商丘市構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制探討

張世全，彭顯文，馮長(zhǎng)春，張震，劉效龍，郭煥

(1.北京大學(xué)城市與經(jīng)濟(jì)地理系，北京100871;2.河南省國(guó)土資源廳，鄭州450016;3.商丘市國(guó)土資源局，河南商丘476000;4.河南省國(guó)土資源科學(xué)研究院，鄭州450053;5.山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，濟(jì)南250013)

0 引言

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局，這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大變遷的進(jìn)程，其本質(zhì)是利益格局的調(diào)整。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、調(diào)整利益格局的關(guān)鍵點(diǎn)在于農(nóng)村土地問題[1]。隨著農(nóng)民向城市流動(dòng)定居，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中帶動(dòng)農(nóng)民異地搬遷，農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)促使農(nóng)民轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村土地使用狀況發(fā)生了很大變化，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村土地使用制度遇到了新問題，一些地方農(nóng)村村盤攤煎餅式地?cái)U(kuò)大，村內(nèi)閑置廢棄的宅基地越來越多，出現(xiàn)了“空心村”、“村外村”現(xiàn)象，造成土地浪費(fèi)、利用率低下，嚴(yán)重制約了新農(nóng)村和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)。與此同時(shí)，城市發(fā)展卻因建設(shè)用地指標(biāo)緊缺而受到制約。胡錦濤總書記最近強(qiáng)調(diào)指出“切實(shí)推進(jìn)土地管理制度改革，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”。改革農(nóng)村宅基地使用制度，盤活農(nóng)村土地，實(shí)現(xiàn)土地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，勢(shì)在必行。商丘市是河南省農(nóng)村空閑宅基地退出機(jī)制改革試驗(yàn)區(qū)[2]，通過對(duì)商丘市構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的研究，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的農(nóng)村宅基地使用制度改革問題，對(duì)完善農(nóng)村土地管理制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

1 背景分析

1.1 商丘市宅基地利用現(xiàn)狀

商丘市位于豫、魯、蘇、皖四省結(jié)合部，地處黃河沖積平原區(qū)，是一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，全市共有4 600多個(gè)行政村，16 000多個(gè)自然村，800多萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口500多萬(wàn)，占總?cè)丝诘?6%。農(nóng)業(yè)人口中外出務(wù)工人員200多萬(wàn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘?8%。2010年全市城鎮(zhèn)化率僅為37.8%，低于全省平均數(shù)1.7個(gè)百分點(diǎn)，按照河南省城鎮(zhèn)化率每年提高1.8個(gè)百分點(diǎn)的發(fā)展目標(biāo)，農(nóng)民進(jìn)城數(shù)量將逐年增加。商丘市土地總面積10 704.55 km2，其中建設(shè)用地面積1 900多km2，占總面積的18%。在建設(shè)用地中，村莊村盤面積1 500多km2，占全市建設(shè)用地面積的78%，占全市土地總面積的14%。農(nóng)村人均建設(shè)用地面積270多m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家人均150 m2的用地標(biāo)準(zhǔn)，更高于商丘市土地整治規(guī)劃人均120 m2的用地標(biāo)準(zhǔn)。近年來，農(nóng)村外出務(wù)工人口比重增大，全市農(nóng)村住宅大約有30%長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，用地粗放浪費(fèi)。另一方面，商丘市年度用地計(jì)劃指標(biāo)少，耕地占補(bǔ)平衡難，項(xiàng)目落地壓力大。據(jù)測(cè)算，商丘市通過農(nóng)村空閑宅基地退出、小村合大村、建設(shè)中心社區(qū)、農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，可挖掘出17萬(wàn)多hm2土地潛力，緩解“新農(nóng)村建設(shè)錢從哪里籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展地從哪里來”的問題[2]。開展農(nóng)村土地使用制度改革、探索建立農(nóng)村空閑宅基地退出機(jī)制是破解保護(hù)耕地和保障發(fā)展“兩難”的有效途徑。

1.2 存在的問題

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，新農(nóng)村建設(shè)日新月異，現(xiàn)行宅基地管理制度和政策措施已不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。當(dāng)前農(nóng)村土地管理尤其是農(nóng)村宅基地使用及管理中出現(xiàn)了新情況、新問題，主要體現(xiàn)在:一是宅基地分配制度缺陷。農(nóng)村宅基地實(shí)行勞動(dòng)群眾集體所有制，所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地分配實(shí)行的是基于集體成員身份的福利性分配制度，表現(xiàn)為無(wú)償取得、無(wú)成本留置、無(wú)流動(dòng)占有、無(wú)限期使用，造成宅基地變成了“一潭死水”。二是村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃滯后，且缺乏有效銜接，造成村莊建設(shè)無(wú)序擴(kuò)張。三是宅基地管理缺位。農(nóng)村宅基地使用的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)嚴(yán)重不足，加上宅基地審批難，部分符合條件的農(nóng)民依法應(yīng)當(dāng)享有的宅基地權(quán)益得不到保障，一些地方違法占地建房現(xiàn)象難以制止;宅基地確權(quán)登記和日常監(jiān)管等基礎(chǔ)工作薄弱，一些地方農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證不到位;“空心村”、“村外村”、“黑戶宅基地”現(xiàn)象較為普遍，村莊地盤無(wú)序擴(kuò)張，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。四是宅基地退出機(jī)制缺失[3]。由于宅基地退出政策的缺失，使部分長(zhǎng)期在外不需要宅基地人員的原有住宅處于空置狀態(tài)，新的占地仍在繼續(xù)，出現(xiàn)農(nóng)村宅基地只增不減、城市和農(nóng)村兩頭住房占地的情況。宅基地退出機(jī)制的缺失是導(dǎo)致目前宅基地利用存在問題的根本原因。

1.3 政策的突破口

農(nóng)村宅基地有償退出是指農(nóng)村居民將其擁有的超出法定標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)期低效使用或閑置的宅基地，或者不再使用的宅基地使用權(quán)有償歸還其所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行為。具體包括:村內(nèi)空閑地;一戶多宅的;在外有穩(wěn)定工作、固定居所、全家轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的;全家是農(nóng)業(yè)戶口、住房長(zhǎng)期閑置自愿退出的;一戶一宅，宅基地面積超過國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部分;其它可以退出的宅基地[4]。

現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地使用問題有明確規(guī)定，總的原則是限制宅基地有償流轉(zhuǎn)，但也為宅基地有償退出提供了可能。從法律層面上看，它規(guī)定了農(nóng)村宅基地集體所有、本集體農(nóng)民使用、無(wú)償無(wú)限期無(wú)流動(dòng)使用、使用數(shù)量和面積受約束。《土地管理法》第62條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);……;農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！薄稉?dān)保法》第37條規(guī)定:“……宅基地……等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！薄段餀?quán)法》第153條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”從政策層面上看，明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地不能自由買賣。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))規(guī)定:“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào))規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！薄秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào))規(guī)定:“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’;單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村住宅的買賣只能在同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)進(jìn)行，宅基地購(gòu)買人必須為房屋所在地本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能跨行政村流轉(zhuǎn)，不能向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員轉(zhuǎn)讓，禁止向城市居民流轉(zhuǎn)?！?/p>

另一方面，法律法規(guī)規(guī)定了農(nóng)村宅基地退出限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不得以營(yíng)利為目的。《土地管理法》第65條中規(guī)定:“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán):(一)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的?！瓕?duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”?！段餀?quán)法》第162條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的房屋轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶;住宅轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào))規(guī)定:“有條件的地區(qū)，通過農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，實(shí)施田水路林村綜合整治，……整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，……區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進(jìn)。”這些規(guī)定為農(nóng)民閑置的宅基地及房屋處置也提供了機(jī)遇。綜上所述，以落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略為前提，在堅(jiān)持群眾自愿基礎(chǔ)上，本著節(jié)約集約利用土地、加快新農(nóng)村建設(shè)的原則，由村集體組織為實(shí)施村莊規(guī)劃進(jìn)行村莊改造、遷村并點(diǎn)集中居住建設(shè)社區(qū)、中心村，或由村集體組織實(shí)施退宅還耕，由村集體組織可以有償回收村民的住房及其宅基地，相關(guān)法律法規(guī)給基層組織預(yù)留了改革的空間。

1.4 改革的方向

針對(duì)農(nóng)村宅基地使用制度改革問題，黨的十七屆三中全會(huì)提出要“完善農(nóng)村宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(國(guó)發(fā)[2010]47號(hào))中要求“嚴(yán)格宅基地管理。合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，抓緊修訂宅基地標(biāo)準(zhǔn)。完善宅基地使用制度，探索宅基地退出機(jī)制。”《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》(國(guó)土資發(fā)[2010]28號(hào))中要求“加大盤活存量建設(shè)用地力度，對(duì)一戶多宅和空置住宅，各地要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地?！币罁?jù)土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，在保障農(nóng)民住房建設(shè)用地基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點(diǎn)用地總量，統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地。鼓勵(lì)通過改造原有住宅，解決新增住房用地。逐步引導(dǎo)農(nóng)民居住適度集中。有條件的地方可根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)撤并整合和小城鎮(zhèn)、中心村建設(shè)。對(duì)因撤并需新建或改擴(kuò)建的小城鎮(zhèn)和中心村，要加大用地計(jì)劃、資金的支持。推進(jìn)“空心村”治理和舊村改造，對(duì)治理改造中涉及宅基地重劃的，要按照新的規(guī)劃，統(tǒng)一宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)村莊內(nèi)現(xiàn)有各類建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整置換的，應(yīng)對(duì)土地、房屋價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，在現(xiàn)狀建設(shè)用地邊界范圍內(nèi)進(jìn)行，在留足村民必需的居住用地(宅基地)前提下，其他土地可依法用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但不得用于商品住宅開發(fā)[5]。

2 宅基地退出模式分析

2.1 退出原則

堅(jiān)持耕地面積不減少的原則。對(duì)于按照村莊規(guī)劃退出舊宅基占用新宅基的，嚴(yán)格按照“建不超過拆”的原則對(duì)復(fù)耕后的宅基地組織嚴(yán)格驗(yàn)收，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

堅(jiān)持建設(shè)用地不增加的原則。以年度為周期，對(duì)一個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)在年度中退出的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一驗(yàn)收，剔除新占用宅基地或集中居住用地外，所結(jié)余的面積之和即為年度建新指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)不能突破。

堅(jiān)持農(nóng)民自愿有償?shù)脑瓌t。宅基地的退出必須遵循自愿、承受、有償原則，不得強(qiáng)迫農(nóng)民退出，侵害農(nóng)民利益，要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實(shí)際承受能力，防止不顧條件盲目推進(jìn)、大拆大建。嚴(yán)禁在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。

堅(jiān)持符合規(guī)劃的原則。建新區(qū)的選址必須符合土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)依據(jù)村莊規(guī)劃，同時(shí)要優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局。堅(jiān)持土地節(jié)約集約利用的原則。宅基地的退出要有利于促進(jìn)土地節(jié)約集約，有利于提高土地利用效率①解讀《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，國(guó)土資源政策法律網(wǎng)。②商丘市農(nóng)村宅基地有償退出復(fù)耕試點(diǎn)工作方案。。

2.2 驅(qū)動(dòng)因素

商丘市改革農(nóng)村宅基地使用制度、構(gòu)建宅基地退出機(jī)制的驅(qū)動(dòng)因素可歸納為:一是城市發(fā)展土地空間亟待拓展。建設(shè)用地剛性需求上升，用地指標(biāo)剛性約束限制，土地供需矛盾進(jìn)一步加劇，每年省下達(dá)給商丘市建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與需求的缺口在80%左右，宅基地退出后，運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，能夠滿足城市發(fā)展用地指標(biāo)不足的迫切需要;二是農(nóng)民建房用地十分緊張。每年農(nóng)民建房用地指標(biāo)少之甚少，加上規(guī)劃限制，村民依法建新房用地難上加難，閑置宅基地退出可以用于補(bǔ)充村民新建房用地的不足;三是耕地后備資源嚴(yán)重不足。目前，商丘市土地開發(fā)利用率高達(dá)98%。未利用地面積只有200多km2，僅占土地總面積的2%，其中僅有60多km2可開發(fā)為農(nóng)用地，即使全部開墾成耕地，也難以完成《河南省土地利用總體規(guī)劃2006—2020》給商丘市下達(dá)70多km2的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，占補(bǔ)平衡問題突出，無(wú)法為商丘市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展提供持續(xù)、有力的用地支撐;四是土地違法問責(zé)力度增大。開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和土地問責(zé)以來，違法占地行為難以隱瞞，問責(zé)力度加大，倒逼地方政府盤活存量建設(shè)用地，主動(dòng)去挖掘農(nóng)村巨大的建設(shè)用地潛力;五是地方政府節(jié)約集約利用土地意識(shí)增強(qiáng)。政府高度重視農(nóng)村宅基地退出工作，主動(dòng)改革，積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制改革試點(diǎn)，探索解決農(nóng)村建設(shè)用地粗放、新農(nóng)村建設(shè)資金和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地不足的難題。

2.3 退出機(jī)制

商丘市各級(jí)政府在推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制構(gòu)建方面，探索建立了行之有效的“政府組織、國(guó)土牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、群眾參與、共同互動(dòng)”的工作機(jī)制;以及農(nóng)用地整理、村莊整治、中低產(chǎn)田改造、道路村村通、新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地等工作統(tǒng)籌謀劃，聚合引導(dǎo)各項(xiàng)支農(nóng)資金，開展土地整治的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制;先行試點(diǎn)、及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、穩(wěn)步推廣的操作機(jī)制;與新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)增減掛鉤、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合的關(guān)聯(lián)互動(dòng)機(jī)制。

在具體操作模式上，夏邑縣采取縣政府領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主與群眾互動(dòng)型?？h直相關(guān)部門在確定年度建設(shè)計(jì)劃前，要提交縣政府研究，必須以試點(diǎn)村建設(shè)為載體，統(tǒng)籌各項(xiàng)涉農(nóng)資金，集中投入示范村建設(shè)，形成整體推進(jìn)的合力?？h政府向每個(gè)試點(diǎn)村撥付一定數(shù)量的建設(shè)資金。柘城縣以縣政府組織、群眾為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和群眾互動(dòng)型。采取邊拆邊建、自拆自建，遷村并點(diǎn)，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤緊密結(jié)合，及時(shí)使用建設(shè)用地指標(biāo);與區(qū)域中心村建設(shè)緊密結(jié)合，形成商貿(mào)中心，帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大體分為兩步實(shí)施，第一步先拆舊村主房，偏房留作過度期使用，每拆一戶主房可在建新區(qū)規(guī)劃一處新房。第二步新房建好后拆偏房復(fù)耕，拆一戶復(fù)耕一戶。寧陵縣采取縣政府指導(dǎo)、村委為主、村委與群眾互動(dòng)型。在縣、鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下，村委為主組織，村干部帶頭，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，自拆自建，建新拆舊，限時(shí)完成。寧陵縣楚莊鄉(xiāng)胡舉村在現(xiàn)有村莊用地的基礎(chǔ)上，村委組織委托設(shè)計(jì)部門進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，要求翻新房時(shí)搬至規(guī)劃指定位置，拆舊建新，限時(shí)完成。這種方式，一次性投入少，逐年推進(jìn)，群眾易于接受，但是時(shí)間周期長(zhǎng)③商丘市農(nóng)村宅基地退出有關(guān)文件資料。。

2.4 退出模式

遷村并點(diǎn)模式。部分村整村退出，并入另一村。夏邑縣歧河鄉(xiāng)蔡河村在蔡河村的基礎(chǔ)上整合了周圍蔡河、張莊、葛莊、關(guān)樓、李莊5個(gè)村，原村占地49.49 hm2，新村占地20.23 hm2，新村建成后可新增耕地29.26 hm2。

村企合一模式。民權(quán)縣龍?zhí)伶?zhèn)吳堂村把退出的宅基地和整治后的土地用于發(fā)展村辦企業(yè)和高效農(nóng)業(yè)，改變了村容村貌，壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民收入。

原址改造模式。睢縣周堂鎮(zhèn)丁營(yíng)村在原址的基礎(chǔ)上規(guī)劃新村，邊拆邊建，丁營(yíng)村整合農(nóng)村危房改造項(xiàng)目資金建設(shè)周轉(zhuǎn)房，解決了群眾“先拆后建”周轉(zhuǎn)住房的后顧之憂，收到良好的效果。

整村搬遷模式。對(duì)環(huán)境惡劣、交通不便、不宜居住的村實(shí)施整村搬遷。如柘城縣安平鎮(zhèn)史洼村原址地下是苦水區(qū)，地勢(shì)較洼，整村實(shí)施了搬遷，修建了三縱六橫村內(nèi)道路，打了安全飲水井，原址進(jìn)行了復(fù)耕。

中心社區(qū)模式。以現(xiàn)有集鎮(zhèn)為依托，建設(shè)萬(wàn)人中心社區(qū)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，節(jié)約集約用地，促進(jìn)村民就業(yè)。永城市陳集鎮(zhèn)中心社區(qū)新村規(guī)劃占地31hm2，規(guī)劃居住人口13 500人、4 500戶，合并周邊11個(gè)行政村，建成后可促進(jìn)商貿(mào)、服務(wù)、流通等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加村民就業(yè)機(jī)會(huì)，提高村民收入，節(jié)約耕地107.5 hm2。

不同的模式為農(nóng)村宅基地退出和土地整治提供了更多的選擇，有效地統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。

3 構(gòu)建宅基地退出機(jī)制的關(guān)鍵問題

3.1 解決宅基地退出資金保障問題

農(nóng)村宅基地有償退出資金問題，是構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的關(guān)鍵，是開展農(nóng)村宅基地使用制度改革的保障。市、縣(市、區(qū))政府要多渠道籌措資金，設(shè)立專項(xiàng)資金賬戶，統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ?。商丘市解決資金來源的途徑:一是積極向省政府或省直有關(guān)部門爭(zhēng)取資金支持和優(yōu)惠政策;二是縣級(jí)政府將復(fù)墾并經(jīng)驗(yàn)收產(chǎn)生的等量建設(shè)用地指標(biāo)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在本區(qū)域內(nèi)有償調(diào)劑使用。由此產(chǎn)生的指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益全額返還給退出宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織，用于退出宅基地的補(bǔ)償和村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)市場(chǎng)化、收益最大化;三是各級(jí)政府撥付啟動(dòng)資金，地上建筑物附著物拆遷補(bǔ)償、退出宅基地復(fù)墾、退出宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償由縣級(jí)政府從用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入和土地整理項(xiàng)目中列支，然后從轉(zhuǎn)為耕地的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)的收益中歸還;四是探索建立穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制，通過市場(chǎng)化運(yùn)作，積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與農(nóng)村宅基地退出復(fù)耕，采取措施，切實(shí)保障投資者的合法權(quán)益;五是充分運(yùn)用國(guó)土資源投資開發(fā)管理中心這一投融資平臺(tái)，拓寬籌資渠道;六是縣級(jí)政府整合涉農(nóng)資金，集中使用，發(fā)揮規(guī)模效益。

3.2 規(guī)范宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的核心是制定國(guó)家、鄉(xiāng)村集體、農(nóng)戶三方均認(rèn)同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償方式。合理的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)基于新占耕地建房宅基地取得成本，要體現(xiàn)既能調(diào)動(dòng)農(nóng)民退出宅基地的積極性、維護(hù)農(nóng)民利益，又能節(jié)約集約利用土地，促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立。

3.3 明確宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

實(shí)行農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，必然涉及宅基地使用權(quán)權(quán)屬和面積的確認(rèn)與界定，因此必須明確農(nóng)村各家各戶所使用的宅基地面積及其使用權(quán)人，辦理農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)證書?！秶?guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào))就如何確定農(nóng)戶宅基地的使用面積及使用權(quán)問題作了明確規(guī)定，省級(jí)國(guó)土資源部門還制定了具體操作辦法，要按照有關(guān)規(guī)定扎實(shí)做好宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作，使每戶宅基地權(quán)屬清楚、界址明確、面積準(zhǔn)確，為實(shí)施農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償退出制度打下良好基礎(chǔ)。

3.4 搞好退出宅基地復(fù)墾

建立宅基地退出機(jī)制的目的就是要節(jié)約集約利用土地，增加耕地面積，彌補(bǔ)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)不足，通過城鄉(xiāng)增減掛鉤解決城市用地難問題。因此，必須加強(qiáng)退出宅基地的整理復(fù)墾工作，對(duì)退出的宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理使用，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地開發(fā)整理復(fù)墾規(guī)劃開展土地復(fù)墾。退出的宅基地要優(yōu)先復(fù)墾為耕地，經(jīng)批準(zhǔn)可作為村內(nèi)公共設(shè)施、公益事業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，也可重新安排給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)村居民使用[4]。

4 啟發(fā)

從商丘市宅基地退出實(shí)踐中得到幾點(diǎn)啟發(fā):一是構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制是農(nóng)村土地使用制度改革的重要內(nèi)容和重要突破口，對(duì)于解決“三農(nóng)”問題、加快新農(nóng)村建設(shè)步伐、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有積極的推動(dòng)作用;二是堅(jiān)持宅基地退出與土地整治、增減掛鉤相結(jié)合，可以有效破解用地難題，拓展發(fā)展空間，節(jié)約集約用地，解決用地指標(biāo)約束和補(bǔ)充耕地難，緩解建設(shè)用地供需矛盾;三是建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，需要資金支持。按照“取之于土、用之于土“的原則，政府要建立穩(wěn)定的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償資金來源，可從土地出讓金、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等中合理安排解決;四是尊重農(nóng)民意愿，注意承受能力，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。

[1]鐘岷源.我國(guó)跨入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新時(shí)代[J].南風(fēng)窗，2011(6):55-58.

[2]張燦，徐冬.商丘將實(shí)施農(nóng)村空閑宅基地退出機(jī)制[J].資源導(dǎo)刊，2010(10):25.

[3]歐陽(yáng)安蛟，蔡鋒銘，陳立定.農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009，23(10):26-30.

[4]徐紹史.加強(qiáng)和改善土地宏觀調(diào)控構(gòu)建科學(xué)發(fā)展新機(jī)制[J].求是，2010(3):34.

[5]單金海.對(duì)農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的構(gòu)想[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2010-04-09(3).