社會發展視角下的我國社會福利包容性走向分析

姚云云，鄭克嶺

(東北石油大學人文科學學院，黑龍江大慶163318)

隨著全球化時代的來臨，“經濟發展抑或社會福利”已成為多數國家發展的內在困境之一。以往的研究并沒有非常清晰的澄清經濟發展與社會福利之間的關聯。這需要從一個全新的視角考察社會福利，并在此基礎上重新考量社會福利與發展的動態關聯。包容性發展作為一種新的發展理念被關注，也因而激發出更多的福利發展新思維。

一、社會發展觀的全面轉向:從片面追求經濟增長到“包容性發展”的演進

世界的萬事萬物無不在發展之中，如恩格斯所說，世界本來就是“過程的集合體”。當然“發展理論”研究的“發展”主要是人類社會領域的發展，包括經濟領域的發展、政治領域的發展、文化領域的發展等各個構成領域的發展，也包括作為這些構成領域發展的有機統一的社會整體領域的發展。所以，“發展”概念，主要是指“社會發展”，亦即包括經濟、政治、文化等各個構成領域在內的整個社會結構體系，“發展理論”為“社會發展理論”?！吧鐣l展理論”的研究經歷了一個從“片面發展觀”向“整體發展觀”、“包容性發展”轉變的過程。

1.傳統片面經濟發展觀

現代發展觀對“發展”概念的理解主要是從經濟學角度提出的，即認為增長就是發展。英國古典政治經濟學家亞當·斯密在其著作《國富論》一書中，首次將發展等同于國民財富的增長。在這種觀點之下，出現了一大批研究發展的經濟學家和著作，如美國經濟學家劉易斯(W.A.Lewis)的《經濟增長理論》、H.萊本斯坦《經濟落后與經濟增長》等。這種發展觀以GDP 為核心，以經濟的高速增長為主要目標，很長時間將發展的內容局限于經濟增長，以經濟增長作為衡量社會發展的唯一尺度，忽視社會福利的改善和自由、平等、公正等人類的基本價值。

這種“增長等同于發展”的觀念對廣大發展中國家影響非常大，被普遍采用。而其實施的結果是廣大發展中國家“經濟增長優先的模式在經濟和社會兩方面都失效”［1］。事實表明，有些國家雖然保持了經濟的高速發展，但仍然未能取得普遍的社會進步，出現了所謂“沒有發展的增長”。雖然經濟增長的確能減少貧困，但是，如果它無法增進所有人的收入與福祉，那便失去了意義;不能在平等的基礎上提高所有人的生活水平，這樣的經濟增長就不能說成是發展。所以，可以說，現代發展觀對于西方社會經濟的發展確實起到了重大的推動作用。但是，由于它把經濟的發展作為終極的目標，必然會導致“畸形或扭曲的發展(distorted development)①”畸形或扭曲的發展“是指經濟的發展并沒有導致同步的社會進步，普遍的社會福利木匾沒有實現。主要表現為社會中存在物質繁榮與普遍貧困的不平等現象。除了經濟增長與福利支出之外，這種扭曲的發展實際上就對一小撮人有利，發展創造了不平等，并強迫窮人承擔了工業增長的大部分壓力?！?。正因為如此，這種經濟優先的發展模式受到了來自多方面的批判。正是在對這種發展經濟學的批判中，逐漸形成了一種全新的“以人為本”的發展觀。

2.“以人為本”的發展觀

法國社會學家弗拉索娃·佩魯(Francois Perroux)提出“以人為本”和可持續發展的發展觀。他認為，發展是經濟、社會、人與自然之間的全面與協調的發展。發展等于經濟增長加社會進步，經濟增長只是實現人的全面發展的重要手段之一，經濟、政治與社會的各種制度的演進也只是為人的全面發展創造一種更好的社會環境。增長僅僅表現為物質的擴大是不夠甚或有害的，除非在增長的基礎上能減少不平等、失業與貧困，發展要以人為中心。全面發展的人才是發展的根本目標與價值取向，所有的物化過程只是人的發展的手段。發展既要充分利用人、社會與自然的各種資源，同時也應該為任何社會的可持續發展創造條件。發展不僅要從當代人類與當代社會發展的角度看待發展問題，也要從未來人類與未來社會的角度看待發展問題［2］。

3.“以自由看待發展”的發展觀

著名經濟學家阿瑪蒂亞·森反對傳統的唯GDP 為中心的發展觀，提出了以“實質自由②“實質自由”主要是指“享受人們有理由珍視生活的可行能力”，包括免受困苦的基本能力與受教育和享有政治參與等的自由，以及各種政治權利。”為核心的發展觀。他認為，發展是涉及經濟、政治、社會與價值觀念的眾多方面擴展人們享有的真是自由的一個過程，發展意味著消除貧困、人身束縛、各種歧視性壓迫與缺乏法治權利和社會保障的狀況，發展要提高人們的可行能力，最終使增進全體人民的福利。為了實現“實質自由”的發展觀，阿瑪蒂亞·森倡導在發展過程中建立社會福利保障機制并不斷促進社會進步，消除性別、種族、城鄉等各種歧視，普及基礎教育與基本保障，確保人民權利。社會發展不能以追求財富作為唯一最高目標，必須要注入人道關懷與社會正義，最終促使全體人民福利的實現。

4.“包容性發展”提出

“以人為本”發展理念的提出使我們認識到，“發展是所有人的發展，在發展權利的擁有、發展機會的享有和發展成果的享用等方面應具有廣泛的包容性［3］。“包容性”體現了社會發展的權利、機會特別是成果等惠及全民的普遍性特質。因此，發展應當是一種包容性的發展①2007年，亞洲開發銀行首次提出“包容性增長(Inclusive Growth)”概念。隨后，“包容性增長”逐漸為國內外學界和官方所接受并成為了一個時髦的話題。包容性增長的邏輯延伸就是包容性發展。。“包容性發展(inclusive development)”是讓全體社會成員都能公平合理地共享社會發展的權利、機會特別是成果的發展。包容性發展的基本要義在于通過社會福利的制度性安排，讓所有社會成員都有自由發展的平等機會，讓更多的人享受改革和社會發展的成果，讓弱勢群體得到更多社會保障和社會福利。作為一種新的發展理念，包容性發展的價值取向是平等、公平、共享、包容，倡導的是權利公平、機會均等、成果共享。

“發展理論”的研究經歷了一個從“片面的經濟發展觀”向“可持續發展觀”、“包容性發展”轉變的過程。人們開始時片面地把“發展”理解為經濟發展，后來逐漸認識到除了經濟發展之外，還要更多的考慮社會其他方面特別是社會福利和社會保障等的發展［4］。

經濟全球化的背景下，各國的經濟結構、人口結構和家庭結構都發生了很大變化，經濟發展和社會福利之間的平衡被打破，需要尋求新的平衡。無論是福利國家的改革還是發展中國家的福利轉型，其目的都是試圖在經濟發展與社會福利之間尋求一種整合模式以實現二者的平衡。人們越來越認識到，經濟發展和社會福利之間的新的平衡只有社會發展的整體框架中才有可能找到。經濟發展和社會福利是社會發展的應有之義，社會福利是社會發展的當然政策工具［5］，這種轉變反映了社會福利政策轉型的需求。

二、“包容性發展”與我國社會福利政策的訴求

改革開放以來，我國政府為了努力提高人民的物質和文化生活水平，實現社會的不斷進步，始終將發展經濟放在首位。然而事實證明，高速的經濟增長不能直接解決社會發展中的問題，與福利密切相關的問題如貧困、社會排斥、社會保障、失業等比較嚴重。一些社會問題的產生甚至是由經濟增長帶來的［6］。根據亞洲開發銀行統計，我國基尼系數卻從1981年的0.31 顯著上升，至2010年已經超過了0.5。城鄉及地區間收入差距也日益擴大，收入呈現出不同步增長趨勢，在1985年至2010年間，城鄉人均收入的比例由1.9∶1上升至3.23∶1，而2006 至2010年的五年時間里，城鄉居民人均純收入差距一直保持在3.3上下，沒有明顯縮小的趨勢，②2006年至2010年城鄉人均收入比例分別為:3.28，3.33，3.31，3.33，3.23，數據來源為2010年國家統計公報。我國已經成為世界上城鄉差距最大的國家之一。而真正導致我國貧富差距拉大的原因主要是我國長期以來單純追求GDP 的增長，而忽視了經濟社會發展的平衡性，導致我國經濟發展的成果并沒有惠及所有地區和人群，不同群體所分享的社會福利服務高度不均等;弱勢群體受到不平等、公平對待，遭受各種社會排斥。而“各種社會排斥過程無不導致社會環境動蕩，終而至于危及全體社會成員的福利”［7］。所以，我國發展與分享的“中國式失衡”，③中國式失衡主要指我國的經濟結構失衡、資源占有失衡、收入分配失衡以及權利失衡等現象。失衡發展的最壞結果，是貧者越貧、富者越富的馬太效應。是“不包容性發展”的典型表現。這表明我國的經濟增長、社會發展需要極大的“包容性”。所以，我國在努力發展經濟的同時，也應該致力于促進社會福利的發展。

然而，長期以來我國一直把社會福利看成是經濟發展的附庸，社會福利是為了解決在經濟發展過程中的不平等和社會不公正問題。這樣，社會福利一直被當做一種手段，而放大了經濟發展的目標和結果，經濟增長的最終目的乃是為了增加人類福祉這一點反而模糊了，經濟增長實際上有意無意地被當做社會發展的最終目標了?！霸诤芏喟l展中國家的經濟發展過程中，社會福利相對于經濟的增長只是處于邊緣化的狀態。經常是，在經濟停滯的時候，社會福利大量減少，而在經濟增長的時候，它也只是少量增加”［8］。面對這種爭論與福利困境，怎樣使經濟增長與發展過程更加公平，使增長的成果能夠更廣泛地分享，逐漸成為我國社會福利政策研究與思考的焦點。我國需要在包容性發展理論中考慮社會福利政策選擇，同時我國社會福利政策支持的重心也應該向包容性發展轉移。

我國國家領導人于2009年11月15日和2010年9月16日在亞太經濟組織合作會議上，兩次倡導“包容性增長”理念，提出經濟社會發展應該為了人民、依靠人民、發展成果應由人民共享，走包容性增長道路。2011年4月15日，在博鰲亞洲論壇上又發表“包容性發展:共同議程與全新挑戰”的主旨演講，闡述包容性發展對中國和世界發展的意義。我們逐漸認識到，發展已不再是單純的經濟增長，社會制度和社會結構的變遷以及社會福利的改善同樣具有重要的地位。

三、“包容性發展”理念與我國社會福利政策的契合性

社會福利是現代社會廣泛使用的一個概念。在我國，社會福利專指國家和社會通過社會化的福利設施和福利津貼，滿足社會成員的生活需求，并促進其生活質量不斷改善的一種社會政策(鄭功成，2005)?！吧鐣＠咭彩菄覟閷崿F社會資源再分配、影響社會福利、維系社會穩定和促進社會公平而進行的一系列政策活動?！保?］

社會福利政策的核心思想是保障社會成員的一定生活水平并盡可能提高他們的社會水平，使社會福利普惠于全民，促進社會公平。這與“包容性發展”追求的實現包容、機會平等、公平的發展，最終使所有社會成員共享社會福利的理念有一定的契合性。

1.“包容性發展”倡導包容、共享理念與社會福利政策的核心要義相契合

“包容”和“共享”是包容性發展的應有之義。包容性發展的基本內涵就是“包容”和“共享”的發展，既包括所有社會成員對經濟社會發展過程的積極參與，對經濟社會發展成果進行共享，也包括對社會福利服務等的共享。我國社會福利政策的核心要義就是使我國全體社會成員的生活水平和質量提高，全民社會福利增進，這里的全民包括所有城鄉所有社會成員而不僅僅是社會中的某些弱勢群體。一直以來，我國實行的是“弱勢群體優先”、城鄉有別的選擇性社會福利模式，這一模式符合我國社會主義初級階段的基本國情。但我們應看到，隨著改革開放和社會轉型的不斷深入，人民群眾的社會福利需求呈明顯的擴張趨勢。建立完整的、普遍的、面向全體社會成員覆蓋城鄉居民的制度型的社會福利模式已經提上日程。包容性發展理念倡導的所有社會成員包容在福利政策體系中，普惠、共享社會福利的理念正符合我國社會福利政策的核心要義。

2.“包容性發展”倡導平等理念與社會福利政策的基本原則相契合

新中國成立以來，我國經濟增長雖然促進了總體社會福利狀況的改善，但社會福利在城鄉和各階層之間的分配卻非常不平等，差別非常大。改革開放以前我國的社會福利主要依賴于基層單位和組織向職工提供，城市中不同的企業為其職工提供的福利也有所不同，而農村人口卻被排除在這種福利保障制度之外;改革開放以后，社會福利與單位組織捆綁在一起的制度不適應激烈的市場競爭，導致部分企業人員游離于社會福利之外。并且農村人口基本被排除在社會福利范圍之外，貧困人口所獲得的保障更是非常有限的［10］。

這種福利身份的差別構成了我國社會福利不平等的基礎，導致社會排斥的產生。如何消除福利身份的差別，實現福利平等是我國社會發展過程中必須要解決的一個重大問題。包容性發展為我們提供了一個實現路徑。平等理念是“包容性發展”的重要基礎，強調平等就是要通過消除由個人背景不同所造成的機會不平等，從而縮小結果的不平等?！鞍菪园l展”所期望實現的平等具體表現為獲得機會的平等、獲得公共福利及服務的平等以及社會保障等方面的平等。平等享受福利是我國社會福利制度的一個重要原則，也是所有社會成員共享社會福利、實現社會公平的一個重要前提。

3.“包容性發展”倡導公平理念與社會福利政策的價值追求相契合

“公平指的是一種合理的社會狀態，包括社會成員之間的權利公平、機會公平、過程公平和結果公平，它是現代社會福利制度的核心價值追求”［11］?！肮健崩砟钜彩前菪园l展的意義所在。包容性發展最基本的含義就是公平、合理地分享社會福利和服務，這是我國應對經濟社會扭曲發展所需要的新理念。

長期以來我們一直實行的鮮明的城鄉分割的“二元制”社會福利模式，片面強調社會福利為城市經濟發展服務，卻忽略了促進社會公平的特性?！耙驗槲覈杖敕峙洳还圆]有使所有人都能受益，有的人受益多，有的人受益少，特別視頻卡人口受益更少”。貧富差距過大、社會不公已經成為影響我國社會穩定的重要因素。這個問題解決不好，將嚴重影響我國的社會穩定。公平理念是孕育于社會福利制度中的最原本含義。我國社會福利制度的核心價值追求是處理好發展與公平的關系，“改變我國城鄉分割的‘二元制’’不公平社會福利供給模式，加大對社會弱勢群體的社會福利支持力度，通過社會福利這一國民收入再分配機制的調節作用，縮小貧困人口、弱勢群體與高收入群體的差距，促進社會公平，致力共同富裕”［12］。包容性發展倡導的公平理念與我國社會福利政策的價值追求目標實質是一致的。

四、“包容性發展”對我國社會福利政策的回應

1.積極推進城鄉基本公共福利服務均等化，使弱勢群體共享發展成果

包容性發展最基本的含義是“平等”、“公平”、“共享”經濟增長帶來的收益。基本公共服務與人民群眾的生活密切相關的公共服務。推進城鄉基本公共服務福利均等化①基本公共服務是指在一定社會經濟條件下，滿足社會基本公共需要的公共服務，是政府依照法律法規，為保障社會全體成員基本社會權利、基礎福利水平，保持經濟社會穩定，必須向全體居民提供的基礎性公共服務。包括公共安全、公共交通、基礎教育、基礎醫療衛生、公共文化體育、社會保障等內容?；竟卜站燃纫蠊卜铡肮┙o均等”，又要求“享受均等”。，是實現人人共享社會發展成果的必然選擇，也是緩解貧富差距、實現包容性發展的重要公共政策手段。我國基本公共服務的范疇不僅涉及公共教育、衛生等具有普惠性的社會需要，還包括解決貧困群體的生存、發展和維護社會穩定所需要的分配、保障與福利等公平性的社會要素。包容性發展要求，促進基本公共服務均等化，政府首先要提供必要的充足的公共福利服務與社會保障，這是實現基本公共服務均等化的前提條件。然后，要通過機會均等來改善收入分配，使城鄉居民在享受公共福利服務的數量、質量和可及性方面都大體相當，最終保障全體公民尤其是農村貧困弱勢群體能夠公平、平等地共享基本公共福利服務［13］。

2.構建社會保障體系和機制建設，使弱勢群體平等享受社會保障權利

解決我國經濟發展帶來的貧富不均、機會不均等和社會不公等社會問題，必須要建立社會保障體系。社會保障是現代國家以政府為主題，經過立法程序，通過動員社會資金，用在分配國民收入的辦法，對社會上的弱勢群體實行救助，使他們能夠享有最低生活，以及為城鄉全體居民舉辦福利措施，而賴以受到安定社會、促進經濟成長和增進公民生活福利成效的一種制度［14］。社會保障是社會穩定和諧的安全網，也是二次分配機制的重要組成部分。完善的社會保障體系和機制是經濟社會發展的重要保障，也是實現包容性發展的有效措施，體現了包容和公平的內涵。為了適應包容的需求，在經濟發展的基礎上應構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系，健全社會救助體系，發展社會福利事業和慈善事業，以消除二元社會保障體系下城鄉勞動者之間的差別。在逐步推進社會保險制度覆蓋對象擴大化的同時，大力發展城鄉銜接的社會救助、社會福利與福利服務事業，使農村人口和城市居民一樣平等地享受社會保障的權利，以實現社會公平和公正，真正做到以人為本、持續發展、對窮人友善，使全民分享增長的福利［15］。正如胡錦濤主席在第五屆亞太經合組織人力資源部長級會議上倡導的，“我們應該堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經濟發展、分享經濟發展成果方面的障礙”［16］。

3.倡導實施發展性社會福利政策，②“發展性社會福利政策”是美國加州大學的社會福利學者詹姆斯·梅志里(James Midgley)在《社會發展:社會福利的發展性視野》(Social Development:The Developmental Perspect in Social Welfare)一書中提出的。發展性社會福利政策是一種把社會福利和經濟發展整合起來的福利思想;發展性社會福利政策注重社會政策與經濟政策的結合，力圖在促進物質持續發展的同時提高人們的福利水平;特別關注那些被經濟發展所忽略或沒有享受到發展成果的個人或群體，力圖在促進整個人群福利的同時提高特定階層的福利水平，在對象上具有包容性和普遍性的特點。使弱勢人群獲取人力資本價值的“機會公平”

人力資源開發對提高弱勢人群參與經濟發展和改善自身組織，推動經濟持續發展，實現包容性發展具有重要的意義?！懊绹ゼ痈绱髮W的經濟學教授K·墨菲解釋說:當今社會，決定人們之間貧富差距的第一位原因，是由知識累積所形成的人力資本，而不是對物質資本的占有。因為現代社會，機會公平的重要性超過結果公平，而且，機會公平的內涵已經從市場競爭環境公平，擴展到獲取人力資本價值公平，后者的意義開始超過前者”［17］。所以要實現包容性發展，必須優先開發人力資源，提升人力資本，以實現人的生存權和發展權。提升人力資本、積累人力資本的最基本、有效的方式是進行人力資本投資。發展性福利政策是一種與發展理念及人力資本投資結合在一起的社會政策模式。發展性福利政策極為注重公民尤其是弱勢群體的人力資本的積累，強調弱勢群體的勞動參與。發展型福利政策認為，我們有必要強調對貧困所具有的且源于自身的知識結構進行投資，以幫助貧困者創新、積累知識和改進生活技巧［18～19］。對人力資本進行投資重點是投資于教育、培訓、健康等，尤其強調投資兒童和家庭的重要意義。發展性福利政策通過對人力資本和社會資本的投資從根本上改變了我國貧困人口的生計發展與代際貧困轉移的問題，從長遠發展的角度奠定了平等與社會公正的制度基礎。

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