rèn)為：一個(gè)社會(huì)中支配結(jié)構(gòu)的資源可以區(qū)分為配置性資源和權(quán)威性資源，其中配置性資源指的是可以支配物質(zhì)工具的能力，這主要是指各物質(zhì)產(chǎn)品以及在其生產(chǎn)過(guò)程中可予以利用的自然力，這是一種客觀的力量或資源；而權(quán)威性資源則是指支配人類自身活動(dòng)形式的手段，它主要包括各種制度、機(jī)制和體制等等[8]。整體來(lái)看，當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量、整體實(shí)力并不弱，但是作為一個(gè)人口大國(guó)和區(qū)域差異顯著的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)家在中西部農(nóng)村地區(qū)可資利用和動(dòng)員的資源還是太少。

先就配置性資源來(lái)看，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)總量已不弱。1952年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為300億美元，1960年達(dá)到614億美元，2008年達(dá)38600億美元。中國(guó)GDP占世界的比重，1960年為4.6%，1978年為1.8%，2000年為3.7%，2010年為9.5%。中國(guó)GDP已躍居世界第二，僅次于美國(guó)。但是，我國(guó)的人均國(guó)民收入仍然很低，按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，2008年我國(guó)人均國(guó)民收入為2770美元，雖然擺脫了低收入國(guó)家行列，但仍處于中等偏下收入國(guó)家。再加上，長(zhǎng)期以來(lái)所形成的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距以及行業(yè)差距，不僅貧困人口仍占一定比例，部分貧困地區(qū)的脫貧任務(wù)仍很艱巨。國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室政策法規(guī)司司長(zhǎng)劉福合2008年12月3日稱，截至2007年底，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口已減少到1479萬(wàn)，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘?.6%，從1990年到2007年，中國(guó)減少占全球比重超過(guò)70%的貧困人口數(shù)量，是第一個(gè)提前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口比例減半任務(wù)的國(guó)家[9]。即便如此，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作仍然面臨著如下嚴(yán)重挑戰(zhàn)：貧困人口規(guī)模龐大、貧困脆弱性普遍、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減貧的作用下降以及收入分配不合理等[1]。中國(guó)科學(xué)院《2012中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》最新提出，中國(guó)發(fā)展中的人口壓力依然巨大，按2010年標(biāo)準(zhǔn)貧困人口仍有2688萬(wàn)，而按2011年提高后的貧困標(biāo)準(zhǔn)(即農(nóng)村居民家庭人均純收入2300元人民幣/年)，中國(guó)還有1.28億的貧困人口[10]。因此，總體資源總量充足，但人均資源有限下的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作仍然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的焦點(diǎn)性難題。

再就權(quán)威性資源來(lái)說(shuō)，行政力量、體制機(jī)制和制度文化等是權(quán)威性資源的核心，常規(guī)治理能力是考量權(quán)威性資源充沛與否的重要尺度。自新中國(guó)成立以來(lái)，發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、快速實(shí)現(xiàn)城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化，一直是黨和政府的中心工作。因此，建國(guó)之后的前三十年，國(guó)家制度設(shè)計(jì)總體上采用“城鄉(xiāng)二元分治”戰(zhàn)略，試圖通過(guò)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差來(lái)支援城市工業(yè)化，農(nóng)村支援工業(yè)是當(dāng)時(shí)的重要戰(zhàn)略。十一屆三中全會(huì)以后，雖然工作重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移，但是長(zhǎng)期以來(lái)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，忽視了社會(huì)制度建設(shè)，制度化不足成為當(dāng)前國(guó)家治理的短板。放眼開(kāi)來(lái)，只有城市建立了各種社會(huì)保障與福利制度，農(nóng)村社會(huì)保障制度不僅高度缺位，而且未能引起有關(guān)部門的高度重視。由于缺乏制度保障，農(nóng)村人口在遭遇環(huán)境、災(zāi)害以及疾病時(shí)，很容易陷入貧困狀態(tài)。總之，農(nóng)村基本社會(huì)保障制度的缺乏尤其是最低生活保障制度的缺失，是當(dāng)下農(nóng)村貧困治理之權(quán)威性資源貧弱的主要表征。

正因農(nóng)村反貧困受到可資利用的經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源的限制，黨和政府在反貧困問(wèn)題上只能抓住重點(diǎn)、主次有別、集中力量解決最緊迫、最關(guān)鍵的問(wèn)題，這就是為何農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略經(jīng)歷了四個(gè)階段才開(kāi)始慢慢步入全方位、制度化治理軌道的根源所在。農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略上的上述“運(yùn)動(dòng)式治理”特性，使得扶貧開(kāi)發(fā)工作難以制度化，以致在扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中難免存在諸如扶貧態(tài)度時(shí)冷時(shí)熱、扶貧效果不甚明顯、返貧現(xiàn)象日漸增多等問(wèn)題。而這在降低反貧困效率的同時(shí)，也導(dǎo)致了當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)困境與新問(wèn)題新情況的出現(xiàn)。因此，尋求一種常規(guī)化、長(zhǎng)效性的反貧困機(jī)制，此乃當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的首要和根本任務(wù)，也是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010）》收官后，今后扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略確立所必須首要面對(duì)和解決的基本問(wèn)題。

三 制度性治理：未來(lái)中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略發(fā)展的基本方向

正因受可資支配的各種資源的限制，新中國(guó)農(nóng)村反貧困行動(dòng)只能采取一種“運(yùn)動(dòng)式”的治理策略，對(duì)于治理資源貧弱、貧困根源復(fù)雜的中國(guó)而言，或許是一種無(wú)奈而又理性的治理行為。但是，運(yùn)動(dòng)式反貧困并非中國(guó)農(nóng)村貧困治理的根本出路。當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村30年來(lái)的運(yùn)動(dòng)式反貧困戰(zhàn)略與實(shí)踐，解決了2億貧困人口的溫飽問(wèn)題，并取得了諸多實(shí)實(shí)在在的成績(jī)。但實(shí)踐證明，運(yùn)動(dòng)式反貧困戰(zhàn)略正在顯示出“內(nèi)卷化”特征，這主要表現(xiàn)為農(nóng)村反貧困困境的現(xiàn)實(shí)存在、返貧現(xiàn)象增多以及反貧困邊際效用下降等等。只有將農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略與措施制度化、常規(guī)化，建立起全方位、長(zhǎng)效的和持久性的“制度性”反貧困機(jī)制，農(nóng)村反貧困的“內(nèi)卷化”困境才能根治。畢竟，正如制度主義研究所揭示的那樣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于制度因素，適當(dāng)?shù)摹⒂行У?、能夠刺激個(gè)人積極性的制度是促進(jìn)和確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素[11]。同時(shí)，制度在政治穩(wěn)定中的作用亦非常明顯，亨廷頓曾經(jīng)指出：制度供給的不足是社會(huì)政治不穩(wěn)定的根源[12]?？傊?，不僅經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于制度因素，政治穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展和組織運(yùn)行的關(guān)鍵也在于合理的制度安排。反貧困作為一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，同樣需要合理的制度安排來(lái)保障，只有確立科學(xué)的反貧困戰(zhàn)略，建立可行的反貧困制度，中國(guó)農(nóng)村反貧困行動(dòng)才能取得圓滿成功。

我們認(rèn)為，只有建立起一種立足國(guó)情、符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律與速度的農(nóng)村反貧困制度，實(shí)現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略從運(yùn)動(dòng)式治理向制度性治理的轉(zhuǎn)型，中國(guó)農(nóng)村反貧困才可能走出困境、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和解決新問(wèn)題新情況，也才是今后中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略發(fā)展的基本方向。所謂制度性治理，是指某一行為主體（包括政府與非政府組織）嚴(yán)格按照法律、規(guī)章、制度的原則、要求與方式，為解決特定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，維護(hù)相應(yīng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序，運(yùn)用法律所賦予的權(quán)力進(jìn)行貧困治理時(shí)所采取的管理活動(dòng)與行為。與運(yùn)動(dòng)式治理不同的是，制度性治理強(qiáng)調(diào)的是治理的制度性、普遍性與永恒性，而非運(yùn)動(dòng)式、特定性和臨時(shí)性。

本著制度性治理的精神與原則，未來(lái)中國(guó)農(nóng)村反貧困重點(diǎn)應(yīng)從如下三個(gè)方面著手：

首先，要轉(zhuǎn)變扶貧開(kāi)發(fā)理念，尤其是要從政策性扶貧逐漸過(guò)渡、轉(zhuǎn)換到制度性扶貧，積極制定并完善扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)是要研究和制訂《反貧困法》。新中國(guó)成立以來(lái)，政府一直在積極地干預(yù)貧困問(wèn)題，制定扶貧政策，關(guān)注貧困群體，這為貧困人口順利、有序地?cái)[脫貧窮處境，共享改革發(fā)展成果掃清了障礙、提供了便利。但是，貧困人口作為弱勢(shì)群體，他們無(wú)法公平、有效地享受到社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的福利、成果與優(yōu)惠，需要政府從制度上予以格外保障、予以特殊關(guān)照。制訂《反貧困法》，給貧困人口以基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)保障，不僅是政府承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)，更是當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)走出困境的關(guān)鍵。

其次，要建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，其中最為根本的是建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度。盡管農(nóng)村最低生活保障制度已在廣大農(nóng)村地區(qū)得以開(kāi)展，但尚未做到應(yīng)保盡保。當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)保障制度還存在諸多的問(wèn)題，比如保障覆蓋面過(guò)窄、保障對(duì)象失真、保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等，尚不能滿足農(nóng)村貧困人口的保障需求。只有在全國(guó)各地農(nóng)村建立起系統(tǒng)、完善的最低生活保障制度，才能使農(nóng)村貧困人口大面積減少，才能使貧困人口生活得到基本保障，才能使貧困人口致貧的根源得以根治，而并非是現(xiàn)在呈現(xiàn)出來(lái)的“只有當(dāng)政府注意到時(shí)才能得到關(guān)愛(ài)”。畢竟，政府的扶貧開(kāi)發(fā)瞄準(zhǔn)相對(duì)于農(nóng)村最低生活保障制度而言，實(shí)施起來(lái)要困難得多，也復(fù)雜得多。

此外，農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的構(gòu)建，還要在農(nóng)村社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等上下功夫。既要使農(nóng)村貧困人口在遭遇各種自然災(zāi)害、喪失勞動(dòng)能力時(shí)，可以得到各種可能的救助與扶植；也要將農(nóng)村貧困人口納入社會(huì)養(yǎng)老保障體系范圍，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，尤其是要積極推行和完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與試點(diǎn)工作，免除貧困人口的后顧之憂；此外，還要不斷完善農(nóng)村基本醫(yī)療保障體系，使貧困人口能夠做到“有病可醫(yī)”。

第三，要加強(qiáng)社會(huì)工作介入農(nóng)村反貧困的力度和深度。社會(huì)工作既可以為所服務(wù)對(duì)象提供物質(zhì)幫助、開(kāi)展心理支持，又可以促進(jìn)服務(wù)客體的能力發(fā)展、保障其合法權(quán)益。我們認(rèn)為，社會(huì)工作介入農(nóng)村反貧困的主要途徑是：

一是切實(shí)幫助貧困人口解決生產(chǎn)生活困難，提供形式多樣的物質(zhì)幫助與支持。貧困人口之所以貧困，其根源還在于其物質(zhì)資料貧乏、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣以及科學(xué)技術(shù)水平低下等。只有為貧困人口提供一個(gè)好的生產(chǎn)生活環(huán)境、適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)科技服務(wù)，貧困人口的貧困狀況才能緩解。為此，社會(huì)工作者在開(kāi)展工作時(shí)，既要對(duì)一些貧困家庭的子女教育、病人照顧、勞動(dòng)就業(yè)以及生產(chǎn)資料購(gòu)買等提供支持，幫助他們擺脫貧困狀態(tài)，并嚴(yán)密地關(guān)注和防止“貧困的代際傳遞”，防止貧困者的下一代因貧困而再次陷入貧困；又要切實(shí)加強(qiáng)和推動(dòng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善他們的生產(chǎn)生活環(huán)境，提供盡可能的農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)。

二是全面開(kāi)展針對(duì)貧困人口的心理輔導(dǎo)與支持，幫助其擺脫自卑心理、建立和恢復(fù)自信心。貧困人口相對(duì)來(lái)說(shuō)較容易產(chǎn)生失敗感、挫折感和失落感，部分貧困人口可能會(huì)認(rèn)命，認(rèn)為自己之所以貧困是命中注定，他們只能哀嘆自己“命不好”，從而極可能喪失生活自信心，乃至產(chǎn)生輕生斷想；但是，多半貧困者都是痛恨社會(huì)對(duì)他們不公，他們時(shí)常將貧困的原因歸因于社會(huì)，認(rèn)為是社會(huì)不公造成了他們的貧困，由是而極有可能采取一些極端措施，甚至報(bào)復(fù)社會(huì)。為此，社會(huì)工作者在對(duì)貧困人口進(jìn)行心理輔導(dǎo)與心理咨詢時(shí)，要分層次、有區(qū)別地對(duì)待，對(duì)那些自信心不強(qiáng)的貧困者，要幫助他們樹(shù)立自信，擺脫自卑心理；對(duì)那些抱怨社會(huì)的貧困者，也要耐心說(shuō)服，貧困只是暫時(shí)的、局部的，要保持一種良好的、健康向上的生活心態(tài)。

三是大力加強(qiáng)貧困人口的能力建設(shè)，提高他們的生存技能和社會(huì)適應(yīng)能力。能力貧困是當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村貧困的主要表現(xiàn)之一，很多農(nóng)村地區(qū)的貧困人口因?yàn)槭芙逃潭鹊汀趧?dòng)技能缺乏、信息獲取能力不足等原因，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中常常處于不利地位。眾所周知，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量外出務(wù)工與農(nóng)業(yè)外謀生，已是當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村反貧困的主要措施之一。然而，在實(shí)際情況中，因被轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)和能力的限制，他們只能從事一些低收入、高危險(xiǎn)與重體力的工作，難以從根本上改變其貧困狀態(tài)。為此，社會(huì)工作者要組織和加強(qiáng)對(duì)貧困者的生活和就業(yè)技能培訓(xùn)，為他們提供就業(yè)信息，提供相關(guān)法律法規(guī)咨詢，以切實(shí)提高貧困者的生存和發(fā)展能力。

四是逐步建立貧困人口利益訴求與表達(dá)機(jī)制，使貧困人口的合理要求能夠得以實(shí)現(xiàn)，基本權(quán)益能夠得到保障。貧困人口作為整個(gè)社會(huì)中的弱勢(shì)群體，在日常生活中極易遭遇各種權(quán)益侵害，卻又因能力限制而無(wú)法主張自身權(quán)利。此種境況的出現(xiàn)，主要原因在于貧困人口利益訴求與表達(dá)機(jī)制的缺位，致使權(quán)利貧困成為當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村貧困的常態(tài)。為此，社會(huì)工作者要充分利用和調(diào)動(dòng)相關(guān)的社會(huì)資源，如聯(lián)系政府、媒體和社區(qū)管理者，搞好協(xié)調(diào)、調(diào)解和處置工作，幫助貧困者建立全面、合理的利益訴求與表達(dá)機(jī)制，以使貧困者在權(quán)益受到侵犯時(shí)能夠獲得救濟(jì)，能夠使他們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利得到保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人人平等的基本目標(biāo)。

結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)農(nóng)村反貧困政策推行30余年來(lái)，不僅解決了貧困人口的基本生活困難，緩解了貧困現(xiàn)象的大面積發(fā)生，也為世界反貧困事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)，是世界上貧困治理取得較大成功的國(guó)家之一。黨和政府本著以人為本、尊重人權(quán)的原則，通過(guò)為貧困人口改善生產(chǎn)生活環(huán)境、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)發(fā)展能力以及保障合法利益，不僅使貧困人口共享到了改革開(kāi)放的各項(xiàng)成果，也為推動(dòng)小康社會(huì)、和諧社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做好了鋪墊。但是，我們也應(yīng)該深刻地認(rèn)識(shí)到，已有農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)成績(jī)的取得，是以黨和政府的合法性權(quán)威、組織網(wǎng)絡(luò)與政治權(quán)力為前提推展的，是一種運(yùn)動(dòng)式治理的戰(zhàn)略與方式，其成績(jī)的取得或許只是暫時(shí)的。畢竟，日漸增多的返貧現(xiàn)象、反貧困的內(nèi)卷化趨勢(shì)等早已證明了這一點(diǎn)。由是，尋求一種長(zhǎng)效的農(nóng)村反貧困機(jī)制，科學(xué)地確定今后農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略，是當(dāng)前和今后農(nóng)村反貧困行動(dòng)的重點(diǎn)所在。本文倡導(dǎo)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略從“運(yùn)動(dòng)式治理”向“制度性治理”的轉(zhuǎn)型，或許是農(nóng)村反貧困行動(dòng)走出困境、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和解決問(wèn)題，走向常規(guī)化、制度性治理的關(guān)鍵。制度性反貧困戰(zhàn)略如何確立、反貧困行動(dòng)如何操作以及反貧困內(nèi)容如何設(shè)定，本文還只是初步嘗試，還有待更多、更進(jìn)一步的研究來(lái)參與討論與對(duì)話。

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（責(zé)任編校：張京華）

D67

A

1673-2219（2012）07-0095-05

2012－03－16

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)11ASH002）的階段性研究成果之一。

何紹輝（1981－），男，湖南新化人，社會(huì)學(xué)博士，湖南省社會(huì)科學(xué)院政治與公共管理研究所助理研究員，主要從事政治社會(huì)學(xué)與中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究。