黑龍江省農村社會保障政策實施現狀與對策研究

張俊霞 楊秀麗

(東北農業大學，黑龍江 哈爾濱 150030)

農村社會保障體系建設已經成為黑龍江省新農村建設和城鄉統籌發展的重要內容，在不斷完善的過程中，也取得了良好的進展。一個與黑龍江省經濟社會發展水平相適應的農村社會保障體系正在形成。

一、黑龍江省農村社會保障政策實施現狀

黑龍江省針對農村社會保障問題進行了一系列改革，相繼出臺了許多加大農村社會保障工作力度的政策和相關措施，使農村社會保障制度建設穩步推進。

1.農村合作醫療全面展開

2003年5月，黑龍江省開始實施新型農村合作醫療試點。2007年1月，黑龍江省共有511.77萬農民參加合作醫療，參合率達到 92.12%。2008年黑龍江省農村居民全面進入新型農村合作醫療政策覆蓋范圍。2011年黑龍江省投入106.5億元，將新型農村合作醫療財政補助標準由120元提高至200元，全省共有1418.8萬農民參加新型農村合作醫療，參合率已達到98.9%。

2.農村養老保險探索前進

1994年底，黑龍江省人民政府頒布《黑龍江省農村社會養老保險規定》，規定中指出農村社會養老保險模式主要以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。這種社會養老保險模式并未得到很好的推行和發展，因為當時大多集體財力有限，有的集體出于自身利益的考慮不愿給予補助，使得絕大多數參保農民沒有得到任何補貼，違背了政府的初衷。2009年12月，黑龍江省政府根據國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發〔2009〕32號)要求，建立首批新型農村社會養老保險試點。新農保試點工作的開展，標志著我省基本養老保障政策向覆蓋城鄉全體居民的目標又邁出了重要一步。

3.農村最低生活保障制度取得一定成效

黑龍江省人民政府于2004年5月開展農村居民最低生活保障政策首批試點，確定最低保障標準為627元，之后低保標準提高到668元。2006年11月6日，黑龍江省人民政府頒布了《黑龍江省農村居民最低生活保障辦法》，標志著農村居民最低生活保障政策在黑龍江省全面推行，全省低保標準線由668元提高到683元。2010年享受最低生活保障的農民為112.7萬人。

4.農民工的社會保障政策良性發展

農民工是當代中國社會發展中的特殊群體，多年來他們為中國經濟的發展和城市繁榮做出了巨大貢獻。然而，作為城市的“邊緣人”，農民工所享受的社會保障程度一直以來都很低。黑龍江省人民政府為了維護農民工合法權益，于2004年10月1日開始施行《黑龍江省農民工工資保障規定》，為促進農村富余勞動力轉移和城鄉經濟協調發展提供了政策保障。

二、農村社會保障政策實施存在的問題

1.保障項目少，保障水平低

現階段，黑龍江省農村合作醫療保險制度基本實現全面覆蓋，新型農村社會養老保險工作目前處于試點和探索階段。社會救助主要局限于災害救助和基本生活救助，醫療救助、教育救助、住房救助等還非常薄弱。其他社會保險，如失業、工傷、生育保險，在廣大農村仍處于空白狀態。同時，針對失地農民和農民工的社會保障政策建設雖然正在逐步推進，但都有待于進一步的探索。從社會保障支出看，占全省總人口近45%的農民社會保障支出只占全省社會保障支出總數的8%;從人均占有社會保障費用情況看，城鎮居民人均455元，農民僅為15元，相差約30倍。

2.社會保障的財政支持能力弱，城鄉分配不均衡

財政投入不足主要表現在，財政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應，投入總額不但沒有隨著經濟的發展增加，反而逐年下降。2011年黑龍江省農村人均純收入為7590.7元，而城鎮人均純收入為15696元，農村人均純收入僅為城鎮的48.4%，可農村居民有限的收入卻承擔著巨大的生活壓力。盡管如此，黑龍江省在社會保障的財政投入分配中城鄉比例還是失衡，存在著重城鎮輕農村的現象。

3.社會保障制度為多頭管理，效率低下

目前，黑龍江省社會保障管理部門較多，民政部門主管社會救濟，勞動保障部門管理養老保險，衛生部門負責醫療保障，此外，其他部門如扶貧辦、農業局等也承擔了部分農村社會保障工作。在條塊分割、多頭管理、各自為政的社會保障體制下，部門職責缺位與職責越位的現象并存，社會保障制度運行效率較低，阻礙了城鄉社會保障的一體化發展。

三、完善黑龍江省農村社會保障體系的對策

1.以科學發展觀作為實施農村社會保障政策的指導思想

在全面建設小康社會的進程中，必須以科學發展觀為指導，統籌城鄉經濟社會發展，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，積極穩妥地推進農村社會保障政策實施。要把完善社會保障政策作為落實科學發展觀，加強黑龍江省各級政府執政能力的一項重要任務來抓。

2.政府主導農村社會保障體系的建設

社會保障制度作為一種公共產品，國家法律法規的支持和政府的實際推動是社會保障體系得以建立、改革和完善的基本動力。

第一，立法先行。第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保障法》，黑龍江省應當以國家的法律法規為契機和依據，結合省內實際情況，制訂和完善相應的地方法規，同時要加強對社會保險制度的監管和對社會保障事業的支持，促進農村社會保障制度的健康發展。第二，加大財政投入。以政府出資扶持農村社會保障體系的建設為基礎，積極吸收經濟組織、社會團體及公益基金的力量，通過多種渠道籌集“農保”經費。第三，強化監督機制。政府應該建立健全監督機制，以政府部門為主導充分利用社會力量對農村居民社保資金的收支及投資情況做出有效監督，同時，國家審計機關也要加強對社保機構的審計工作，并向社會公布，使審計結果公開、透明。

3.科學制訂農村社會保障體系規劃

政府在農村社會保障政策實施過程中，尤其要注重制訂科學可行的農村社會保障體系規劃，重點抓好新型農村養老保險制度的完善工作，同時兼顧農村居民最低生活保障、醫療保險等制度的建設。另外，隨著我國城鎮化進程的推進，失地農民的數量日益增多。為了保障失地農民生活權益，各級政府要積極建立和完善失地農民的社會保障制度。要建立健全進城務工人員社會保障制度，確立穩定的勞動生產關系，并協助國家盡快出臺在全國范圍內推行社會保障關系的接轉政策。

4.完善城鄉統籌發展的社會保障政策銜接機制

第一，建立統一的社會保障管理機構。科學分工，強化管理，實行業務公開和信息定期發布制度，強化約束和激勵機制。第二，個人賬戶與統籌賬戶相結合。建立與每個居民身份證號碼相統一的個人社會保障號碼。企業和行政事業單位的職工、個體工商戶、靈活就業人員以及從事種養業的農民繳納的社會保障稅全部注入個人賬戶。第三，改革戶籍制度和就業制度。首先，建立統一的居民等級辦法，逐漸消除城鄉居民身份差異的符號，實現社會保障權利的真正平等。其次，建立人口雙向或多向自由流動。鼓勵特大城市、大城市居民流向中小城市甚至農村，并建立相應的政策支持。最后，必須進一步深化城市就業制度的改革，取消錄用新勞動力的戶口限制，給進城農民平等競爭的機會，以吸納更多的農村居民進入城鎮，切實推進城鎮化發展步伐。

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