基于糧食補貼視角下的國家糧食安全研究

馬增林 張彩云

(東北農業大學，黑龍江 哈爾濱 150030)

糧食安全是關系到國計民生的重要問題，因此歷屆政府都把保障國家糧食安全擺在重要的戰略地位上。

一、我國現行糧食補貼政策體系及成效

(一)我國現行糧食補貼政策

1.綜合性收入補貼政策。糧食綜合性收入補貼政策主要由糧食直補政策和農資綜合直補政策構成。糧食直補實現了補貼與流通環節脫鉤，直接將補貼發放給種糧農民，讓農民受益。農資綜合直補可以彌補農業生產資料價格上漲對農民種糧增收的影響，降低種糧成本，提高種糧農民的收益。綜合性收入補貼政策對種糧農民直接進行補償，促進了農民增收，較大地調動了農民種糧的積極性。

2.生產性專項補貼政策。良種補貼政策鼓勵農民和農戶使用產量高、品質優的糧食種子，促進新品種的推廣，提高了糧食生產的科技含量。最低收購價政策是國家為了保障糧食安全，調節供需平衡，同時保障農民種糧能夠獲得一定收益的政策工具。農機具購置補貼政策主要是鼓勵農戶與農民積極更換大中型農機具，提高生產效率，改善生產條件。

綜合性收入補貼和生產性專項補貼從我國農業發展的實際情況出發，兼顧農民的生產利益以及國家的糧食安全保障，相互協調、補充，較好地發揮了現行糧食補貼政策體系的作用。

(二)我國現行糧食補貼政策的成效

1.調動了農民種糧積極性，促進了農民增收。綜合性收入補貼政策反映了國家對糧食發展的導向作用，糧食直補和農資綜合直補直接對農民進行收入補償，不附加任何條件，提高了農民種糧的直接效益。

最低收購價政策充分發揮了政府調節市場的作用，既穩定了農民種糧的收益，又調節了市場供給，實現了雙贏的政策目標。

2.加快了優良品種的普及推廣，推動了產業區域化布局。良種補貼政策改變了一些地方農民自留種糧的習慣，改善了品種布局“多、亂、雜”的局面，探索出市場經濟條件下大面積統一供種模式，良種推廣速度明顯加快。

通過良種補貼，同一品種或同一品質類型的優良品種實行區域化布局和集中連片種植，有利于實現統一供種、統一播種、統一病蟲害防治、統一肥水管理、統一收購加工儲藏，提高了標準化生產和社會化服務水平，帶動了訂單生產和產業化發展。

3.密切了干群關系，促進了農村社會和諧。糧食補貼政策的實施首次實現了政策上對農民從“取”到“予”的根本轉變。政策落實中，基層干部和農技人員逐戶上門登記核實補貼面積，配合供種到戶、送種上門，傳授栽培技術，消除了農民購種顧慮，增強了對基層干部的信任，融洽了干群關系。糧補政策的實施讓農民群眾真正感受到黨和政府的關心和愛護，得到農民群眾以及農村基層干部的大力支持，改變了過去基層干部進戶攤派、收費的負面形象，密切了農村基層干部與農民的關系，促進了社會和諧。

二、我國糧食補貼政策實施中存在的問題

(一)種糧補貼資金規模較小

2012年我國糧食補貼已增加到986億元，扣除140億元糧食大縣獎勵，全國畝均補貼額不過52元。顯然，現有的糧食補貼金額還遠不夠農民因農業生產資料價格上漲而增加的費用支出。農機具購置補貼雖然效果比較明顯，提高了種糧農民積極更換新型農機具以提高勞動生產效率的熱情，但由于其補貼范圍較小，僅限于1126個縣(場)，因此難以形成整體效應。糧種補貼對于我國主要的糧食品種來說，除了水稻良種補貼規模較大外，大豆、小麥以及玉米的補貼規模都相對較小，應用范圍較窄，僅局限于部分的項目區，還無法發揮良種補貼的示范激勵作用。

(二)各地補貼標準、方式差異較大

由于各省份地區的經濟發展水平不同，種糧的計稅耕地面積和標準面積存在差異，不同省、市、自治區的補貼標準差別較大。上海、北京等地的種糧直補標準每畝超過50元，中西部部分省份則每畝不足5元。補貼標準差異造成不同地區農戶受惠程度的不公平，也給社會監督帶來麻煩。小麥、玉米、大豆良種補貼則多是采取供種企業招標的形式，有的對農民發放補貼券，有的是按差價供種，補償方式很不規范。農機具購置補貼操作程序繁瑣、部門多，部分地區農民享受到的優惠大打折扣。

(三)缺乏針對農民種糧行為的有效專項補貼

現行的良種補貼政策由于監督機制的缺位，實際上是一種普惠制的種糧補貼，只要農民種植小麥、水稻，無論良種還是劣種、產量高還是低，都可以享受到政府補貼。又由于鄉鎮政府監督檢查的行政成本過高，即使有的農民撂荒不種，或者土地已經流轉出去，但因其土地戶頭還在，補貼仍然發放。

三、美、日糧食補貼政策對我國的啟示

在美國，政府以直接支付和反周期支付作為農民收入補貼制度的主要手段，延續使用無追索權貸款作為對農產品價格支持的補貼措施。與此同時，還實施了農業保險補貼、水土保持補貼、農田水利建設貸款利息補貼以及農場糧食儲備設施建設補貼等專項補貼政策，以加大農業投入，鼓勵農民進行農業生產。日本政府對山區、半山區農民采取直接支付與農業生產設施投入補貼雙項并舉的方式。美、日等國推進以增加農民收入為主要目標的直接補貼的同時并沒有忽略原有生產性專項補貼，而是仍然保留了不少專項補貼政策。

從這些國家糧食補貼政策的發展歷程看，初期以促進農業生產的專項補貼為主，后期以保障農民收入的綜合補貼為主，但后者并沒有取代前者。伴隨著我國農業生產技術的發展以及農業生產效率的提高，我國部分生產專項補貼，如良種補貼、最低收購價和農機具購置補貼等會逐漸失去原有的價格支持作用，進而被農業綜合補貼所替代，但這種替代是在農業生產力發展到一定水平、農業生產的階段性目標已經實現并確定了新的農業生產目標之后才發生的。

與美、日等發達國家相比，我國的農業生產技術裝備水平還很低，農業生產力水平不高，農業生產還處在由粗放型生產向集約型生產的過渡階段，提高農業綜合生產能力尚需較大努力，因此還不能以綜合性收入補貼取代生產性專項補貼。應穩定現有的以綜合性收入補貼與專項補貼為主要框架的糧食補貼體系，兼顧國家糧食安全和農民增收的雙重任務。

四、完善補貼政策，保障國家糧食安全的對策建議

(一)加大補貼力度，提高資金使用效益

首先，要增加補貼總量。目前補貼數額過少，是我國糧食補貼政策成效不夠顯著的原因之一。發達國家對農民的直接補貼約占農民收入的30%～50%，有的國家甚至高達70%。建議今后繼續加大補貼力度，增加糧補總額。其次，要提高糧補資金的使用效益，防止資金被人為地截留、擠占、挪用。再次，要完善糧補資金管理體制，集中管理補貼資金，統一規定發放補貼資金程序，加強監管工作，增強補貼工作的透明度。最后，要堅持適時調整補貼標準。市場在變化，生產資料價格在變化，當與種糧相關的農資價格漲幅較大時，就要考慮調增已出臺的補貼標準。

(二)調整糧食補貼范圍，支持糧食生產發展

我國作為一個農業大國，人均耕地面積少，解決吃飯問題仍然是頭等大事。然而，我國農業又是一個弱勢產業，分散經營的家庭聯產承包經營方式與發達國家擁有上千公頃耕地的農場相比，明顯處于競爭弱勢。因此，必須根據我國的財力情況，在WTO規則范圍內，繼續堅持使用一定的財政補貼支持糧食生產發展。同時，應將一部分補貼用于糧食流通。完善的糧食流通體系能夠促進糧食產銷暢通，進而支持糧食生產，幫助糧農增收。

(三)以綜合性收入補貼為投入重點，促進農業生產發展

盡管我國糧食直接補貼規模有了大幅度增加，但2011年也不過200億元左右。我國農業人口基數大，扣除外出打工就業勞動力和其他經商人口，農業人口也有6億多，人均直接補貼數額僅40元左右，而2011年城鄉居民收入差距高達17002元，即使把所有財政支農資金都用于農民的收入補貼，也無法降低城鄉居民收入之間的巨大差距。因此，只有加快農村經濟發展，完善農村土地流轉制度，加快農村城鎮化建設，大力興辦二、三產業，將農村剩余勞動力從農業中解放出來，才能從根本上縮小城鄉居民收入差距。目前我國實行的農資增支綜合直補、糧食直接補貼等政策大都表現為一種政策支持，象征意義大于實際意義，還無法真正實現對種糧農民的收入保障作用。因此，政府應加大對農業綜合性收入補貼的力度，增加補貼規模，切實發揮綜合性收入補貼對種糧農民的政策保障作用。

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