信訪與社會管理的關系探微

張婭

信訪與社會管理的關系探微

張婭

信訪與社會管理關系密切。從信訪的社會功能看，信訪是實現社會管理目標的方式之一；從信訪的實施效果看，信訪是提升社會管理科學化水平的有益渠道；而社會管理的職責則要求它要從源頭上制止和預防導致信訪事項的矛盾與糾紛。

一、信訪與社會管理的基本內涵

（一）官方文件對信訪的界定

《信訪條例》所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。從《信訪條例》對信訪的界定來看，首先，信訪是一種社會活動，它連接著兩大社會主體，一是公民、法人或其他社會組織，我們可以統稱為公眾；二是人民政府，它是實施社會管理的主體。其次，信訪的事由是公眾向有關政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，并依法由有關的行政機關聽取和處理。最后，信訪的形式多樣，公眾可以采用書信、電子郵件、傳真、電話或是走訪等形式，把自己的情況、建議或訴求反映給政府有關部門。

（二）“社會管理”的提出及其目標任務

2007年，黨的十七大報告首次提出“社會管理”一詞，包含于“四大建設”中的社會建設里。2010年，黨的十七屆五中全會通過的《關于制定“十二五”規劃的建議》中也明確指出了“社會建設”的六個方面，把社會管理與民生建設緊密聯系起來。2011年2月，中央黨校省部級主要領導干部培訓班將“社會管理及其創新”作為專題進行研討。之后的《“十二五”規劃綱要》第一次將社會管理的內容單列成篇[1]。從社會管理提出的過程，我們能夠看出在當前形勢下，加強和創新社會管理是適應新時期發展的必然要求，是實現社會良性運行與和諧發展的必然選擇。

從目標和任務上看，社會管理的目標是為了維系社會秩序、規范社會行為、協調社會關系、維護社會治安、促進社會公正、增進社會認同、推進社會和諧及化解社會矛盾、解決社會問題、應對社會風險、減少社會內耗、控制社會沖突、彌合社會分歧等，其中維系社會秩序和化解社會矛盾是社會管理的總體目標和任務。從作用上看，社會管理可以推動社會資源和社會機會更加公平合理地配置，并為促進經濟社會發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境[2]。社會管理的終極目標，是達到古代明君賢臣所追求的“善治”理想，在經濟發展的同時保證人民的幸福與尊嚴。社會管理的核心是建立“良性的社會運行體制”，實現的最根本方式就是社會的公平正義。社會管理的目的是為社會提供“有效的公共服務”，使社會處于一種良性運行狀態，實現社會的穩定與和諧[3]。

二、信訪是實現社會管理目標的方式之一

《信訪條例》第三章對于信訪事項的提出作了如下規定：信訪人對以下組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項。這些組織、人員包括：行政機關及其工作人員，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員，提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員，社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員，村民委員會、居民委員會及其成員。因此從信訪關聯的主體看，信訪可以視為民意表達的一種方式。公眾在平常的社會生活中，通過觀察、接觸和親身實踐發現并積累了一些對政府工作、政治運行狀況的問題、意見和建議，通過走訪、電話或是電子郵件等形式將問題、建議或意見向有關政府部門反映，政府相關部門對信訪人的訴求作出是否予以受理的答復。公眾向政府機關反映的意見或提出的建議是公眾需要與認同的顯現，政府有關部門通過對信訪人提出的事由的確認、受理及協調各方力量予以處理，不僅能夠控制社會矛盾，促進社會溝通，還能夠釋放社會情緒，滿足社會各方的普遍需求，防范社會風險。因此，從信訪事由的提出、受理到最后的解決這一流程有助于實現社會管理的具體目標，并朝著善治的終極目標邁進。

當下，中國社會正在致力于加強民主政治建設。中國特色的人民代表大會制度是實施民主政治的重要制度保障，這一制度的特點是各級人大代表代表人民行使國家權力。從民主形式上看，人民代表大會制度屬于代議制民主，是民意與公共政策之間的一個中介機關。因此在代議制民主政治下，民意表達成為民主一個不可分割的組成部分。民意表達是民主政治的根基，可以作為保證社會成員參與政治決策的一種方式[4]。信訪作為一種民意表達方式，能夠將真實、充分的公眾意見、建議或訴求傳達給黨政的決策部門，建立在此基礎上的公共決策才可能是科學合理而又符合人民根本利益的。

信訪制度設立的本意就是讓公眾充分表達意見，提出建議，合理反映自身訴求，形成有序的社會、政治參與。社會管理的目標是維系社會秩序、化解社會矛盾，形成沖突解決的正常機制以達到和實現社會良性運行。因此信訪制度設立的根本原因與社會管理的基本目標是一致的，同時信訪事項的提出和解決過程又成為實現社會管理目標的方式之一。

三、信訪是提升社會管理科學化水平的有益渠道

在社會管理中，公眾自身不僅是社會管理的對象也是社會管理的主體，他們有效、有序地參與社會管理，可以集中智慧，為社會管理提供更加科學的依據。信訪本身是一種民意表達渠道，信訪工作也是為民解憂之窗。信訪工作者在信訪工作實踐中能夠接觸到公眾提出的大量利益訴求，其中有對公共物品和公共服務的需求，也有對它們的評價、建議或意見。信訪工作者把諸多信訪事由進行歸納整理，并反饋給社會管理者，不僅能對政府社會管理職能的履行情況進行監督，而且能夠對政府提高科學管理水平給予啟示和建議。來自公眾最迫切、最真實的意愿表達就是民意的基礎，建立在民意充分表達基礎之上的社會管理必然是高效、科學的，由此才能促進社會和諧運行，同時實現信訪積極的社會功能。

從以上關于信訪積極社會功能的發揮看，它必然能夠促進社會管理科學化水平的提高。但事實上，《信訪條例》中闡釋的“反映情況，提出建議、意見”的信訪職能在不斷弱化，“投訴請求”的職能則不斷強化。而原本以反映群眾訴求、化解社會矛盾為目的的信訪，自身正在成為各級政府最為憂慮的不穩定因素，信訪規模居高不下。除此之外，民眾還普遍表現出信“訪”不信“法”，一些本屬于司法體系，須經過訴訟程序提出的事由，民眾也將其作為信訪的內容；還有大量的重復信訪和越級信訪。凡此種種信訪現象都指向一個核心的社會問題：利益訴求制度的效能。事實上，我國已經有了法律訴求和行政訴求兩套體制，問題的核心是制度的低效乃至無效[5]。

信訪所表現出的種種新特點及其影響，筆者將其稱為信訪的負功能。它與信訪的積極功能相對應；同時，它以問題為導向，促使社會管理主體尋求解決問題的最佳路徑，從而提高社會管理的科學化水平。無數個體利益訴求，造成居高不下的信訪量，這不僅超越了政府的接納能力，而且在一定程度上危害社會正常秩序，破壞社會穩定，與信訪的初衷背道而馳。從這一問題著手，政府作為社會管理的主體，不僅要將無序的個人利益訴求納入到有序的制度表達渠道上，而且要實現在市場體制下由新的社會機制來履行政府轉移的職能。社會組織的培育與發展能夠幫助個人利益訴求走出困境，彌補政府與市場的某些局限，為緩解社會矛盾貢獻力量。因此，在這個分析角度上，政府要從政治的高度認識社會組織在滿足需求、實現利益表達方面所起的重要作用；同時，利用制度、機制創新來促進社會組織的自我管理和自我發展能力。從根本意義上講，科學化的社會管理要以經濟發展、分配公平、民生保障、權利保護為基礎，因為只有在此條件下，社會的利益矛盾、關系糾紛才不會多發，由利益分配導致的信訪案件才會減少，社會良性運行才可能實現。

四、社會管理必須從源頭上制止和預防導致信訪事項的矛盾與糾紛

以上關于信訪與社會管理關系的討論是基于這樣一個隱含的前提，即信訪這一社會活動已經發生，它的過程、效果對社會管理產生了影響。而實際上社會管理并非總是滯后于信訪的發生，也不是控制信訪發生的手段。社會管理的目標、任務和內容決定了其必須要從源頭上制止和預防導致信訪事項的矛盾與糾紛。基于此，我們發現信訪與社會管理并非如因果關系一樣是先因后果，原因在前、結果在后的邏輯順序。信訪是一項旨在促進民意表達、實現民眾參與的制度安排和社會活動；社會管理是以政府為主體，多方力量共同參與的，意在化解社會矛盾、維護社會秩序、保持社會穩定以此實現社會和諧發展與良性運行的中心工作。因此，信訪與社會管理是并行不悖的，兩者之間存在相互影響的關系。信訪實踐能為社會管理優化、創新提供生動、具體的素材與深刻的啟示；相反，社會管理科學化水平的提高又可以從源頭上制止和預防導致信訪的矛盾與糾紛。而要實現這一點，必須在以下方面作出努力。

（一）社會管理要堅持以人為本的理念

燕繼榮提出，就治理理念和治理方式而言，世界上形形色色的統治模式可以分為三種：第一種為“霸道”，即強調基于強力、命令、行政手段和軍事霸權來構建統治秩序；第二種為“王道”，即強調基于權威、說服和道義合法性來建構統治秩序；第三種為“民道”，即強調基于公民同意、合法性和憲政制度來構建統治秩序。“民道”的重點在于保證統治者要受人民的委托并受到憲政制度而不是道德的約束，它建立的是以公眾為中心的治理模式，而前兩者建立的是以統治者為中心的治理模式[6]。筆者在這里提出的社會管理要堅持以人為本與“民道”治理模式具有本質意義上的一致性。

上訪者通過信訪表達出的利益訴求和諸多不滿要求管理主體在進行社會管理時要以保障民生為基礎。根據社會文明發展水平制定民生標準，保證政府對諸如教育、醫療、住房等公共領域內公共產品的供給水平。當今社會利益結構逐漸多元化，公民的權利意識也日漸增強，各種維權行動時有發生。在此種背景下，社會管理就要以保護公民權利為重任。和諧的社會一定是一個有序的社會，一個有序的社會一定有一套完整的利益訴求制度。所謂有序，是指這個社會有一套有效的利益訴求制度，人們知道應該遵循什么途徑去表達利益要求，去獲得利益支持，去實現利益目標，政府也藉此把沖突和矛盾納入到制度化的體制當中[7]。所以保護公民權利就是保障每個公民都有權利、有渠道表達自己的利益訴求。筆者認為社會管理所要堅持的以人為本的理念主要體現在保障民生和保護民權兩個方面。

（二）社會管理要在制度創新的框架內預防和減少社會沖突

當下中國社會，信訪具有越級上訪、重復上訪、集體上訪、非理性上訪等突出特征。針對于此，一些專家學者提出過各種建議，許多地方政府進行過制度創新的探索，中央政府也做了一些制度性的改革，但所有這些改革思路幾乎都集中在如何應對如此之多的人上訪。從事物的發展過程看，以上改革思路主要是進行事后應對，如果我們轉換一下思路，把核心聚焦在如何在制度創新的條件下預防和減少上訪或社會沖突，那么由此產生的解決方案就會不同于前者。筆者認為，社會管理不僅在于科學有效地解決社會沖突、化解社會矛盾，更重要的是采取合理措施從源頭上預防和制止社會沖突和矛盾的發生。

管理體制、機制的創新首先需要管理理念的創新，以人為本就是具有正確價值導向的理念選擇。只有堅持以人為本，管理主體才可能深入了解公眾需求，合理分配，把利益糾紛降到最低水平，從而做到有效預防社會矛盾的發生。其次需要從過往的信訪實踐中，發現問題，分析問題，作出高度的概括、總結，提取實踐經驗中的精華使之上升為政策、制度的內容，以指導和規范以后的信訪工作。最后需要改進管理方式。改進管理方式包括管理目標的重新設定、組織方式和組織機制的重新確立，管理者與被管理者關系結構的調整，政策工具的重新選擇等[8]。

（三）社會管理要以培育和發展社會組織為基礎

社會組織通常是指政府和企業之外的民間組織，主要包括基層自治組織、人民團體、社會團體、行業組織、中介組織和基金會等，其特點不以營利為目的，主要開展公益性、互助性和自律性活動，具有民間性、獨立性和組織性等特征[9]。信訪量居高不下的原因之一是眾多個體無序的利益訴求，這種狀態會使人們的利益訴求陷入困境，但社會組織的培育與發展成為規范無序利益訴求的一種選擇。事實上，如果缺乏有效的中間組織，公民不得不以個體身份、個別地參與民主政治，這種“非制度參與”、“無組織參與”就極易走極端，對社會帶來的危害也很大[10]。因此無論從信訪的組織秩序看，還是從社會組織的作用功能看，培育和發展社會組織都是社會管理的重要內容和實現社會管理科學化的主要手段。

[1][3]高鵬：《善治：社會管理的終極目標》，《改革與開放》2011年第16期。

[2]發展論壇：http://forum homenews.cn/index.jsp，2012年2月7日。

[4]胡元梓：《中國民眾何以偏好信訪——以沖突解決理論為視角》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2011年第2期。

[5][7]蔡禾：《利益訴求與社會管理》，《廣東社會科學》2012年第1期。

[6][8]燕繼榮：《社會管理創新與服務型政府建設》，《行政論壇》2012年第1期。

[9]肖玉明：《社會組織：構建和諧社會不可或缺的角色》，《理論學習與探索》2006年第1期。

[10]程琥：《公眾參與社會管理機制研究》，《法學雜志》2011年第1期。

（作者單位 湖北省委黨校）

（責任編輯 崔光勝）