大眾傳媒與城管執法形象塑造

王春業

大眾傳媒與城管執法形象塑造

王春業

近年來，隨著我國城管執法工作的全面推行和快速發展，城管執法與普通百姓生活的關系越來越密切。但目前我國城管執法中存在諸多問題，并日益成為和諧社會建設中一個不可忽視和亟待解決的阻礙。從重塑城管行政執法隊伍的形象入手，加強對城管執法問題的研究，對推動我國城市管理水平的提高，推進政府綜合執法機構的改革，實現城市的可持續發展，最終提高人民生活水平和質量，都具有重要的意義。

一、城管行政執法隊伍形象不佳的現狀

一般而言，形象是社會公眾對某一事物的一種總體評價，是該事物的表現與特征在公眾心目中的一種綜合反映。相應地，城管執法隊伍形象是指社會公眾對城管執法機關及其執法人員綜合認識所形成的整體印象和評價，是城管執法隊伍的靜態實體和執法人員的動態言行等因素綜合作用于公眾主觀意識的產物。從公眾評價的角度分類，城管執法隊伍形象要素包括知名度和滿意度兩個方面。知名度指城管執法工作為公眾所知曉、了解的程度，它是衡量執法隊伍形象量的指標；滿意度指獲得公眾信任、贊許的程度，它是衡量執法隊伍形象質的指標。因此，城管執法隊伍形象既要讓公眾了解、知曉，更要讓公眾信任、滿意。

近年來，城管執法機關和執法人員辛勤努力，勤奮工作，為城市發展和城市現代化建設作出了重要貢獻。但是由于種種原因，人們對城管執法及執法人員印象不佳，不但群眾不理解，社會不支持，而且他們還一直受到社會輿論的指責。在一份“你對城管執法的印象如何？”的網絡調查中，1174張有效投票中有650票選擇了“不好，經常性野蠻執法”，占總票數的55.37%[1]。在另一份“您對城管執法隊伍在城市管理中總的評價”的網絡調查中，共有140人參加了問卷調查，其中回答“不滿意”的有68票，占48.57%[2]。而微博及論壇中傳播的關于城管的信息，絕大部分為負面新聞和惡搞圖片、視頻或段子，其中查抄攤點、強拆及由此引發的暴力事件最為常見。有人做過統計，在傳統媒體中城管形象的負正中三者比例大概為5：3：2，國外媒體中負正比例則為9:1。在互聯網中，如果純算網友評論的話也是近九成負面[3]。而社會上流行的“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人”的說法，隱含著社會對城管工作的某些不滿或不認可。良好的形象和信譽是提高執法管理效能的基礎，是贏得公眾信任與支持、充分發揮其效能的重要條件。而城管執法形象的負面性使執法者的權威受到質疑，甚至遭到挑釁，不僅降低了執法威懾效力，也影響了黨和政府在人們心中的形象。

一方面，城管是市容市貌和城市秩序不可或缺的維護者；但另一方面，他們卻不被社會所了解，甚至成為不受歡迎的人。這些事實盡管與少數城管人員素質不高、執法手段低端等有重要關系，但大眾傳媒尤其是網絡傳媒在城管人員形象宣傳中也發揮了不可替代的影響。

二、大眾傳播對執法形象塑造的理論分析

“所謂大眾傳播，就是專業化的媒介組織運用先進的傳播技術和產業化手段，以社會上一般大眾為對象而進行的大規模的信息生產和傳播活動”[4]。大眾傳媒包括傳統意義上的報紙、雜志、廣播、電視以及以通信技術為基礎的網絡媒體（包括網絡新聞、短消息新聞訂閱、網上論壇等）。隨著現代信息技術的發展，互聯網日益滲透到人類社會的諸多領域，并在其中產生了深刻、廣泛甚至是前所未有的影響。

大眾傳媒在采集、加工、傳播信息的過程中，完成了對某個形象的塑造，也就是說，傳媒報道外部世界，不是“鏡子”式的反映，而是根據自己的價值標準和報道方針，從現實環境中選取出自己認為重要的部分進行加工整理，編制新聞程序，之后用“報道事實”的方式傳遞給受眾[5]。它通過對某個組織的描述和刻畫，影響公眾輿論對該組織形象的認識、評價和定位。再加上公眾對信息需求的日益高漲，使得他們對大眾傳媒的依賴性更強，大眾傳媒的影響力也更普遍、更強大，并成為現代社會中最重要的信息系統。因此，大眾傳媒不僅是重要的信息源，而且是重要的影響源。傳統媒體的信息傳播體制是線性的，自上而下的，因而基于這種信息傳播模式的權力話語是金字塔式的，從而實現對社會的管理和對社會公眾的滲透與控制。而互聯網的出現則改變了這種格局。互聯網具有“個個是中心、處處是邊緣”的技術特點[6]，其開放、自由、平等的精神帶來了話語的平權模式，并具有前所未有的信息傳播優勢：低成本的無障礙傳播、實時互動的交互式傳播、“推拉并舉”傳播，既促成了大眾話語、個體話語對傳媒壟斷話語的技術消解，也打破了政治中心話語權對信息的壟斷和控制。

大眾傳媒對公眾認知城管執法形象同樣起到了重要的輿論導向作用。在現實生活中，大多數人對城管形象的形成主要源于大眾傳媒尤其是網絡傳媒的影響。城管執法形象是執法主體和執法人員客觀存在和公眾主觀認知的混合物，沒有良好的執法隊伍，人們對其就難以形成良好的印象。但即使執法人員的所作所為都出于為公眾服務的目的，公眾心中也未必一定能樹立起有關城管執法的良好形象。執法的“做”和“說”兩方面都非常重要。“做”針對的是執法形象的構成，而“說”針對的則是執法形象的傳播[7]。可以說，大眾傳媒所形成的執法形象已經不同程度地影響了公眾對執法隊伍整體形象的認知和構建。傳媒的行為既可以毀掉城管的執法形象，也可以為其塑造正面的執法形象。

三、大眾傳媒對城管執法形象傳播中存在的誤區

有些大眾傳媒出于迎合市場和吸引觀眾眼球的目的，把城管執法中不好的一面無限擴大，使得城管執法的負面形象信息主導著新聞源。以網絡新聞為例，城管執法人員經常被作為負面人物報道，讓人形成一種城管不是好人的印象。比如，諸多關于城管人員與小商小販發生沖突，西瓜亂滾、雞蛋稀爛、小販卷起行頭四處逃竄的報道；“城管取締占道經營、踹翻熱油鍋燙傷市民臉”、“西安最牛城管：開車逆行占道聊天”、“男子拍攝城管執法被打死續：死因鑒定結果出爐”等網絡新聞消息，充斥觀眾視野。同時，大規模的報道使受眾對這一系列事件產生明確的心理指向，對事情的發展產生更多期待，這種期待又促使傳媒有意無意相對集中地繼續選擇城管的負面消息大加炒作，以吸引更多人的眼球……如此惡性循環在對受眾產生“轟炸效應”的同時，形成了媒體及大眾對城管的刻板印象——野蠻、暴力、打砸搶等。這種“刻板印象”經過“涵化”，會使人們產生態度層面上的偏見甚至是敵對傾向或負面意向，而這種偏見與敵對傾向久而久之會導致受眾行為上的變化。如此，城管執法形象被誤解、被曲解，以致于給人一種假象，似乎城管執法全部都是野蠻、暴力執法，城管也成為不文明和暴力的代名詞。在網絡影響力日益增強和網民數量日漸增多的情況下，紛紛曝光的城管執法負面事件逐步將城管形象惡化，嚴重影響了城管執法隊伍的總體形象。

事實上，在城管執法過程中，惡性事件或不良表現僅僅是城管執法中很小的一部分，而廣大的城管執法人員則有著非常正面的形象，比如為了城市的美容美化，他們扎根一線、恪盡職守、吃苦耐勞、默默無聞、甘于奉獻；他們堅持廉潔自律，依法行政，做到文明執法、熱情服務；他們愛崗敬業、顧全大局，經常放棄休息加班加點，舍小家、為大家，始終戰斗在工作的第一線。城管負擔了城市管理中最瑣碎、最復雜、最難辦的許多問題。打人的城管，如果放在龐大的城管執法人員群體中看，只是極少數，與其受到的非議相比，并不對稱。但各種媒體在報道城管時，少有從正面來宣傳城管執法人員的感人事跡，而是一味地擴大城管執法的負面消息，給城管人員塑造了不佳的形象。

四、充分利用大眾媒體改善城管執法隊伍的形象

組織形象的構建需要從“做”和“說”兩個方面同時進行，組織行為加上對組織行為的解釋(通過溝通互動)等于組織形象的傳播。因此，要樹立良好的城管執法形象，除了要求執法人員自身表現良好以外，更要借助大眾傳媒來改善城管執法的形象。

（一）城管部門要做好自身宣傳，重視利用各種傳媒來塑造良好形象

在許多情況下，當有關城管的大密度負面報道頻繁出現在各大媒體上，城管自己的輿論卻出現失語現象。“面對互聯網巨大的信息空間，如果主流的聲音較弱，則必然會使各種非主流的聲音成為強勢”[8]。而從傳播學角度來講，當某一組織或個人的形象受到負面影響時，最好的方法是針鋒相對地樹立正面輿論，形成沖擊波，用來充抵壞印象的形成，從而改變人們的刻板印象。為此，首先，各級城管部門要建立自己專業的宣傳隊伍，利用網站和可以利用的一切輿論工具，客觀公正地宣傳自己的正面形象，尤其是要宣傳城管隊伍依法執法、為民執法的事跡和城管執法人員的好人好事，把城管執法人員特別能吃苦、特別能奉獻、特別能戰斗的精神向社會傳播。如武漢市城管執法員楊維勛執法12年，堅持執法講理，一“守”二“勸”，從來沒有收過攤販貨物。為了贏得管理對象的信任，他堅持騎著一輛老舊自行車執法，網友稱他為“最美城管隊員”，稱這輛自行車為“最牛執法車”。其先進事跡的傳播是通過拍攝楊維勛一天的執法過程，并將圖片和說明發到網上，才為更多的人所知曉，并很快贏得了4000多位網友的喝彩。其次，城管部門要建立自己的評論員隊伍，發揮他們對相關問題深入分析的能力，形成網上輿論的意見領袖，主動掌握話語權。同時，各級城管部門要切實加大對城市管理法律法規的宣傳力度，采取張貼標語、設立網站、專家講座、電視講話、知識競賽、法規咨詢等形式，大力宣傳城市管理方面的法律、法規、政策，提高市民的法律意識，營造良好的城管執法氛圍，從而使廣大市民能夠明白城管在美化城市生活、提高環境質量方面的重要作用，自覺地理解、支持、接受和配合城管執法工作的開展。

（二）城管機關要善于與各種媒體打交道

城管的形象傳播既要積極利用自身的優勢，對公眾信息進行引導和調配，也要利用大型媒介集團深化自身的形象傳播，鞏固良好形象。面對執法中出現的問題，城管機關既不要回避媒體，也不要任由媒體隨意報道，而是要變封閉式的“堵”為開放式的“疏”；變“被動”為“主動”。要主動與媒體接觸、溝通，爭取更多、更有效的正面宣傳。例如，武漢城管的“眼神執法”事件，原本是文明執法的好題材，由于沒有及時進行輿論引導，被惡意炒作后卻“變味”了，原本正面積極的事情被某些媒體惡意炒作成為輿論攻擊的焦點。為此，有必要建立和健全城管執法的新聞發言人制度，爭取在事件發生的第一時間由新聞發言人約見各媒體，把事實真相傳達給媒體，加強正面引導，控制和引導輿論走向；而當涉及城管人員暴力執法或遭遇暴力抗法事件的信息已在各媒體廣泛傳播的情況下，城管執法部門應當及時與相關媒體聯系，公布客觀、公正、翔實的事實真相，澄清謠言，用統一、強大的口徑把握輿論導向，防止各輿論走向的偏差和共鳴的失衡，使民眾能夠及時全面地了解事實，減少民眾的猜疑和憤怒，進而減少傳播的負面影響，促進輿論的良性發展。此外，在法律許可的范圍內，城管機關也可主動邀請媒體報道城管執法機關的正面先進典型，并主動接受它們的輿論監督。

（三）各級政府要從政府形象建設的高度加強輿情控制

城管執法工作是政府聯系群眾的紐帶和橋梁，城管執法形象直接影響著黨和政府的形象和聲譽，是經濟發展和城市建設的重要軟環境。因此，城管的形象并非單純城管部門的事情，城管執法形象是事關黨和政府形象的事情。城管執法形象的輿論導向不是城管機關所能控制的，還需要各級政府的大力支持。為此，國家要高度重視城管執法隊伍的形象塑造，把城管執法形象的塑造作為政府形象建設的重要組成部分。各級政府要利用網監部門的資源優勢，加強對城管執法負面信息的監控，對于惡意攻擊誹謗城管執法行為的言論進行及時通報查處，對于失實的言論進行限制發布，以正確把握輿論導向，防止失實的負面新聞和評論在社會上廣泛流傳。在這方面，北京市的做法值得借鑒推廣。北京市借鑒公安模式對新聞宣傳進行了整頓，即各個區縣的新聞宣傳都要上報市局，不能隨便報道，尤其是大事件發布前一定要經過北京市相關部門批準，以減少負面新聞[9]。各級政府還要從穩定的大局出發，建立危機管理和應急處理機制。在危機發生前期，預警機制要充分發揮其監視功能，在保持社會信息流動的同時收集相關信息，做好預警工作；危機一旦發生，應急機制要立即啟動，在解決問題的同時保持社會的穩定；當危機對社會造成了一定的危害，要依法及時處理問題，避免危機的進一步擴大。只有這樣，城管執法在面對危機事件時才能時刻保持主動，才能真正樹立起城管執法的良好形象。

總之，形象傳播是系統、長期、全方位的構建過程，一次性傳播或者階段性展示與單層面的褒揚，不足以改變人們的刻板印象。城管部門必須重視大眾傳媒尤其是網絡傳媒的力量，不斷推出先進人物形象來改變城管執法的負面印象，對正面信息進行持續不斷地、全視角地傳播，良好形象才會從知名度上升到美譽度，而知名度與美譽度的重合，便會產生一定的品牌效應，最終改變人們的認知和態度，獲得各級領導、社會各界對城管執法工作和執法人員的理解和支持，提高城管執法機關的公信力和城管執法人員的親和力。

[1]《關于“城管形象”的調查》，第一調查網，http: //www.1diaocha.com/Survey/SurveyResult_355785192 57838.html。

[2]《您對城管執法隊伍在城市管理中總的評價》http://www.gongshu.gov.cn/gongshucms/view/public/ vote/vote_result.jsp。

[3]高明勇、王景蘭：《城管需要什么樣的形象》，《新京報》2011年7月30日。

[4]郭慶光：《傳播學教程》，中國人民大學出版社1999年版，第111頁。

[5]劉小燕：《中國政府形象傳播》，山西人民出版社2005年版，第281頁。

[6]歐陽友權：《網絡傳播與社會文化》，高等教育出版社2005年版，第84頁。

[7]廖為建：《論政府形象的構成與傳播》，《中國行政管理》2001年第3期。

[8]曹勁松：《政府網絡傳播》，江蘇人民出版社2010年版，第4頁。

[9]杜丁、傅沙沙：《局長履新百日城管謀“變臉”》，《新京報》2010年11月8日。

（作者系中國礦業大學教授）

（責任編輯 張婭）