企業環保中的公眾參與制度完善

呂 凱，李 苗

(天津大學 文法學院，天津 300072)

一、公眾參與企業環保的必要性

(一)企業污染對環境造成的影響

經濟的迅速發展，給環境帶來了不可忽視的影響，尤其是企業污染排放已成為我國環境污染的主要原因，企業排污較集中，污染后果較嚴重，導致企業已經成為環境污染的最大主體。如紫金礦業污染事故，渤海灣油田溢油事故，這些事故對當地甚至全國的生態環境都產生了重大影響。預計到2020年，中國僅就燃煤污染導致的疾病將付出3 900億美元，占到國內生產總值的13%。企業生產過程中排出的煙塵和廢氣，尤其是火力發電廠、鋼鐵廠、石油化工廠、水泥廠等對大氣污染最為嚴重，據《中國環境報》、《新聞周刊》、《三聯周刊》等媒體的報道，因為受到高污染企業的污染，村鎮居民生存環境持續惡化，村民得癌癥和其他怪病的村鎮已有上百個[1]。由此可見，企業污染給環境造成了巨大壓力，嚴重威脅著群眾的財產安全和生命健康，給社會經濟持續發展造成了巨大阻礙。因此，作為企業污染主要受害者的公眾，應該積極與損害自己環境權益的行為作斗爭。

(二)公眾參與的內涵

從環境保護的層面上來看“公眾參與”，其所面臨的主要問題是社會問題，與社會公眾的利益有密切聯系。在法的意義上，公眾特指對決策所涉及的特定利益做出反映的，或與決策的結果有法律上的利害關系的一定數量的人群或團體。它不僅包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關的政府機構、企事業單位、社會團體或其他組織[2]。

環境法中的公眾參與，指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環境權益相關的開發決策等活動之中，并有權受到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要，這種參與應包括決策參與、過程參與、行為參與和末端參與[3]。公眾參與環保的權利及義務是環保中的公眾參與的核心內容，但是在目前倡導以人為本的大環境下，其更注重公眾的權利和政府對此權利的保護。公眾參與環保使得公眾可以參與環境利益的表達，更好地實現其環境權利，有利于提高環境管理效率、增強環境決策的科學性。

(三)公眾參與企業環保的意義

1.是公眾維護自身權益的需要

社會公眾與環境有著天然的聯系，這種聯系決定了社會公眾對環保有著高度的自覺性。但現實中不斷出現的企業污染破壞環境的行為和現象，侵犯了公民在環境方面應享有的正當權利。因此，公眾參與環境保護不僅是依法維護其自身在環境方面應當享有的權益的需要，還是環保運動得以持續進行下去的內在動力。

2.協助政府更好地控制企業污染

政府在環保中所投入的人力、物力有限，不足以治理無處不在的企業破壞環境的行為，而且如政府決策違反了環保的原則，但是政府為了區域性經濟利益，可能會放縱個別企業環境污染行為或忽視污染預防等，政府自己也就成為環境的破壞者。因此政府不能完全替代作為權利主體的公眾自身在維護環境權益方面發揮的作用。作為時空具有廣泛性的非政府社會力量，監督是無處不在的，公眾參與可以通過將民間的需要和意見反饋給政府和企業，使政府在決策過程中、企業在生產過程中可以更多地考慮到社會整體的利益。

3.有利于公眾和企業環保意識的提高

公眾參與能監督各級政府和企業落實環保的情況，可以對企業遵守環境法規形成有力的外部約束，企業為了獲得好的社會口碑，更加需要重視環境保護，同時公眾參與有利于維護公眾自身的合法權益，增強公眾的權利意識，激發公眾參與的積極性和主動性，如公眾根據法律的規定參加到聽證程序中，切實落實公眾參與環保，有利于提高公眾的法律意識和環保意識，更多地了解環境政策，成為環境政策積極的合作者和響應者。

4.有利于企業的可持續發展

公眾參與環保作為實現可持續發展的重要條件已成為世界各國的共識，“中國作為一個日益開放的國家，國際合作和公眾參與對可持續發展是必要的”[4]。實現可持續發展的重要條件之一是公眾的廣泛參與，如公眾堅持綠色消費，這使得企業生產的產品是否符合環境要求已成為該產品競爭力的一個重要衡量因素，企業為了在市場競爭中區別于其他企業，必須堅持走可持續發展的道路。

總而言之，公眾參與企業環保是維護自身環境權益的體現，也是推動環保工作持續開展的重要動力;公眾參與不僅能增強環境決策的正當性和合法性，而且對協調不同利益主體之間的關系、預防環境糾紛和完善政府決策科學化起到良好作用，也能充分體現社會民主。公眾參與企業環保，保障公眾的知情權使得公眾更廣泛地了解企業環保的基本情況，喚起公眾參與監督企業環保的積極性，不僅可以增加我國環保的資金和物資來源，還可以通過公眾和環保組織等加大對企業的監督。

二、我國公眾參與的立法及實踐情況

目前，憲法與環境保護基本法是我國公眾參與環保的主要法律依據。《憲法》明確規定:“人民依照法律規定，通過各種途徑與形式，管理國家事務，管理經濟與文化事業，管理社會事務。”1989年《環境保護法》第6條規定:“一切單位與個人都有保護環境的義務，并有權對污染與破壞環境的單位與個人進行檢舉與控告。”第8條規定:“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”這些規定明確了公眾在環保方面享有檢舉、控告和受獎勵等權利，為公眾參與企業的環境保護提供了原則性的法律依據。

2002年頒布的《環境影響評價法》規定了環境影響評價中的公眾參與制度。2006年頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，不僅規定了公眾參與環評的權利，還規定了參與環評的具體范圍、程序、方式和期限。2007年頒布了《環境信息公開辦法(試行)》，該辦法為公民參與環保提供了前提和基礎。這些法律法規為公眾的環境知情權和參與權提供了廣義上的法律依據，幫助公眾充分利用憲法賦予的知情權、參與權、監督權等權利，監督企業的環保行為，環境信息公開督促污染企業自我糾正，增強企業的環境責任意識。

從以上法律規定可以看出，國家對公眾參與環保活動，立法上予以鼓勵，法律對公眾的環保參與權給予了一定保障。公眾參與最常見的途徑是就企業污染問題向政府環境管理部門來信、來訪和舉報等。各省采取的公眾參與模式主要是開通環境問題咨詢熱線，其次為公眾提供環境信箱、舉辦開放式環保評估活動、舉辦環保政策聽證會、開展公眾參與式環保示范工程和政策試點工作等[5]。

隨著《環境影響評價法》和《環境信息公開辦法》的頒布，在實踐發展中，公眾參與環境保護也取得了明顯進步。比如在環境立法的公眾參與實踐中，聽證、立法調研、立法論證會、網絡征求公眾意見以及全民討論等多種形式的公眾參與活動逐漸發展。在對公眾環境利益有重大影響的環境事件中，公眾的參與直接影響了政府的決策行為。一些非政府環保組織，如自然之友，北京地球村也發揮了重要作用，現在有些企業會主動跟環保組織溝通，提供材料說明他們是如何改進的。

盡管我國環境問題中公眾參與的內容在不斷充實和完善，形成了自己的特點，但受各種條件限制，如立法上的缺陷，缺乏程序上的保障等，從總體來說，與發達國家相比，仍存在許多局限和不足。

三、公眾參與存在的問題及其原因分析

(一)參與模式少，渠道不暢通

《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等都明確規定了公眾對造成環境污染和破壞的單位和個人有舉報的權利和義務。在《環境信訪辦法》中也明確規定環境信訪人有權檢舉、揭發違反環境保護法律法規以及侵害公眾合法環境權益的行為。從以上規定可以看出，目前我國關于公眾參與的規定體現在單個法律法規中，僅簡單地規定了公眾的檢舉和控告權，在遇到企業污染和破壞環境的行為時，公眾只能對影響自己的環境權益提起訴訟，而對于損害一定的公共利益的污染行為，公眾不能提起訴訟，這嚴重限制了公眾參與的司法路徑，難以對污染企業形成威懾力。

(二)公眾參與缺乏程序保障

程序正義是實體公正的保障，公眾參與權卻缺乏相關程序的保障。由于環境權立法和信息立法存在著重大缺陷，過多地強調公眾保護環境的義務，忽視了公眾的環境權利和參與決策的權利。法律對于環境保護公眾參與的程序規定得比較原則，以比較完整地規定了參與程序的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》為例，該辦法雖然明確了公眾參與的程序、步驟，但是對有關信息的獲得、參與的效力、參與人員的選定、參與的救濟等方面依然不完善。現有法律如不能給公眾提供獲得信息的暢通途徑，公眾知情權難以得到保障。那么當企業造成環境污染時，公眾如不能充分獲得污染企業的相關信息，就不能及時有效地參與污染企業環境行為的信息公開的評定及論證過程，監督范圍和方式十分有限。

(三)公眾參與意識有待提高

2008年有關數據顯示，公眾對環境污染的關注度僅次于物價問題、食品安全之后，位列第3名，繼 2006、2007年后連續第 3次進前“三甲”[6]。在一定程度上公眾也意識到保護環境是人人應盡的責任，但是他們的環境保護的“知”與“行”差距較大，公眾的環境憂患意識遠高于環境參與意識，而我國一貫強調“政府主管、公眾參與”的原則使得企業環保工作長期處于“政府主導”的模式。近年來，雖然公眾參與制度逐步建立起來，但由于相關信息難以充分獲得，沒有完善的激勵機制鼓勵公眾廣泛參與，使得公眾在參與企業環保活動的過程中舉步維艱。而且我國公民對環境權、生存權等不是太關注，更沒有像西方國家公民那樣強烈的參與熱情和維權意識。因此即使在市場經濟成為主流的今天，公眾對于像環境問題這樣的公益問題還是習慣于依賴政府來解決。

(四)非政府環保組織的力量較薄弱

從國外環保的經驗看，社會組織特別是非政府組織作為介于政府部門和盈利組織之間的中間組織，在環境數據調查、立法建議、環境政策監督等方面發揮了重要的作用，非政府組織已成為公眾參與的一種有效的組織方式[7]。目前我國已建立了一些非政府環保組織，但這些組織在很大程度上是政府的“附屬機構”，政府對其的僵化管理使得非政府環保組織職能總停留在協助的方向，對政府的決策影響很小，對企業等對環境有較大影響的主體約束力不大，在維護公眾環境權益上沒有充分發揮作用。“中國的法律體制不能促進非政府組織的發展，以環境為導向的非政府組織規模有限，環境非政府組織不斷的為了生存而斗爭，在法律和政治的約束條件下，缺乏環境技術，管理經驗和資金”[8]。《2008中國環保民間組織發展狀況報告》指出我國74%的環保民間組織資金來源不固定，44.8%的環保民間組織沒有專門的辦公場所，總之，我國非政府環保組織的數量、規模、資金、影響仍然非常有限。

四、對企業環保中公眾參與機制的完善

(一)建立環境公益訴訟制度

在立法上賦予公眾環境公益訴訟權，讓公眾有獨立的法律地位與訴訟資格參與訴訟。眾所周知環境權益不僅屬于私人權益，更屬于社會公益，所以在歐美各國，都普遍采用了環境公益訴訟制度，該制度為公眾環境訴訟提供了極大方便。比如美國“公民訴訟”條款的規定，是指公民可以依法對違法排污者或未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟[9];英國在其民事訴訟中規定，通過個人來起訴那些違背環境法的行為，在代表性上不會附加任何限制性的規定;加拿大規定公眾可以提出調查環境違法行為的請求，如果部長調查后沒有采取適當的行動，可以對違法者提起屬公益訴訟的環保訴訟。

借鑒國際上的做法，我國司法在環境訴訟的主體范圍上應該逐步擴大，要從環境問題的直接受害者擴大到具備專業資質的環保組織，甚至是更廣泛的公眾主體。這樣，污染環境的企業，不僅要受到環保部門的監督，而且還有可能被廣大關心環境的人們起訴，這有利于督促企業約束自己的行為。構建環境公益訴訟法律援助機制，如中國法律援助基金會組織發起以保護生態環境為宗旨的“2008法律援助綠色行動”，并設立了“生態法律援助專項基金”，其宗旨是為維護公眾環境權益建立資助機制，政府有關部門可組織由律師、專家學者組成的法律援助隊伍，免費提供環境法律咨詢與援助。2009年7月6日，江蘇無錫市中級人民法院對中華環保聯合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案立案審理，標志著我國首起由環保非政府組織作為原告主體的環境公益訴訟全面啟動。

(二)完善公眾參與的程序

1.保障公眾能充分獲得相關信息。公眾對企業實施環保的行為、污染企業的監測數據、排污情況、建設項目環境影響評價報告的內容、本地環境質量狀況和環境執法情況的資料等享有知情權。各地方政府環保部門可以要求企業公開相關信息，并將其發布于政府網站上以供公眾查詢，對于重點項目尤其是容易造成污染的工業應當通過媒體隨時向公眾公布有關數據及其發展情況等信息。環保部即將出臺上市公司環境信息披露指南，有利于通過立法建立上市公司環境信息披露制度。

2.保障公眾能及時參與論證、決策。建議將公眾參與決策納入企業重大項目評估的必經程序，否則不能報請評估，違法評估的，公眾可以通過有關信訪機關舉報和通過信訪機構申請復議，也可以提起公益訴訟。公眾民主選出公眾參與的代表，公眾選定代表要預留出足夠的時間，如果無法選定的則由主管部門指定，同時應保障參與的公眾能暢所欲言，加拿大的《環境保護法》對公眾參與的具體途徑做了規定，并且可以表達意見，以保證公眾的環境知情權和參與權的實現，對此我國可以借鑒。

3.擴大公眾環境評議權。《環境影響評價法》中雖規定了公眾有機會參與建設項目和規劃，但是此范圍還是較窄，對該范圍應予以擴大，公眾要盡可能發揮在規劃、建設項目環境影響評價中的作用，增強決策的民主性。具體來講，要把那些規模小但污染嚴重的企業納入公眾參與的范圍，在具體的參與程序上可以適當簡化。對于規劃和其他決策、立法活動，結合我國戰略環境影響評價對象的擴展，只要其可能造成不利環境影響的均應規定公眾參與的程序[10]。保證公眾不但能參與決定企業的環保等級，還能對環保執法部門的執法行為進行評議。

4.保障公眾的監督權。公眾監督權應貫穿公眾參與活動的始終，即從預先參與到末端參與的整個過程。要開辟方便的公眾監督渠道，比如環保部門可以在污染企業所在村、社區推薦出責任心較強的代表組成環保社會監督員團隊，監督員不僅要了解必要的環保法律法規，還要有控制環境污染的專業與技能，授予這些環保社會監督員進廠環保監督證，可以方便其進入企業廠內監督環保工作，有利于加大公眾監督的力度。

(三)建立完善的激勵機制，提高參與意識

立法上由于對舉報人的保護以及對打擊報復舉報人行為的處理等方面規定的不具體，造成一些公眾不愿或者不敢對企業污染的行為進行舉報。在對舉報人的保護方面，可借鑒加拿大的經驗，增加保護舉報人的條款，禁止披露舉報人身份，明確解雇、騷擾、處罰舉報人都是違法行為。公眾在舉報的過程中是要承擔一定風險的，即使法律對舉報人有健全的保護制度，公眾也不一定就會對污染和破壞環境的行為進行舉報。因此，只有在有了一定的收益，并且舉報所承擔的風險與其所獲的收益成比例時，公眾才愿意承擔這種風險進行舉報[11]。實踐中有些地方實行的有獎舉報制度，對公眾接受獎勵附加了太多限制，比如有的要環保部門作出了行政處罰或避免了重大環境污染損害等條件才可得到獎勵，這極大地挫傷了公眾舉報的積極性。因此完善有獎舉報制度是必要的，鼓勵個人環保打假，設立環保專項貢獻獎，對環保有貢獻的個人和團體通過環保專項貢獻獎給予鼓勵，可以通過獎金或其他方式獎勵，獎金來源于對污染企業的懲罰，這樣也不會加重國家的財政負擔。有獎舉報機制也有利于震懾違法企業的污染行為，有效控制環境污染，也能提高公眾環境意識。目前浙江、河北等地對環境污染舉報制度的相關配套政策有所完善，環境污染有獎舉報被證明是一項行之有效的措施，使之在更大的范圍內推廣是可行的。

(四)促進非政府環保組織發展

日本很重視民間環保社團在環保中的作用，積極鼓勵其廣泛參與環保的各項活動，《環境基本法》第26條規定:“國家應當采取必要的措施手段促進企(事)業者、國民或由他們組織的民間團體自發開展綠化活動、再生資源的回收活動及其他有關環境保護的活動”。我國應該完善規范非政府組織的有關法律法規，通過立法為非政府環保組織的建立與登記創造寬松的法律環境，進一步放寬經費額度、人員數量要求等條件，建立和發展更多的非政府環保組織，支持它們開展對企業環保的監督和公益活動。同時，政府和公眾應大力宣傳非政府組織的作用，為它們的活動創造條件，比如通過自身積極參加以壯大非政府環保組織的規模和數量，積極捐助該組織，參與其組織的活動等。對環保有貢獻的組織，政府應予以獎勵，非政府環保組織還應大力宣傳以擴大自己的影響力，參與企業環保等級的評定，建立污染企業名單系統，讓公眾盡可能了解企業的環保狀況，協助企業改進其不環保的行為，我國環保民間組織和社團組織應在組織宣傳環境保護、開展輿論監督，動員公眾維護自身環境權益方面繼續努力。

(五)發揮公眾的綠色消費作用

隨著公眾環保意識的增強，環保企業的社會責任及信譽會逐漸得到公眾的認可，公眾可以自發地“用腳投票”，會盡自己所能抵制不環保的企業，公眾可對企業的環境表現作出選擇，公眾用自己的購買力給企業投一票，當大家的購買力選票起作用時，污染企業就會得到懲罰，同時也支持了環保企業。目前我國內在的綠色消費需求還沒有形成，企業缺乏綠色會計和綠色審計制度，導致用于環境方面的費用沒有科學地計入成本而制定出合理的綠色產品價格，因此，實施綠色營銷的企業，在綠色價格的制定上不僅要樹立“環境有償使用”新觀念，還須面向大眾消費者，與同類產品的比價要盡可能保持平衡，這樣為公眾選擇環保企業的產品創造了優勢條件。綠色產品標志著企業在環保方面的行動和獲得的成果，公眾應予大力支持，因此要培育全社會的綠色消費意識，讓消費者明確綠色消費體現了社會責任感，最終形成有效的綠色需求，對控制企業污染環境行為起到良好的作用。

目前各國越來越重視用經濟手段控制環境污染，我國也制定一系列措施，如排污收費制度、押金制度以及正在大規模試行階段的排污交易制度[12]，公眾參與不僅能監督和約束政府行為，還能協助政府加強企業環境管制。在企業環保中建立健全適合我國國情的公眾參與機制，必然會對控制企業污染、維護公眾的環境權益、推動我國的環境民主以及完善我國的環境保護政策體系起到積極的作用。

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