我國(guó)草原刑事保護(hù)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

趙 方

(中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070)

我國(guó)是草原大國(guó)，擁有各類天然草地近4億hm2。廣袤的草原既是牧民的基本生產(chǎn)資料，又是生態(tài)安全的屏障。因此，保護(hù)和合理利用草原對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展均具有十分重要的戰(zhàn)略意義。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，超載過(guò)牧、濫墾濫樵等行為導(dǎo)致草原退化十分嚴(yán)重，并派生出一系列的生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題。導(dǎo)致草地退化的因素眾多，但對(duì)破壞草原的違法行為處罰力度不夠是其中一個(gè)主要因素[1]。《草原法》是保護(hù)草原的最后防線。因此，回顧我國(guó)關(guān)于草原的相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況，明晰目前存在的問(wèn)題，提出針對(duì)性的改進(jìn)策略，對(duì)我國(guó)草原可持續(xù)利用，促進(jìn)牧區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的意義。

1 我國(guó)草原刑事保護(hù)的現(xiàn)狀

我國(guó)政府歷來(lái)重視草原保護(hù)管理工作，制訂了一系列的政策、法律和法規(guī)，這些法律和法規(guī)從刑事保護(hù)的角度有力地威懾了草原違法犯罪。

1.1制定了較為系統(tǒng)的法律保護(hù)規(guī)范 我國(guó)草原保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)源于1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，其中有專門涉及草原保護(hù)的法律規(guī)范。1982年頒布的《憲法》中首次規(guī)定了“國(guó)家保障自然資源的合理利用”，基于憲法的基礎(chǔ)，1985 年我國(guó)正式頒布了專門用于草原保護(hù)的《草原法》。隨著實(shí)施過(guò)程中新情況和新問(wèn)題的出現(xiàn)，2002年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)重新修訂了《草原法》，修訂過(guò)程中增加了6條草原犯罪[2]，極大強(qiáng)化了對(duì)草原違法犯罪行為的懲處力度。目前，已形成了以憲法為最高效力，以《草原法》為核心內(nèi)容，以其他部門法的相關(guān)規(guī)范和一系列相關(guān)的法規(guī)規(guī)章為補(bǔ)充的草原法律體系，處罰方式從主要依賴行政處罰向行政處罰與刑事處罰并重的方式轉(zhuǎn)變。

1.2草原保護(hù)中加大了刑事保護(hù)力度 我國(guó)對(duì)草原保護(hù)的刑事立法方式采取了附屬刑法的立法形式[3]。草原附屬刑法集中體現(xiàn)在現(xiàn)行《草原法》第八章法律責(zé)任，其中第61條至第66條對(duì)草原犯罪確定了法律規(guī)范，分別是草原監(jiān)管失職的行為，截留、挪用草原建設(shè)資金的行為，違法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為，非法買賣、轉(zhuǎn)讓草原的行為，非法使用草原的行為和非法開(kāi)墾草原的行為[4]。這6個(gè)條文全面覆蓋了現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)重危害草原的行為，在犯罪主體上不僅包括草原行政主管部門等國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括其他單位和個(gè)人；在行為上不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職、貪賄等腐敗行為，也包括侵害草原或者草原相關(guān)物權(quán)的行為；在刑罰上不僅包括監(jiān)禁刑，也包括罰金等，為懲處嚴(yán)重危害草原的行為提供了充分的刑事法律規(guī)范。

1.3草原保護(hù)的執(zhí)法力量不斷強(qiáng)大 2002年修訂的《草原法》新增加了“監(jiān)督檢查”一章，要求國(guó)務(wù)院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府的草原行政主管部門設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并賦予其草原監(jiān)督檢查權(quán)[5]。自新《草原法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)草原監(jiān)督管理體系逐步完善，執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法水平有了很大提高。2008年，全國(guó)已有縣級(jí)以上草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)799個(gè)，其中國(guó)家級(jí)1個(gè)、省級(jí)24個(gè)、地級(jí)116個(gè)、縣級(jí)658個(gè)，草原監(jiān)督管理人員7 500多人。這支草原執(zhí)法隊(duì)伍可以依據(jù)《草原法》，及時(shí)有效地處置諸多違法行為。2006-2010年全國(guó)各級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)共向司法機(jī)關(guān)移送草原犯罪案件458件，其中2006年31件，2007年51件，2008年159件，2009年139件，2010年75件，移交司法機(jī)關(guān)的草原違法行為整體趨于上升，說(shuō)明我國(guó)草原執(zhí)法力度逐漸加強(qiáng)，有效保護(hù)了草原[6]。

2 草原刑事保護(hù)存在的問(wèn)題

雖然新修訂的《草原法》極大的威懾了草原違法行為，但目前《草原法》在實(shí)施過(guò)程中，仍然突顯出很多不足，弱化了草原執(zhí)法和保護(hù)力度。

2.1《草原法》與刑法典不能有效銜接 《草原法》從立法方式上屬于附屬刑法，是非刑事法律中的刑法規(guī)范。附屬刑法是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所通過(guò)的非刑事的基本法律和法規(guī)中所包含的有關(guān)犯罪與刑罰的條款[7]。附屬刑法又分為依附性附屬刑法和獨(dú)立性附屬刑法兩種[8]。《草原法》所規(guī)定的草原犯罪就屬于依附性附屬刑法。正如以上6個(gè)條文的共同表述方式均為：“……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的……”。因此，草原附屬刑法不能獨(dú)立定罪科刑，對(duì)草原犯罪科以刑罰，需要將《草原法》與刑法典相結(jié)合。然而，目前《草原法》與刑法典不能有效銜接。如《草原法》第64條、第65條和第63條可以與《刑法》第228條、第342條和第410條實(shí)現(xiàn)間接銜接。《草原法》第64 條可以與《刑法》第228條相銜接，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓草原構(gòu)成犯罪的，依《刑法》第228條非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪定罪處罰；《草原法》第65條可以與《刑法》第342條相銜接，非法使用草原構(gòu)成犯罪的，依《刑法》第342條非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰；《草原法》第63條能夠和《刑法》第410條實(shí)現(xiàn)間接銜接，違法批準(zhǔn)征用、使用草原構(gòu)成犯罪的，依《刑法》第410條非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪定罪量刑。根據(jù)《刑法》立法精神，《草原法》第61條、第62條可以依據(jù)《刑法》第397條、第382條、第384條和第273條定罪量刑。雖然《草原法》和《刑法》的相關(guān)條文從法理上具有銜接的特征，但在司法實(shí)踐中的可操作性不強(qiáng)，這是因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)定罪量刑一般都是以刑法典為依據(jù)，對(duì)于立法解釋，特別是通過(guò)立法解釋將附屬《刑法》與刑法典銜接起來(lái)間接確定罪責(zé)的情形并不多見(jiàn)[9]。

另一種情況是在實(shí)際操作中有些條文并不能對(duì)某些破壞草原的違法犯罪行為進(jìn)行規(guī)制，例如《草原法》第66條不能獨(dú)立定罪量刑，即使與刑法典結(jié)合也不能對(duì)其進(jìn)行制裁，條文的制訂就等于形同虛設(shè)。

2.2草原刑事保護(hù)存在漏洞 由于傳統(tǒng)的刑事立法理念往往更加關(guān)注對(duì)財(cái)產(chǎn)和人身的現(xiàn)實(shí)損失，《草原法》第61條至第66條關(guān)于刑事責(zé)任的設(shè)定以“造成嚴(yán)重后果”或“情節(jié)嚴(yán)重”作為定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)，又加之草原犯罪因果關(guān)系的復(fù)雜性，使得一些嚴(yán)重危害草原的行為，如草原污染等，因其對(duì)人和環(huán)境的影響慢，而很難受到《刑法》的規(guī)制。

《草原法》對(duì)草原保護(hù)的刑事法律規(guī)范的設(shè)置既不科學(xué)又不全面，缺乏對(duì)某些嚴(yán)重危害草原行為法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，尤其缺乏對(duì)危害性大的破壞環(huán)境與資源行為入罪化的規(guī)定，如破壞草原罪，破壞自然保護(hù)區(qū)罪，非法引進(jìn)境外生物導(dǎo)致生態(tài)破壞罪，非法從事開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致水土流失、土地沙化或者地面下沉罪等，這類情形還沒(méi)有相應(yīng)的《刑法》規(guī)制條款[10]。

2.3成罪標(biāo)準(zhǔn)模糊 大多數(shù)草原犯罪的構(gòu)成都以“造成嚴(yán)重后果”或“情節(jié)嚴(yán)重”等為標(biāo)準(zhǔn)，但又沒(méi)有對(duì)“嚴(yán)重后果”或“情節(jié)嚴(yán)重”做出具體詳盡的明確規(guī)定[11]，這就導(dǎo)致在司法實(shí)踐中對(duì)這些模糊規(guī)定的考量缺乏有效統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得某些嚴(yán)重危害草原的行為游離于法律之外。如《草原法》第66條規(guī)定：“禁止開(kāi)墾草原。非法開(kāi)墾草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”同時(shí)對(duì)還夠不上刑事處罰的也做了相應(yīng)的規(guī)定。但是，在實(shí)際開(kāi)墾草原問(wèn)題的操作性上卻存在著很大困難，究竟開(kāi)墾多大面積、什么等級(jí)、多少數(shù)量的草原構(gòu)成犯罪，我國(guó)《刑法》對(duì)此還沒(méi)有明確的界定。

2.4草原行政執(zhí)法與草原刑事司法銜接不順暢 草原犯罪具有隱蔽性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，導(dǎo)致草原犯罪案件發(fā)現(xiàn)難、懲處難。所以，國(guó)家高度重視行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制的建設(shè)，出臺(tái)了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等4部規(guī)范性文件[12]，確立了我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本框架。然而，由于這些文件都不是立法機(jī)關(guān)制定的，只是規(guī)范性文件，效力位階低，約束性差，更缺乏司法屬性，而且文件內(nèi)容務(wù)虛性規(guī)定多于實(shí)務(wù)性規(guī)定，操作性差，行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制效果不好。根據(jù)農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心每年發(fā)布的全國(guó)草原違法案件統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，2006年至2010年全國(guó)各級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)向司法機(jī)關(guān)移送草原犯罪案件數(shù)量占草原違法案件立案數(shù)的比例不超過(guò)1%[13]。

3 強(qiáng)化草原刑事保護(hù)的對(duì)策

3.1頒布《刑法》修正案時(shí)，應(yīng)在立法層面實(shí)現(xiàn)《刑法》能夠有效地保護(hù)草原 任何國(guó)家和地區(qū)，其立法總是滯后于社會(huì)需求，這種現(xiàn)實(shí)往往會(huì)產(chǎn)生一定時(shí)期的《刑法》真空期，僅憑《刑法》解釋，可能無(wú)法處罰部分嚴(yán)重危害社會(huì)的行為；同時(shí)，一些原本被界定為犯罪的行為，因逐步失去法益侵害性，已不再屬于實(shí)質(zhì)犯罪范疇。因此，立法機(jī)關(guān)需要及時(shí)修改、補(bǔ)充、刪減或者明確《刑法》。

《刑法》的立法方式有法典型、散在型、修正型、解釋型和編纂型5種[14]。草原刑事保護(hù)在立法層面上，不適用法典型和解釋型立法方式，而法規(guī)編纂型立法方式在我國(guó)尚未使用。目前，散在型立法方式雖然不是最佳方式，但可以適用于《草原法》的立法。

修正型立法方式生成的《刑法》是單行《刑法》和《刑法》修正案[15]。單行《刑法》在形式上是獨(dú)立于刑法典的，經(jīng)常被冠以“決定、條例”等名稱，在司法實(shí)踐中可以單獨(dú)作為文本被引用，所以，有可能導(dǎo)致援引上的混亂[16]。因此，適用《刑法》修正案頒布草原犯罪較適用單行《刑法》具有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)，一方面從形式上將草原保護(hù)納入刑法典，對(duì)草原保護(hù)形成更權(quán)威的指引和規(guī)范，另一方面可以避免司法適用援引法條帶來(lái)的弊端[17]。

3.2頒布草原司法解釋是目前司法層面實(shí)現(xiàn)《刑法》有效保護(hù)草原的應(yīng)急策略 法律即使再完備，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題和新情況，從而在一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)“法律漏洞”。因此，及時(shí)頒布司法解釋是填補(bǔ)法律階段性漏洞的重要途徑。針對(duì)我國(guó)草原生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)利用的現(xiàn)實(shí)，需要盡快頒發(fā)草原司法解釋，重點(diǎn)細(xì)化明確草原違法犯罪行為的具體定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，如明確開(kāi)墾和非法使用草原“入罪”的具體量刑標(biāo)準(zhǔn)。比如，破壞了什么等級(jí)的多少公頃草原是違反了《草原法》，并應(yīng)當(dāng)受到行政處罰或者是觸犯了《刑法》而應(yīng)當(dāng)獲罪。明確“非法占用草原”和“改變草原用途”的法律內(nèi)涵[18]。譬如，未經(jīng)批準(zhǔn)將國(guó)有草原非法開(kāi)墾后變成耕地的行為能否按照《草原法》、《土地管理法》的規(guī)定，確認(rèn)為改變土地用途非法占用草原性質(zhì)。草原司法解釋中要明確草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在查處草原違法犯罪行為中，對(duì)違法行為、違法性質(zhì)、違法程度等出具鑒定材料或者認(rèn)定書(shū)的法律性質(zhì)[19]，對(duì)草原遭受破壞的面積、性質(zhì)、損害程度等所做的認(rèn)定的法律性質(zhì)。

3.3暢通草原行政執(zhí)法與草原刑事司法渠道，促進(jìn)司法層面實(shí)現(xiàn)刑法有效保護(hù)草原 行政違法與行政犯罪在行為表現(xiàn)上的同一性和社會(huì)危害性等方面的相互銜接，進(jìn)一步?jīng)Q定了行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在一致性和相互銜接的切實(shí)可能性[20]。草原行政執(zhí)法與草原刑事司法必然具有相銜接的內(nèi)在可能性，因此制定專門的“行政執(zhí)法與刑事司法銜接法”[21]顯得尤為迫切。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)側(cè)重于涉罪行政案件移送司法機(jī)關(guān)的程序，突出強(qiáng)調(diào)“移案”和“受案”兩個(gè)方面，明確涉罪案件的移送標(biāo)準(zhǔn)、受移送機(jī)關(guān)、不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等內(nèi)容，從整體上脫離現(xiàn)在僅為規(guī)范性文件的“身份”，消除目前務(wù)虛多、原則性強(qiáng)、不具可操作性的桎梏，促進(jìn)行政執(zhí)法和刑事司法兩種法律的銜接。草原行政執(zhí)法與草原刑事司法相銜接的問(wèn)題可以以“行政執(zhí)法與刑事司法銜接法”為基本規(guī)范。

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