財政扶貧資金公司化運作研究

王善平，高 波

(1.湖南大學商學院，湖南 長沙 410079;2.湖南師范大學，湖南 長沙 410079)

改革開放30年來，我國社會經濟發展取得了巨大的成就，在消除貧困、擺脫貧困方面創造了令世人矚目的成就。到2009年，農村絕對貧困人口從1978年的2.5億減少到3 597萬，貧困發生率由原來的30%下降到3%左右，在減緩貧困的過程中，財政扶貧發揮了核心作用，中央投入大量資金有力促進了貧困地區減緩貧困的努力。但近幾年來，盡管扶貧工作力度加大，卻出現了財政扶貧資金投入越多，貧困人口的減少的比例越小的現象。

出現這種現象，一方面，是與我國貧困人口自身的特征有關。我國的絕對貧困人口主要分布在農村，集中分布在自然條件較為惡劣的生態環境脆弱地區，主要是老、少、邊、窮地區，使得扶貧難度很大;另一方面，與當前財政扶貧資金的行政化模式存在不足有關。

一、財政扶貧資金行政化運作的特征與問題

財政扶貧資金是用于貧困地區、經濟不發達的革命老區、少數民族地區、邊遠地區改變落后面貌，改善貧困群眾生產、生活條件，提高貧困農民收入水平，促進經濟和社會發展的專項資金。它主要包括一部分由國家發改委提出分配方案的主要用于貧困地區基礎設施建設，改善群眾生產、生活條件和生態環境的以工代賑資金，另一部分由國家扶貧辦公室分配的重點用于發展種植業、養殖業、科技扶貧的新增財政扶貧資金和發展資金。中央財政扶貧資金在全國人大批準通過后一個月內下達到各省、自治區、直轄市財政廳 (局)，中央扶貧資金和地方政府配套資金轉入財政扶貧資金專戶，扶貧辦負責項目審核，財政專戶賬戶負責資金的撥付使用，扶貧資金在扶貧專戶賬戶內實行專項管理封閉運行。

1.財政扶貧資金行政化運作的特征

第一，財政扶貧資金要按照《財政扶貧資金管理辦法》的要求實行封閉化管理。

《財政扶貧資金管理辦法》規定省級以下(含省本級)各級財政部門要設立財政扶貧資金專戶，實行專項管理，封閉運行。當年結余，結轉下年繼續使用。專戶存儲所得利息，全額轉作扶貧資金，繼續用于扶貧。財政扶貧資金使用實行項目管理。財政扶貧資金安排的建設項目要做到資金到項目、管理到項目、核算到項目，按項目建設進度核撥資金，確保資金及時足額到位。扶貧項目在地方各級扶貧開發領導小組統一領導下組織實施，各部門要相互配合，相互協作，明確責任，各司其責，嚴格把關。

第二，財政扶貧資金無償使用。

在扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口為扶貧工作主要對象。扶貧對象根據本地區扶貧重點，以村組為單位集中申報扶貧資助項目，扶貧部門依據本年度上級撥付的扶貧款來核定扶貧資金投放的項目和每個項目的額度，扶貧對象以村組為單位按照審核的項目名稱集中向財政部門報賬支取扶貧資金，無償使用。

第三，財政扶貧資金使用將保證資金安全性放在首位。

財政扶貧資金的項目管理與資金使用分離，扶貧部門負責項目審核，財政部門負責扶貧專戶資金的撥付，貧困農戶以村組為單位以項目爭取資金推行報賬制管理。對扶貧開發項目發生的數額較大的購買性支出實行政府采購。扶貧部門負責組織協調、指導項目實施，并對項目實施進行審核、監督和檢查。財政部門根據項目建設進度撥付資金，匯審財務決算，監督資金使用。計劃部門會同財政、扶貧辦等有關部門對以工代賑項目進行竣工驗收，財政部門會同扶貧辦等有關部門對發展資金、新增財政扶貧資金項目進行竣工驗收。扶貧部門和財政部門并配合審計等有關部門做好審計、檢查和稽查工作，確保資金安全。

但是，這種以村為單位，由貧困農戶申報項目支取財政扶貧資金的行政化模式，其無償投入的性質在實際運行中還存在一些不足，阻礙了扶貧效果更深入的發展。

2.行政化運作存在的問題

第一，財政扶貧資金漏出現象嚴重。

財政扶貧資金的漏出主要是指，各級政府、政府部門及其工作人員以非法和違規手段改變財政扶貧資金使用范圍和途徑，使財政扶貧資金在傳遞和使用過程中產生目標置換，造成扶貧資金脫離扶貧目標，使用效率降低，有限的資源沒有完全用到真正的貧困人口身上或未使真正的貧困人口受益［1］。

在財政扶貧資金分配時，由于財政扶貧資金所有權主體的缺失，財政資金分配主體產權不明確，財政扶貧資金投入到貧困地區的扶貧具體項目方向沒有明確規定，財政扶貧資金投入存在尋租的可能性。財政扶貧資金數量的獲得取決于“地方政府相關部門”主觀努力程度和上級對下級的“扶貧力度”。由于貧困地區政府部門為向上爭取扶貧資金時，盲目立項，重復立項，使財政扶貧資金在投放上“撒胡椒面”，直接到農戶的補貼金額太少，項目重復交叉，導致資金分散管理，難以發揮效益。

政府的政績工程使得有限資金大多投入到見效快、有形的基礎設施建設上，而對見效慢、期限長但具有戰略意義的公共品供應不足［2］。一些工程由于資金投入不足，造成工程延期，成本提高，質量難以保障。扶貧資金使用上很大程度偏離了貧困農戶的需求，排斥了真正的貧困農戶受益于扶貧資金。一方面，對扶貧項目的類型限制使得扶貧項目并不能適應農村貧困問題的復雜性和農戶需求的多樣化，項目的選擇受到了管理方便與農戶需求分散這一矛盾的制約而無法做到準確瞄準，從而造成了我國扶貧資金不能準確瞄準貧困人口的結果［3］。另一方面，對于項目的資金配套要求和技術要求也排斥貧困人口受益，限制貧困人口參與提供了好的理由，從而造成了財政扶貧資金本體的偏離。由于信息不對稱，加之上級政府懲罰力度不夠，縣鄉政府有虛報冒領、轉移挪用扶貧資金的現象。有一部分嚴重不符合政府扶貧規定，突出表現在以會議、差旅費、業務費和考察費等名目繁多的非生產性支出擠占生產性資金，造成資金的流失。

第二，財政扶貧資金使用效果不佳。

由于中央財政撥付給地方的扶貧資金沒有績效考評辦法，中央財政扶貧資金每年撥付給各省的數量，是在考慮各省貧困人口數量、農民人均純收入、人均財力和政策調整等因素的基礎上，按公式計算出來的結果。各省財政扶貧資金分配方案按照因素加上適度增長原則確定，資金的分配沒有與地方完成扶貧任務好壞、資金使用效果的高低掛起鉤來，缺少獎懲手段，沒有激勵機制，導致有的地方爭戴貧困帽子，爭資金，但輕管理，責任和任務沒有完全落實到位。

財政扶貧資金無償使用，沒有考慮到對項目的投入產出分析。當前扶貧項目由于信息不對稱，每年財政扶貧資金由下級政府向上申請和組織實施，使用部門并沒有公布扶貧資金的數額和項目投向，農民在農村財政扶貧資金分配中處于弱勢地位，加上缺乏足夠的監督參與能力，沒有發揮其主動權和監督權。當財政扶貧沒有能夠真正提高貧困人口的抵御風險的能力，老百姓沒有得到實惠，農民就沒有自我發展積極性，那么貧困農民的“等、靠、要”思想將阻礙扶貧效果的提高［4］。

3.貧困戶資金使用抗風險能力不夠

由于資源匱乏，生產能力有限，貧困戶反貧能力較弱，只能勉強生存。抵御市場風險的能力相對較弱，當面對自然災害和重大疾病災害時，根本沒有能力去克服這種困難，導致重新陷入極大地貧困。財政扶貧到個人的小額資金無法保證他們的溫飽生存問題，更不用說使他們脫貧致富。這就需要將分散的扶貧資金整合起來，按照現代企業制度模式科學組織使用扶貧資金，規模化生產提高資金使用效益，增強共同抵御外來風險的能力。

二、財政扶貧資金公司化運作的可行性

財政扶貧資金公司化運作主要是要運用經濟學中對公司運行要求的產權明晰、獨立核算、權責明確、管理科學原理，由公司制實體按照現代企業制度的模式來管理和使用財政扶貧資金，對財政扶貧資金投入的每一個項目資金進行投入產出分析和效益分析，實現規模條件下的資金發揮最大的效益。公司化運作模式就是要在財政扶貧資金直接到貧困農戶無償使用之間增加一個公司化的實體，按照公司制成立的實體管理和使用財政扶貧資金，改變過去財政扶貧資金由單個農戶以種植、養殖等小項目來使用資金的現象。公司化運作模式的特征表現為:(1)公司化運作目標上，按投入產出效益原理確定扶貧項目，強調追求經濟效益基礎上的綜合利益最大化;(2)以公司制組織形式取代個體私有制組織形式，公司制實體有著剛性的預算約束和合理的財務結構，科學的領導體制與組織管理制度，企業資產具有明確的實物邊界和價值邊界，具有確定的政府機構代表國家行使所有者職能，切實承擔起相應的出資者責任，是在風險控制基礎上的資本雇傭勞動;(3)以產業開發、規模化生產取代個體小作坊生產，按照現代企業模式改造農業，最大限度地發揮扶貧資金使用效益，促進農業生產的可持續發展，是在發展基礎上的自負盈虧、自我積累。

這種資金使用模式相對于行政化管理模式來說，有利于解決扶貧資金投向問題和解決農民自主扶貧的動力問題。行政化財政扶貧資金的無償使用，將鼓勵各級政府和部門重視向上級積極申報扶貧項目，以期增大對本地區的投入總量。扶貧主管部門核撥扶貧資金時，面對符合標準的農民申請的項目時，沒有核定和判斷取舍標準，只能按照普惠制原則，實現平均分配。扶貧資金變成了一種救濟性質的資助，扶貧部門與貧困對象是一種幫助與被幫助的上下級關系。當貧困戶通過這種小額資助不能達到脫貧或脫貧不持久時，將會導致貧困人口養成“等、靠、要”的思想，扶貧效果大大降低。而考慮投入產出和效益分析的公司化模式，將每一筆資金的使用投入到貧困人口反貧能力提高的各個方面，鼓勵貧困農民在上級扶貧部門的引導下，自主科學決策，扶貧項目的啟動要進行可行性分析，財政扶貧資金保證扶優扶強項目，同時增強項目主體負責人的投資意識、成本意識、責任意識和風險意識。

公司化運作將更有效地配置資源，發揮財政扶貧資金的整體效益。科斯指出，企業本質是一種資源配置的機制，企業與市場是兩種可以互相替代的資源配置方式。而企業是在社會“分工”、“降低交易費用”的目的下產生，這種組織形式的出現將極大地促進資金發揮效益。單個貧困人口或家庭在面對市場風險和自然災害時，作用是弱小的，配置資源的能力較弱，需要整合起來按照企業的模式來配置資源，包括配置自身擁有的資源和國家扶貧資金資源，公司化模式將帶來先進管理經驗，規模化資金效益，增強貧困人口抵御風險的能力。

公司化運作模式將有助于對財政扶貧資金使用和運行的審計監督。行政化運行模式下，財政扶貧資金由農戶申報項目報賬支取資金，項目涉及到人多，項目多，每個項目金額少，給審計帶來極大地困難，不能及時準確評價資金使用效益。公司化運作模式，將明晰財政扶貧資金的產權結構，及時了解資金的運行軌跡，減少扶貧資金滲漏現象。審計監督部門通過重點對公司的資金使用績效分析來及時整體評價和考核財政扶貧資金使用效益，確保資金安全性的前提下，關注財政扶貧資金的效益性。

三、財政扶貧資金公司化運作需處理好的若干關系

1.財政扶貧資金公司化模式的盈利性與財政扶貧資金的公益性

財政扶貧的目標是扶助具有脫貧能力的人在財政扶貧專項資金的幫助下盡快擺脫貧困，它是國家無償投入的，它具有公益性。但是，財政扶貧資金無償投入嚴重不足，需求與投入之間缺口巨大。財政扶貧資金由于產權不明確，在使用中存在使用效益不明顯。公司化模式有助于提高扶貧資金的使用效益，但是，公司化管理模式下的財政扶貧資金需要考慮盈利，需要考慮資金周轉、自我積累和發展。公司化管理模式并不違背財政扶貧的目標，并不改變國家無償投入的公益性質。公司化運作模式改變財政與農戶之間直接的援助與扶持方式，而是在二者之間增加一個公司載體，用公司化模式放大政府財政扶貧資金規模，提高資金使用效益，有效提高貧困農戶的扶貧效果。財政扶貧資金公司化運作模式需要對扶助項目進行投入產出分析，項目盈利和產生經濟效益為決策的投資依據。具有一定的盈利能力是其公司存在和發展的前提，公司化模式投入財政扶貧資金產生的利潤，公司利潤分配的過程和結果，不僅關系到所有者的合法權益能否得到保護，公司能否得到長期、穩定發展，更關系到財政扶貧資金發揮其職能的深層次問題。投資利潤的產生是投資本金回收后的自我積累，這些利潤一部分可以增加公司的資本金，一部分以紅利的形式反饋給入股的農民，讓他們享受優質農戶的經營成果。而更重要的是，財政扶貧資金公司化管理可以為吸引社會資金投入到農村市場，為暫時貧困人員提供發展所需要的資金、技術和市場，增強他們抵御風險的反貧能力，使得他們能夠盡快地脫貧致富，實現社會與貧困農戶的雙贏。

2.財政扶貧資金公司化運作風險性與財政扶貧資金的安全性

財政扶貧資金的安全性是扶貧資金使用管理中的重要特征，財政扶貧資金以公司化模式運作，有可能會出現虧損，而沒有發揮出扶貧資金的效果，給財政扶貧資金使用帶來風險。加強對財政扶貧資金的風險控制成為公司化運作的重要環節。公司化運作風險控制主要包括三個方面:第一是風險回避，要嚴格控制財政扶貧資金投放的方向，資金投入的方向要符合扶貧的目標，要突出保證資金安全基礎上的效益性。第二是風險轉移，通過契約，將讓渡人的風險轉移給受讓人承擔的行為。通過風險轉移過程有時可大大降低經濟主體的風險程度，風險轉移的主要形式是合同和保險。第三是風險保留，即風險承擔。財政扶貧資金公司化運作的實體要加強自我發展、自我積累，用積累的資金彌補扶貧項目中出現的零星和暫時的虧損，確保扶貧項目的完成。

3.財政扶貧資金公司化項目的選擇性與財政扶貧資金的普惠性

財政扶貧的目標是要讓所有貧困線下的農民依靠扶貧資金的幫助實現脫貧致富，它具有普惠性質。公司化運作將會對扶貧資金投向進行投入產出的效益分析，它具有選擇性。財政扶貧資金是一種專項扶貧，它通過易地扶貧搬遷、整村推進、產業扶貧和、就業促進等方式，重點是要提高貧困地區貧困人口的反貧能力。

財政扶貧資金的普惠性指符合條件的貧困戶都可以申請使用扶貧資金，但必須按照成本效益風險原則，提高資金使用效益，改變過去以一種補助形式的平均主義。而對于處于極端貧困狀態沒有勞動能力而又無力贍養的老弱病殘等，并不能從開發式扶貧中受益，而且還會由于收入的季節性變化、自然災害和疾病等原因，短期或永久地陷入貧困之中。通過加大行業扶貧力度，完善社會保障制度，逐步提高農村最低生活保障和五保供養水平，切實保障沒有勞動能力和生活常年困難農村人口的基本生活。健全自然災害應急救助體系，完善受災群眾生活救助政策。加快新型農村社會養老保險制度覆蓋進度，支持貧困地區加強社會保障服務體系建設。加快農村養老機構和服務設施建設，支持貧困地區建立健全養老服務體系，解決廣大老年人養老問題。加快貧困地區社區建設。做好村莊規劃，擴大農村危房改造試點，幫助貧困戶解決基本住房安全問題。完善農民工就業、社會保障和戶籍制度改革等政策。

四、財政扶貧資金公司化運作模式及其優化

財政扶貧資金公司化運作模式以公司化運作模式，改變過去財政扶貧資金使用由政府主導，改由公司為主體來主導配置使用財政扶貧資金，減少行政干預的計劃性，突出市場對資源配置的靈活性。針對貧困地區實際特點，為提高貧困人口反貧能力為目標，公司化運作模式可以采用不同的組織形式。

第一種為公司制模式，以公司名義成立獨資或控股公司，按現代企業組織模式運作的真正意義上的公司。現代企業組織在治理結構、組織化程度、運行機制、經營決策、經營規模和市場滲透力等方面具有優勢，從而使得公司制具有較強的競爭力。公司企業的經營權與所有權有效分離，企業剩余控制權與剩余索取權的匹配，極大發揮企業規模效益。公司制的涉農企業以農產品加工業作為農村企業重要的高附加值和特色產業，以觀光、旅游、休閑、度假和農村流通業為主要內容的新興農村服務業為主要發展方向［5］。公司制的涉農企業是農民就業、增收的重要渠道和載體，是推進現代農業建設的重要動力，是“以工補農、以城帶鄉”的橋梁，在推進中國社會主義新農村建設中占有舉足輕重的地位。農村企業的發展可以轉移農村剩余勞動力、提高農民平均收入和農業產品價格，從而激勵農業生產，農村企業可以對農村勞動力進行工業和商業方面的培訓，為農業提供有效的管理和新的生產技術，農村企業的規模越大，對農村經濟發展的貢獻越大;與農村相關類型的企業特別是勞動力密集型的企業，對農村經濟發展的貢獻較大;農村企業對本地法制環境越滿意，地方政府干預經濟越深，農村企業對農村經濟發展的投入就會越多，農村經濟發展遇到的阻力就會越少［6］。但是財政扶貧資金實行公司制模式在做公司決策時要充分考慮到經濟效益，會弱化扶貧普惠制的目標。財政扶貧部門要積極引導獨資或控股的涉農企業合理選址，要壯大生產規模，發揮輻射作用，擴大對貧困地區貧困戶的帶動作用。

第二種為公司+農戶模式。該模式是財政扶貧資金參與成立、入股扶貧龍頭企業，引導龍頭企業加大與農戶聯系，大力發展訂單農業。訂單農業是指在農業生產之前，農民與企業或中介組織簽訂具有法律效力的確定雙方權利與義務關系的產銷合同，農民根據合同組織生產，企業或中介組織按合同收購農戶生產的產品的一種農業協同經營形式［7］。訂單農業能夠在維持農戶作為農業生產基本組織單元的同時，發揮龍頭企業的優勢進行農副產品的加工、銷售，并引領農戶進入市場。

自農村聯產承包責任制度的實施，農產品產量和生產積極性有了很大提高，但農民生產的組織形式以家庭為單位，這種分散性組織形式，在提高農產品商品化率、增加農產品附加值，面對市場風險時，抵御風險能力較弱。“公司+農戶”的模式既具備企業組織的基本內涵，又有豐富的行業特征。企業通過實行訂單農業可以為農戶提供資金、技術、新品種以及產品銷售等方面的服務，能有效解決農戶生產在資金、技術、信息等方面的問題;可以降低農戶直接進入市場的風險，減少市場交易成本，改變農民自給自足的生產方式;還能夠促進就業，改善婦女地位和地方經濟。這種模式對企業而言，相對穩定了產品生產規模，較好地緩解了標準化生產問題;對農戶而言，大大緩解了農產品市場銷售的風險問題。將穩定農業生產，減輕農產品生產的盲目性，有利于提高農民收入。國家重點龍頭企業比其他類型的龍頭企業對農戶的帶動作用更顯著，發揮龍頭企業的帶動輻射作用，是實現農業產業化的重要手段［8］。引導農民樹立農業觀念，實行專業化分工，引導農民應用先進技術和優良品種，引導農民發展特色農業，以產品求效益。

但是，隨著訂單農業在發展中國家的推廣，傳統的“龍頭企業+農戶”的訂單農業組織模式導致農戶嚴重依賴龍頭企業，喪失在談判中的議價能力，進而不得不接受苛刻的合同條款，從而難以分享訂單農業的增值效益［9］。傳統訂單農業模式會誘使農戶投資于專用性資產，調整種養模式，對經濟作物的過度依賴還會導致農戶更易受到價格波動的影響，而且龍頭企業還能利用自己的經濟社會影響力誘導當地政府出臺不利于農戶的政策。財政扶貧部門應規范控股公司現有民間農業合作行為方面，增強交易的穩定性，同時發揮龍頭企業規模化與專業化優勢，實現由龍頭企業來主導市場化經營的農業產業化發展目標。充分發揮貧困地區生態環境和自然資源優勢，推廣先進實用技術，培植壯大特色支柱產業。促進產業結構調整，通過扶貧龍頭企業、農民專業合作社和互助資金組織，帶動和幫助貧困農戶發展生產。引導和支持企業到貧困地區投資興業，帶動貧困農戶增收。

第三種模式為合作社模式。在農村合作社中引入股權因素，進而在決策和分配過程中融入了股權的參與。它是市場競爭和產業發展的結果，是一種新的制度選擇與制度安排，因而具有存在的必然性。在傳統合作組織的基礎上發展起來的，是農民合作占主導、以股份為輔的股份合作制［10］。財政扶貧公司化合作社模式主要由專項安排投入到貧困村的財政扶貧資金和貧困農戶以入股方式投入的自有資金組成“貧困村組發展互助資金”，在貧困村內實行民有、民用、民營、民受益，周轉使用、滾動發展的管理模式，著力緩解貧困農戶生產所需資金缺乏問題，推進貧困村和貧困農戶的可持續發展［11］。

貧困農戶發展種植、養殖等產業，是增收脫貧的一項有效途徑，但生產中往往受到資金的制約。由于農民資產規模小、抵押擔保不足、單筆貸款金額較小，不符合商業銀行風險和交易成本控制的原則，難以達到銀行現有貸款授信的條件要求。現有的商業銀行與“貧困村組發展互助資金”組織相比缺乏監督貸款人的比較優勢，使其組建的城鎮銀行和貸款公司將難以長期持續經營，小額貸款公司因需要全部自有資本運營，對民營資本監督效率提出了過高要求而難以在農村地區普遍設立;資金互助社從農戶生產經營中內生出來能有效實施相互監督和合同互聯，與專業合作社或龍頭公司聯合發展時可顯著改善農村融資狀況［12］。 “貧困村組發展互助資金”由互助資金組織由財政扶貧資金主導成立專門農村小額扶持金融公司，不僅有效解決貧困地區農民的資金需求瓶頸問題，也大大增強了貧困農民的自我管理和自我發展意識。

財政扶貧公司化模式成功運作首先要準確確定扶貧對象，財政扶貧的對象應是家庭人均純收入低于扶貧標準，有勞動能力，通過財政扶貧提高他們的反貧能力的人口。其次，要建立合理的效益評價體系。效益分析是指財政扶貧資金的投入產出應從經濟、社會、生態績效三個維度出發，構建以提高貧困地區反貧能力導向的財政扶貧績效考評體系，使得資金效益最大化。再次要確定資金投放的重點。按照提高反貧能力的要求，政府部門應成立為貧困地區發展農村農民項目建設提供資金支持的“貧困村組發展互助資金”組織，為農村公司+農戶模式抵御市場風險提供產業支持，對農業優惠的稅制和補貼制度，實施農業綜合開發措施，支持發展與推廣農業科學技術，改善農村基礎設施而建立完善的農業合作經濟組織，加大對農村廣大農民技能培訓等，要從根本上解決農業資源保護、農業基礎設施建設和農村生產環境改善、農民生活質量提高等問題。最后，要完善財政扶貧資金管理、使用、監督機制。以公司化模式確保財政扶貧資金使用主體的可控可監督，理清資金的來龍去脈，減少扶貧資金的被占用，充分發揮扶貧資金的最大效益。

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