治理變革與政府創(chuàng)新

唐 旭 郭乃正

（中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

治理變革與政府創(chuàng)新

唐 旭 郭乃正

（中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

政府創(chuàng)新能夠促使政府尋求在體制改革外切入改革深水區(qū)，印證了世界對(duì)效能政府、民主政治、公平正義、治理變革的公共訴求。治理變革是從世界性治理趨勢(shì)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)治理的引入與實(shí)踐，為政府創(chuàng)新提供理論依據(jù)，實(shí)現(xiàn)公民參與意識(shí)、扶植民間社會(huì)組織和擴(kuò)大政府間合作治理的途徑。

治理理論；治理變革；政府創(chuàng)新

一、治理變革與政府創(chuàng)新的辯證關(guān)系

中國(guó)的改革過程，實(shí)質(zhì)上就是中國(guó)政府推動(dòng)制度創(chuàng)新的過程，是新制度安排被構(gòu)造及舊制度安排被替代的過程。政府創(chuàng)新包括中央政府與地方各級(jí)政府縱向?qū)用娴姆ㄖ啤⑽幕⒔M織、機(jī)制的創(chuàng)新。

首先，治理改變了傳統(tǒng)的政府執(zhí)政的價(jià)值理念，代之以民主、法治、服務(wù)、效率、責(zé)任等，這些管理主義與民主政治的價(jià)值目標(biāo)促成了當(dāng)今政府趨向于服務(wù)政府、法治政府的塑造。其次，治理導(dǎo)致了中央與地方政府、政府與市場(chǎng)和公民之間關(guān)系的變化，通過產(chǎn)權(quán)化改革與分權(quán)，地方政府得到了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)的合法性地位，同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力得以體現(xiàn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)及其他經(jīng)濟(jì)成分分擔(dān)起發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任。再次，治理理論要求公民、社會(huì)團(tuán)體組織與政府一起合作管理公共事務(wù)，并且提出通過制定各主體之間的職責(zé)與協(xié)調(diào)沖突的制度安排與規(guī)則，即提出了多中心治理的參與機(jī)制。最后，治理變革與我國(guó)行政改革的進(jìn)程把政府創(chuàng)新推到了眼前。經(jīng)過幾十年的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的改革，在我國(guó)改革取得建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展民主政治的成效時(shí)，改革的緩慢彰顯無疑，涉及公共事務(wù)的治理方式、民主參與的強(qiáng)烈需求、公共利益的表達(dá)與渠道的創(chuàng)建，這一切都指向了政府治理模式的變化。［1］

二、治理有助于推動(dòng)政府創(chuàng)新

就我國(guó)政府創(chuàng)新的實(shí)際成效來講，治理推動(dòng)政府創(chuàng)新的效果如下：其一，改變政府創(chuàng)新動(dòng)力模式。政府創(chuàng)新的動(dòng)力因素普遍歸因于外部的壓力與政府自身的創(chuàng)新需要。外部的因素，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展以及全球化治理的浪潮直接給我國(guó)政府的執(zhí)政模式提出了質(zhì)疑。就內(nèi)部而言，我國(guó)處于改革深水階段，社會(huì)諸多風(fēng)險(xiǎn)因素造成社會(huì)存在影響和諧的因素，政府自身內(nèi)部改革和治理能力提高的需求也促使政府致力于創(chuàng)新領(lǐng)域。其二，增強(qiáng)創(chuàng)新的民主性。地方政府理所應(yīng)當(dāng)成為政府創(chuàng)新中制度供給的主體，但限于我國(guó)的政府創(chuàng)新都是在地方政府單一主體的推動(dòng)下進(jìn)行，其他主體創(chuàng)新的持續(xù)性以及實(shí)際效果難以考查，治理便給出了在政府作為創(chuàng)新主體的基礎(chǔ)上，從公共政策角度出發(fā)，通過建立信息溝通渠道，加大政府制度創(chuàng)新的合法合理性。其三，擴(kuò)大創(chuàng)新的層次與創(chuàng)新方式。利用新技術(shù)來提高治理水平，這里主要是指溝通工具、溝通規(guī)則、矛盾調(diào)理機(jī)制以及以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的治理技術(shù)，來推動(dòng)從技術(shù)創(chuàng)新到機(jī)制創(chuàng)新的過渡。楊雪冬在肯定技術(shù)從微觀上影響制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上分析了秘密劃票間、廉政賬戶、政府上網(wǎng)三個(gè)技術(shù)性治理案例，從實(shí)踐上印證了治理技術(shù)應(yīng)用的可行性，同時(shí)分析了影響政府技術(shù)創(chuàng)新諸多因素。其四，推動(dòng)政府創(chuàng)新的競(jìng)合。地方政府行政行為，涉及了地方創(chuàng)新成果與政績(jī)，可能會(huì)引起新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所分析的地方政府在制度創(chuàng)新上惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此，治理從構(gòu)建區(qū)域間、政府間溝通機(jī)制出發(fā)，改變完全競(jìng)爭(zhēng)局面而企圖建立一種具有更大規(guī)模效應(yīng)的制度創(chuàng)新。

三、治理推進(jìn)地方政府持續(xù)創(chuàng)新的途徑

（一）推動(dòng)地方政府改革，切實(shí)發(fā)揮基層政府的橋頭堡作用

從組織結(jié)構(gòu)上看，一個(gè)國(guó)家的中央政府不容易改革，而地方政府卻可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整，我國(guó)地方政府改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是進(jìn)行基層行政區(qū)劃的改革。長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織形式，由于其運(yùn)行全靠上級(jí)財(cái)政撥款，自身調(diào)動(dòng)資源的能力較弱，加上機(jī)構(gòu)臃腫，導(dǎo)致了效率低下，對(duì)上級(jí)的政策執(zhí)行能力不強(qiáng)，不能充分發(fā)揮社會(huì)治理的作用。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，進(jìn)行資源整合，節(jié)約資源，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源調(diào)動(dòng)能力，可充分發(fā)揮多中心治理中的政府主導(dǎo)作用。

（二）擴(kuò)大基層民主，增強(qiáng)公民參與意識(shí)

我國(guó)公民的政治參與程度不高，以往政策的制定和執(zhí)行都不能較好地反映和維護(hù)民眾的利益需求，這是導(dǎo)致地方政府和群眾之間“官民”矛盾的根源。要實(shí)現(xiàn)治理，必須充分發(fā)揮民眾主人翁作用，強(qiáng)化官民之間互動(dòng)。在基層區(qū)劃調(diào)整基礎(chǔ)上，有計(jì)劃地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部直選，公推公選等擴(kuò)大基層民主措施，努力擴(kuò)大公民參與公共事物和政治生活范圍和程度。

（三）扶植民間社會(huì)組織，培育公民社會(huì)

政府和市場(chǎng)之外，還存在形形色色的社團(tuán)、協(xié)會(huì)等民間社會(huì)組織，被學(xué)者稱為“第三部門”。民間社會(huì)組織以其自主性、中間性、利益指向性等特點(diǎn)，在政府和市場(chǎng)之外形成了第三種調(diào)節(jié)力量，成為社會(huì)治理的主體之一。但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，我國(guó)民間社會(huì)組織發(fā)展水平參差不齊，有的變成了政府附庸，有的變成了不法商人牟利工具，有的則難以為繼。鑒于此，為了充分發(fā)展民間社會(huì)組織這個(gè)社會(huì)治理主體，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)民間社會(huì)組織扶持，從法律上對(duì)民間社會(huì)組織機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)來源和管理等進(jìn)行指導(dǎo)，引導(dǎo)民間社會(huì)組織有序發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，擴(kuò)大政府之間合作治理

改革開放以來，以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政府方針逐漸演變?yōu)橐訥DP建設(shè)為中心。各級(jí)政府盲目追求GDP的增長(zhǎng)，爭(zhēng)相從事對(duì)GDP增長(zhǎng)有促進(jìn)作用的工程，而忽視民生等隱性政績(jī)工程，導(dǎo)致了地方政府之間、上下級(jí)地方政府間關(guān)系緊張，開展了激烈的“零和競(jìng)爭(zhēng)”。在治理理論看來，政府、社會(huì)、市場(chǎng)和公民等都是社會(huì)治理的多個(gè)中心，它們之間可以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)合作達(dá)到共贏而不是“零和”，如湖南長(zhǎng)（沙）、株（洲）、（湘）潭一體化自提出后，雖然省級(jí)政府強(qiáng)力推動(dòng)，但由于狹隘地方利益和部門利益糾纏不清，導(dǎo)致20年來進(jìn)展緩慢。進(jìn)入新世紀(jì)后，特別是中央提出“中部崛起”戰(zhàn)略后，長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)改革試驗(yàn)區(qū)獲批建設(shè)，長(zhǎng)株潭地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速，帶動(dòng)了整個(gè)湖南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

［1］陳家剛.地方政府創(chuàng)新與治理變遷［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2004（11）.

Governance Reform and Government Innovation

TANG Xu，GUO Nai－zheng （School of Public Administration，Central South University，Changsha Hunan 410083）

Government innovation can impel the government to enter the deeper level of reform，verifying the world’s appeal for efficient government，democratic politics，fairness and justice，and governance reform.Governance reform，based on the world governance trend，combined with China’s introduction and practice of governance，provides a theoretical basis for government innovation to achieve a sense of citizen participation，to foster the civil society organizations，and to expand the ways of intergovernmental cooperation in governance.

governance theory；governance reform；government innovation

D625

A

1673－1395（2012）03－0103－02

2012－01－25

唐旭（1987—），男，四川宣漢人，碩士研究生。

責(zé)任編輯 胡號(hào)寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com