農民工權益保護現(xiàn)狀及對策研究

李 慧

(東北農業(yè)大學法學院，哈爾濱 150030)

20世紀80年代開始，“民工潮”成為中國社會一道獨特的風景線，并因此產生了一個新的名詞——農民工。他們用帶繭的雙手挖煤采礦、架橋、鋪路、建樓造廈，以神奇的力量改變著國家的面貌，創(chuàng)造著人間奇跡，為中國經濟和社會的發(fā)展、為中國的現(xiàn)代化發(fā)展作出了巨大貢獻。然而，農民工隊伍來得突然，無論是對農民工自身，還是對社會和政府，都缺少應有的必要的思想準備和理論支撐。于是，各種各樣的問題便接踵而來，形成了具有中國特色的“農民工問題”。就農民工自身而言，他們在激烈的競爭中大浪淘沙，起伏沉淪，只能任由“自然法則”擺布。他們在勞動和生活過程中遇到的是超強度的勞動、低廉的報酬、惡劣的工作和生活環(huán)境、世人的冷眼和歧視等，他們具有的是不怕吃苦，不怕犧牲的精神。對社會來說，農民工為農村工業(yè)化準備了初始條件，為農村城鎮(zhèn)化提供了充足動力，也為解決三農問題找到了突破口，促進和加快了社會經濟的發(fā)展和繁榮，但是，社會沒有為其創(chuàng)造和提供一個和諧的工作和生活環(huán)境，農民工在子女上學、醫(yī)療保障、社會福利、社會治安等方面遇到的問題層出不窮。對政府來說，由于農民工問題觸及的是城鄉(xiāng)二元經濟結構、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化等深層次的問題，加之資金短缺、體制不順、法規(guī)不健全，一時難有良策。

一、我國現(xiàn)階段農民工權益保護的現(xiàn)狀

《國務院關于解決農民工問題的若干意見》指出，農民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農村，主要從事非農產業(yè)，有的在農閑季節(jié)外出務工、亦工亦農，流動性強，有的長期在城市就業(yè)，已成為產業(yè)工人的重要組成部分。大量農民進城務工或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，對我國現(xiàn)代化建設作出了重大貢獻。此前出臺的一系列規(guī)定、規(guī)范性文件及司法解釋，如勞動和社會保障部辦公廳《關于農民工適用勞動法律有關問題的復函》(勞社廳函[2003]180號)、《國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于進一步解決建設領域拖欠工程款問題意見的通知》(國辦發(fā)[2004]78號)(第12條)、勞動和社會保障部、建設部《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》(勞社部發(fā)[2004]22號)(第一條第1款第18條)、勞動和社會保障部《關于進一步解決拖欠農民工工資問題的通知》(勞社部發(fā)[2005]23號)(第6條)、最高人民法院《最高人民法院關于集中清理拖欠工程款和農民工工資案件的緊急通知》(法[2004]259號)(第 5條)、《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》(法釋[2006]6號)(第3條)表明，我國農民工的勞動者地位已經確立。農民工屬于《勞動法》規(guī)定的勞動者，農民工與用人單位形成了勞動關系，且符合勞動者的條件，其理所應當享有勞動者的法律地位。但源于我國用人制度上強調身份關系的傳統(tǒng)和現(xiàn)實，以及《勞動法》制定的歷史背景，于是就人為地將農民工排除于《勞動法》調整的范圍之外，造成了同為提供勞動，但職工與農民工法律地位卻不等同的怪異現(xiàn)象，惡性拖欠工資、黑磚窯、黑煤礦事件層出不窮。這也揭示了現(xiàn)階段，作為弱勢群體的農民工在現(xiàn)有法律制度運行狀態(tài)下其合法權利保護缺失的重大問題。農民工問題不僅僅是拖欠工資的問題，它更包括了人身自由、人格尊嚴等各方面基本人權的問題，這些通過行政的手段是無法從根本上解決和實現(xiàn)，只有從法律上進行明確的規(guī)定，從普適性的層面上建立長效保護機制才是正道。

新的《勞動合同法》雖然并沒有特別提到農民工，但農民工同樣作為社會的勞動者，在此法律保護的框架下，農民工問題有待出現(xiàn)一個嶄新的春天。《勞動合同法》在法律制度的層面上對農民工權益的保護和完善帶來了極大的好處，主要體現(xiàn)在主體地位、合同簽訂、報酬支付等方面的明確規(guī)定，并規(guī)定了解雇保護，穩(wěn)定勞動關系，充分發(fā)揮工會組織的作用等。這都必然有助于減少農民工與用工方的對抗和糾紛，有助于雙方在平等的基礎上進行溝通協(xié)調，為農民工合法權益的保護提供了強有力保障。另外，《勞動合同法》傾向于保護勞動者，許多新的規(guī)定似乎對企業(yè)不利。用人單位在以后的用工中會更加謹慎，再加上農民工自身的文化素質和技術水平普遍較低，多數只能從事建筑、服務等技術要求不高的行業(yè)，在激烈的市場競爭條件下，給農民工的就業(yè)機會帶來了一定的負面沖擊。加之作為弱勢群體的農民工在法律意識淡薄、法律知識貧乏的條件下，很難通過法律途徑維護自身的合法權益，即使懂得如何通過法律途徑解決問題，但他們往往不愿意花大量的時間和費用去打官司，因為如果能夠勝訴，也很有可能因為執(zhí)行不到位而人財兩空，或者因與用人單位鬧翻而丟掉工作，得不償失。

不可否認，《勞動合同法》出臺后，我國新勞動合同制度在事實層面上，除了在拖欠工資方面有一定的改善外，對于農民工的勞動時間、勞動安全、社會保障等層面上并無顯著影響。因此，如何避免農民工“未受益先受害”，如何切實地保護農民工的合法權益，是擺在我們面前最為嚴峻的問題。針對以上現(xiàn)狀，有學者提出了完善我國新勞動合同制度的建議，如充分利用《勞動合同法》的有關規(guī)定，對勞務合同或者雇傭合同作出調整;農民工勞動合同實行專門化規(guī)定;適用于農民工的社會保障制度的專門化規(guī)定;加強相關部門的統(tǒng)籌和協(xié)調，明確其保護農民工權益的工作職權和責任;加強團體交涉權，充分發(fā)揮工會組織的作用;充分發(fā)揮用人單位、社會團體以及國家勞動保障部門的作用，加強對農民工知識技能的培訓和學習等。還有學者提出了關于《農民工勞動合同法》的立法建議，如規(guī)范勞動合同的簽訂程序，規(guī)定農民工與用人單位關于勞動合同簽訂方面的相互權利義務，才能從根本上為維護農民工的合法權益提供法律依據。此外，僅靠農民工自身的力量，扭轉當前這一弱勢群體的合法權益屢受侵害的社會現(xiàn)象是十分困難的，只有全社會的共同關注，并通過政府及相關職能部門的有效介入，才能徹底改變現(xiàn)狀。我國的勞動立法正在日益完善之中，盡管目前我國現(xiàn)有勞動法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋，還存在這樣那樣的缺陷和不足，但是，保護處于弱勢地位的勞動者特別是農民工的合法權益，是勞動法的立法宗旨，無論是完善勞動立法，還是強化勞動執(zhí)法，都將體現(xiàn)這一宗旨。

二、國外農民工權益保護問題的比較考察

盡管語境不同，“農民工”的出現(xiàn)是世界現(xiàn)代化進程中一個普遍的現(xiàn)象，西方各國在某一個歷史階段，也曾出現(xiàn)過大量的人口轉移，大量農民流向城市的現(xiàn)象——通俗地講，叫“農民進城”。對于這一社會群體的權益保護，這些國家已經探索出比較成熟的應對政策和機制。發(fā)達資本主義國家的農村勞動力大規(guī)模流動，是因為工業(yè)革命從根本上改變了社會的經濟結構，尤其是深刻地改變了這些國家農村的經濟結構。農業(yè)在國民經濟中的基礎地位不得不讓位于工業(yè)，農業(yè)的比重迅速下降，產業(yè)結構的巨大變革帶動農村勞動力向第二、第三產業(yè)轉移。以最早出現(xiàn)資產階級革命的英國為例，該國的農村勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)流動大致出現(xiàn)在工業(yè)革命之后。在這個流動進程中，西方社會對于農村勞動力向第二、第三產業(yè)轉移過程中的諸多做法值得我們借鑒。

在19世紀的德國，大量農民進入城市，成為產業(yè)工人。隨后，周期性經濟危機爆發(fā)，大量工人失業(yè)，為了解決這一社會問題，德國城市中出現(xiàn)自發(fā)援助和照料窮人的活動，以使窮人得到最低生活保障。1855年《窮人權利法規(guī)》生效，根據該法規(guī)每個地區(qū)依據居民人員，對貧困居民實行生活補貼。1927年頒布的《職業(yè)介紹法和失業(yè)保險法》規(guī)定，全體工人和職員，包括農民工都必須義務參加失業(yè)保險，從而歷史性地在法的高度將農民工納入失業(yè)保險范圍之內。另外，德國政府在普及教育，提高居民文化水平上的做法也值得我們學習。隨著大量民工進城，職業(yè)教育的普及和發(fā)展變得更為迫切，轉移到城市中的大量農村勞動力，受的教育少，文化水平低。為了適應現(xiàn)代工業(yè)生產和服務業(yè)的需要，德國各大企業(yè)都十分注重職業(yè)培訓加強對農民工的技術學習與訓練。德國在解決由于人口流動帶來的問題進程中，高度重視成人職業(yè)培訓，對提高全民科學技術和文化水平產生重大作用。

在英國，工業(yè)革命前的“圈地運動”迫使大部分農村勞動力向城市遷移，而城市不能提供充足的就業(yè)機會，結果大量流民充斥城鎮(zhèn)，城市社會動蕩不安。為維持社會秩序，政府先是用“血腥法令”來對付進城的流民，但成效不大。因為勞動力的轉移本質上是不以人的意志為轉移的經濟過程，因此英國政府也從制度上進行救濟和安撫。如1948年，英國通過并實施了《國民救助法》，規(guī)定沒有收入或者收入太低的英國居民，可以領取國民救助金。對于收入低和易失業(yè)的農民工來說，這極大保障了他們的正常生活。

韓國在20世紀50年代以前還只是一個農業(yè)國，但是后來開始向工業(yè)發(fā)展，并成為歐美產業(yè)轉移的投資地之一。在這個時期，大量的韓國農民工開始進城。由于韓國不存在戶籍的問題，所以這些農民工可以自由地到城市居住。而且韓國的產業(yè)工人工資也比較高，這些由農民工轉化而來的產業(yè)工人，已經可以供得起子女上大學了。到了1980年，農民工的子女中有相當的一部分轉化成了龐大的中產階級，這種轉化使韓國的社會結構即兩頭小中間大的“洋蔥型”變得非常穩(wěn)定。日本的農業(yè)人口相對比較少，因此，在第二次世界大戰(zhàn)之前，日本就已經發(fā)展成為工業(yè)國了。在日本，無論工人是來自城市的還是農村的，都會實行終身的雇傭制，并提供全面的社會保險，建立起了亞洲最健全的勞動保障體系。日本的產業(yè)工人也同樣有能力讓他們的子女接受良好的教育。同時，他們還為20世紀六七十年代日本經濟的發(fā)展提供了大量的人才。

印度是僅次于中國的人口大國和發(fā)展中國家，因此印度的一些經驗也值得借鑒。印度政府主要是通過立法來規(guī)范農民工的就業(yè)和服務條件。1979年，印度政府通過了《邦之間流動工農民工(就業(yè)規(guī)定和服務條件)法案》，主要條款如下:邦之間流動的農民工的工資，在任何情況下都不能低于1948年《最低工資法案》規(guī)定的標準;工資應該以現(xiàn)金的方式支付;在招聘或者找人替代邦間農民工的情況下，雇主應付給他們月工資的50%，這筆工資是不可返回的，而且應該是其工資或其他款項的額外支付;邦間流動的農民工從本邦的居住地到其他邦的工作地所花費的路費，雇主應該予以補助，數額不低于交通費的票價，農民工在此期間應享有與工作時一樣的工資;工資應該直接支付給農民工本人，或者是受其本人委托的其他人;雇主應該保證為農民工提供合適、足夠的醫(yī)療條件，當農民工或他們的家人生病時，應該免費提供治療。雇主還應該采取保護性的措施，確保農民工不受疫情影響或病毒感染。根據醫(yī)生所開的醫(yī)藥費票據，在農民工提供賬單后的7天內，(雇主)應該予以報銷醫(yī)療費;假期、工作時間和加班工資，以及其他的服務條件，不能差于當地勞力的水平。每個雇傭邦間流動的農民工的雇主都有以下義務:⑴保證定期向農民工支付工資;⑵保證同工同酬，不受性別限制;⑶在要求農民工到另外一個邦工作時，應保證提供相同的工作條件;⑷在雇傭期間，向農民工提供并維持合適的居住條件;⑸在需要的時候，提供防護性服裝;⑹在發(fā)生死亡或嚴重身體傷害的情況下，向雙方所在邦的相關部門和農民工的親屬報告。

我國正處于一個經濟體制轉軌時期，勞動制度也處于改革和完善的過程中，發(fā)達國家在農民工權益保護方面都有立法經驗，并且隨著社會發(fā)展不斷加以完善。我國盡管在新勞動合同制度下，農民工權益的保護和完善都有了長足進步。但對于這樣一個龐大的弱勢群體，沒有專門的立法保護(《農民工勞動合同法》或《農民工權益法》)，或在現(xiàn)有法律制度框架下沒有有效的配套措施加以保證實施，很難從根本上擺脫農民工所面臨的困境，這是造成現(xiàn)階段侵害農民工合法權益現(xiàn)象存在的根本原因。另外，從國外農民工人的流動來看，幾乎不受什么制度的約束，但在我國則不同，二元戶籍制度一直是妨礙城鎮(zhèn)化的主要制度缺陷，是進城農民面臨各種歧視的基礎性制度。目前小城鎮(zhèn)的戶籍基本放開，但由于制度慣性和部門利益的阻礙，農民工不能獲得大中城市的戶口，不利于農民轉變?yōu)槭忻瘛１仨殑?chuàng)新戶籍制度實現(xiàn)勞動力合理流動。《南方周末》一篇文章指出:“通過合理的制度性安排，讓主要的經濟貢獻者分享財富，應該是一個社會和諧發(fā)展的保證。以1950年到1970年為黃金發(fā)展時期的日、韓和我國的臺灣地區(qū)為例，他們能通過適當的制度安排讓進城務工的人們分享財富，轉化成城市人口，并通過公平的教育縮小甚至填平下一代的差距。這使得他們的社會能較為穩(wěn)健地發(fā)展。”

三、完善我國農民工權益保護的應對措施

1.公正執(zhí)法，提高服務能力

地方各級政府要形成以勞動部門為主，行業(yè)主管部門密切配合，共同構筑一個農民工權益保障的立體的法制環(huán)境。定期開展維護農民工合法權益的普法宣傳活動，增強用人單位依法用工和農民工依法維權的意識，加大對農民工權益受損的執(zhí)法力度，建立綜合治理、齊抓共管的工作機制，積極做好農民工的維權工作。

2.嚴格執(zhí)法，清理整頓職業(yè)中介機構

當前在正規(guī)的勞務市場中，一般用人單位對學歷要求都非常高，不少工種還要求有技術資格證書，適合農民工干的活兒非常少。而一些黑中介往往以介紹工作為名借機賺黑心錢，農民工在那里多數都是上當受騙，所以他們寧愿在街頭等活兒干，也不愿找勞務中介。但是，這種用工方式由于缺乏監(jiān)管，雇主與務工人員之間經常發(fā)生糾紛。勞動力市場是一個系統(tǒng)工程，有關部門應當對其加強組織管理，中介機構和勞動服務部門應實施規(guī)范化操作，特別是對那些只顧經濟利益，坑害農民工的黑中介要嚴厲打擊，凈化勞務中介市場，為農民工擇業(yè)創(chuàng)造更加優(yōu)良的就業(yè)服務環(huán)境。

3.切實解決侵犯進城務工人員合法權益的突出問題

一是要加強進城務工人員勞動合同監(jiān)督管理，無論是何種形式和期限的進城務工人員，用人單位都必須依法與本人簽訂書面勞動合同。二是要落實《最低工資規(guī)定》，建立健全工資保障準備金制度和欠薪報告、公示制度等。有關部門要切實加強對用人單位工資支付情況的監(jiān)督檢查，對拖欠克扣進城務工人員工資的用人單位，應責令其立即或限期補發(fā)和補償，并給予處罰，要著力推動進城務工人員同工同酬，保障其勞動報酬權利。三是要把進城務工人員對就業(yè)服務、社會保障、義務教育和住房、學校等設施的需求納入城市公共服務的范疇，積極探索適用于進城務工人員的社會保障制度，為進城務工人員建立相應的社會救助制度。四是要依法保障進城務工人員的勞動安全和衛(wèi)生條件，履行作業(yè)場所職業(yè)危害告知義務，對進城務工人員進行崗前安全知識培訓，使進城務工人員具備自我防護的意識和技能，同時，政府有關部門應研究制定進城務工人員參加工傷保險的辦法，確保他們出現(xiàn)事故及時得到救治和補償。

4.有關部門協(xié)同作好進城務工人員合法權益保障工作

一是各級政府應建立農民進城務工工作聯(lián)席會議制度，由勞動與社會保障、衛(wèi)生、法制辦、公安、教育、工商、司法、城市建設、安全生產等政府部門以及工青婦等群眾組織參加，統(tǒng)籌協(xié)調進城務工人員規(guī)劃、勞動管理及權益保障工作;二是要明確進城務工人員輸出地的有關部門各自的職責，建立地區(qū)間合作工作機制;三是要重視發(fā)揮新聞輿論在維護進城務工人員合法權益方面的導向和監(jiān)督作用;四是要大力推進制度創(chuàng)新，深入研究和積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革和人事勞動制度改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度，消除城鄉(xiāng)分割的制度性障礙，逐步從根本上解決進城務工人員問題;五是要切實發(fā)揮工會維護進城務工人員合法權益的作用。各級工會組織要最大限度地把進城務工人員組織到工會中來，關心他們的疾苦，傾聽他們的呼聲，切實表達和維護他們的合法權益。

5.統(tǒng)籌協(xié)調搞好農民工培訓工作

在開展農民工培訓工作中，應做好以下四項工作:一是統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點，分步實施，把農民工培訓作為就業(yè)準入制度的重要內容。摸清農民富余勞動力和已經轉移就業(yè)農民工的基本情況，制定具體的有針對性的培訓計劃。二是整合資源，創(chuàng)新機制。以現(xiàn)有教育培訓機構為主渠道，發(fā)揮多種教育培訓資源的作用。充分調動行業(yè)和用人單位的積極性，多渠道、多層次、多形式地開展農民工培訓。三是要按需施教，注重實效。有關部門應研究農村勞動力資源現(xiàn)狀，做好勞動力市場需求預測，按照不同區(qū)域、不同行業(yè)要求，區(qū)分不同培訓對象，采取不同的培訓內容和形式。以市場需求為導向，以提高就業(yè)能力和就業(yè)率為目標，堅持短期培訓與學歷教育相結合，培訓與就業(yè)相結合，增強培訓的針對性和實效性。四是營造良好的社會氛圍和政策環(huán)境。政府部門應加大宣傳和引導力度，營造重視農民工培訓的良好社會環(huán)境。制定有效的農民工培訓激勵政策，鼓勵農民工主動參與培訓，鼓勵用人單位主動組織農民工參加培訓，鼓勵各級各類教育機構開展農民工培訓。加大培訓投入，逐步形成政府引導、多元投資的投入機制。同時，加強監(jiān)督檢查力度，逐步形成“先培訓后就業(yè)”的農村勞動力轉移就業(yè)制度。

6.更新觀念，消滅城鄉(xiāng)公民身份差異

要加快戶籍制度的改革和相關政策的調整，要在政治和法律上，給予農民工以國民待遇，打破沿襲幾十年的“城鄉(xiāng)分割”的觀念和傳統(tǒng)，公民身份不應再有城鄉(xiāng)區(qū)別。減少壁壘，允許城鄉(xiāng)人口有序流動。對一些貢獻突出的農民工，要創(chuàng)造條件提高他們的政治地位，要在原地或務工所在地的人大代表、政協(xié)委員中有他們的代表人士。

7.建立工會組織，形成相應的制約機制

農民工權益受侵害的一個重要因素就是農民工作為個體太分散、缺乏自身的維權組織，應該將分散的農民工組織起來，成立企業(yè)工會，并加強對企業(yè)工會的管理、引導，更好地發(fā)揮企業(yè)工會的作用，實現(xiàn)工會與政府維權聯(lián)動，切實維護農民工的合法權益。

結語

面對著億萬農民工，我們應當思考的是:在社會主義中國，城市化、工業(yè)化的道路究竟應當如何抉擇;歐洲“原始資本積累”是否具有普遍性的規(guī)律;中國農民工能否避免歐洲工業(yè)化勞動者的悲慘命運和遭遇。然而，農村過剩人口轉移是當代發(fā)展中國家面臨的普遍問題，迄今為止，除了反面的教訓，還沒有一個成功的先例，中國下一步的路該怎么走，是把億萬農民工這支產業(yè)大軍引上“共同富裕”之路，還是讓他們流落在城市成為貧民?市場化改革是歷史的必然選擇。但是，決不能把億萬農民工的命運交由市場擺布，嫌貧愛富、凌弱特強，是市場的天性;貧富分化是市場自發(fā)的趨勢，但我們的國家是社會主義國家，我們的政府是社會的公仆，決不會充當人格化資本的代言人，決不會以利潤最大化作為行為的宗旨，決不能在市場大潮中淪為冷血的經濟動物。對農民工這個生活在社會底層的弱勢群體，需要的不是公仆們的憐憫、同情，而是要從制度、體制、政策上消除產生弱勢群體的根源，真正讓農民工分享到發(fā)展和改革的成果。

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