環境健康問題的法律規制

彭本利

(1.中山大學法學院,廣東廣州 510275;2.玉林師范學院法商學院,廣西玉林 537000)

隨著經濟的迅猛發展和科學技術的飛速進步,人類開發利用自然資源的能力不斷擴大,大規模地改變著我們生存的環境。人類在享受現代經濟成果的同時,也付出了沉重的健康損害代價。20世紀30年代開始在西方發達國家相繼出現的“八大公害事件”無一不是因環境污染造成的在短期內人群大量發病和死亡的事件。近年來,我國環境健康問題日趨嚴重,亟須加強環境健康問題的法律規制。

一、 我國環境健康問題的現狀及特點

1. 我國環境健康問題的現狀

環境健康問題是指由于環境污染造成的健康損害[1]。近年來我國環境污染損害健康的事件頻繁發生,例如:2009年7月,湖南瀏陽鎘污染引發群體性事件;2009年8月,江蘇鹽城水源被污染導致20萬人飲水受影響;2009年12月廣東清遠鉛中毒事件;2011年相繼發生了浙江臺州鉛污染事件、云南曲靖鉻渣事件、甘肅徽縣血鎘超標事件; 2012年1月廣西龍江河發生特大鎘污染事件,鎘超標最高峰值達80.5倍,波及河段約300公里。媒體報道的因重金屬污染致健康損害的事件只是我國環境健康問題之冰山一角。環保部數據顯示:2009年中國重金屬污染事件致使4035人血鉛超標、182人鎘超標,引發32起群體性事件。中國統計局資料顯示:全國70%的江河水系受到污染,40%基本喪失了使用功能,95%以上流經城市的河流受到嚴重污染;333個大中城市中,一半以上空氣質量不達標,1/3的城市污染非常嚴重;1/3的國土被酸雨覆蓋。生態破壞和環境污染,正在侵蝕每個中國人的健康[2]。據專家測算,中國每年因空氣污染導致約1500萬人患支氣管病,2.3萬人患呼吸道疾病,1.3萬人死于心臟病。中國每年200多萬的癌癥死亡者中,70%與環境污染相關。全國20%的兒童有鉛中毒癥狀,城市中1/10的夫婦因污染不能生育或生下畸形兒[3]。據有關組織估算,中國大氣污染造成的環境與健康損失占GDP的7%,2020年將達到13%[4]。

2. 我國環境健康問題的特點

(1) 環境健康問題實質是生態系統的失調

人是自然環境的產物,屬于生態系統鏈條中重要的構成因素。人與環境之間存在著物質和能量的流動和交換。生態系統的細微變化,都會最終對人體產生影響。在正常情況下,人體與環境之間會保持一種動態平衡的關系,這種平衡的實現是保持人體處于健康狀態的基本條件。如果環境受到污染,致使環境中某些化學元素或物質增多,使有機污染物污染了空氣、水體、土壤和生物,再通過空氣和食物鏈侵入人體,就會破壞人體與自然環境的動態平衡,產生環境健康問題,影響人類的生存和發展。

(2) 環境健康問題是中國經濟不可持續發展的結果

改革開放以來,我國經濟持續快速發展,我們用短短二十多年的時間走完了發達國家上百年的路程。但是,在以往粗放型經濟增長方式下,經濟的高增長是建立在資源高消耗和生活高消費基礎上的。同時,能耗、物耗及主要污染物排放總量也在快速增長,嚴重超出了生態系統的承載能力。我國單位GDP能耗是日本的7倍、美國的6倍、印度的2.8倍,單位GDP污染物排放量是發達國家平均水平的十幾倍。中國人均GDP在400～1000美元時,出現了發達國家人均GDP在3000～10000美元期間出現的嚴重污染[5],也導致本應在不同階段出現的環境問題在短期內集中體現和爆發出來,中國的發展已進入環境高風險時期。

(3) 環境健康問題產生的復雜性

環境污染對人體健康的影響具有多因子、多介質、低劑量、長期性、潛伏性等特點,物理性、化學性及生物性污染物除了使人體產生急性中毒、慢性中毒外,還對人體有致敏、致畸、致突變、致癌等影響,以及導致其他慢性病的發生[6]。

(4) 環境健康問題容易引發群體性事件

目前我國出現的環境污染損害健康的事件,大多是由受害群眾自己最先發現環境健康損害的產生。引起環境污染事件的企業則大多是順利通過層層審批并且排污監測達標的企業,有些甚至是地方政府的“重點保護單位”。如在2006年發生的甘肅徽縣鉛污染事件中,被原國家環保總局和甘肅省環保局聯合調查組認定為重要污染源的徽縣有色金屬冶煉有限公司,曾被列入縣“首批重點保護企業”名單。對這些重點保護企業,任何單位、團體或個人,包括環保部門,未經政府特許,不能進入檢查[7]。由于環境信息的不對稱,以及地方政府在處理環境污染事件過程中缺乏有效的干預措施,導致群眾對政府的不信任,往往容易引發群體性事件。2004年環保部門收到的對環境問題的投訴達到了60多萬件,其中相當一部分投訴是關于環境污染造成健康損害的[8]。中國公安部指出,2005年擾亂公共秩序的案件上升了6.6%,達到了8.7萬件,其中許多社會不安定事件都是公眾對環境污染和環境污染導致的健康威脅感到憤怒的結果[9]。國家核安全局總工程師楊朝飛指出,當前環保問題排在全國群體性事件十大原因的第九位,因環境污染引起的群體性事件的增長速度排在第七位,其年增長率為29.8%[10]。

二、 我國環境健康問題法律規制的現狀和存在的問題

盡管環境健康問題產生并且日趨嚴重的原因是多方面的,但是環境健康法律規制的不足是其重要原因之一。因此須審慎檢視現行立法,以便及時完善對環境健康問題的法律規制。

1. 我國環境健康問題法律規制的現狀

(1) 應對環境健康問題是我國的重要政策

中國政府向來非常重視環境健康問題,1994年3月25日,經國務院第16次常務會議審議通過的《中國21世紀議程----中國21世紀人口、環境與發展白皮書》第9章第2部分規定了減少因環境污染和公害引起的健康危害。2003年非典發生后,我國決定將“環境衛生體系”建設納入長遠公共衛生體系建設目標,以促進健康—環境—發展的協調統一。2005年國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中指出:“要努力讓人民群眾喝上干凈的水,呼吸清潔的空氣,吃上放心的食物,在良好的環境中生產生活。”2006年4月,溫家寶總理在第六次全國環境保護大會上提出“全面推進、重點突破,著力解決危害人民群眾健康的突出環境問題”。2007年11月5日,國家衛生部、原國家環保總局和國家發改委等18個部門聯合啟動《國家環境與健康行動計劃(2007—2015)》,這是中國政府相關職能部門共同制訂的我國環境與健康領域的第一個綱領性文件,它指出了我國環境健康事業的發展方向和主要任務,明確了相關部門的職責,對推進我國環境與健康工作的發展具有重要的指導意義。2012年3月,溫家寶總理在政府工作報告中指出:“中國絕不靠犧牲生態環境和人民健康來換取經濟增長”。

(2) 保障人體健康是我國環境立法的目的

我國環境保護立法非常重視環境污染和破壞對人體健康的損害,如《環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《放射性污染防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《消耗臭氧層物質管理條例》、《放射性物品運輸安全管理條例》、《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》、《礦山地質環境保護規定》、《新化學物質環境管理辦法》等環境保護法律法規都把保障人體健康在第1條的立法目的之中予以明確規定。

(3) 建立了有關環境健康的具體法律制度

一是實行環境健康影響評價制度。2001年,為規范環境污染健康影響評價工作,科學、公正地評價環境污染對人群健康造成的影響,維護公民健康權益,促進社會經濟發展,衛生部組織制定了《環境污染健康影響評價規范(試行)》。2009年10月1日起施行的《規劃環境影響評價條例》規定在進行規劃環境影響評價時,應當將規劃實施可能對環境和人群健康產生的長遠影響作為分析、預測和評估的內容。

二是將人體健康作為環境管理的依據。如2010年1月1日起施行《放射性物品運輸安全管理條例》明確規定根據放射性物品的特性及其對人體健康和環境的潛在危害程度,將放射性物品分為一類、二類和三類。2010年10月15日起施行的《新化學物質環境管理辦法》把危險類新化學物質中具有持久性、生物蓄積性、生態環境和人體健康危害特性的化學物質,列為重點環境管理危險類新化學物質。在新化學物質的申報登記程序中,有關對人體健康和環境的風險都是評審和申報登記的重要內容。

(4) 確立了多部門監管的體制

我國的環境與健康管理工作早期是由各級衛生防疫站具體負責的,由專職人員從事環境衛生的檢測和預防性的衛生監督工作。20世紀70年代后期成立的環境保護局,主要負責環境的檢測和環境的保護工作。疾病預防控制中心在環境與健康管理中的職能有:制定與環境衛生相關的法規;開展環境因素對人體健康影響和環境相關疾病的檢測、研究,提出防治策略和控制措施;收集并向社會提供相關的環境衛生信息、預防保健咨詢,參與社區環境衛生健康工作[11]。隨著環保事業的快速發展,環保部門加大了在環境健康領域的管理和研究力度。2002年開始原國家環保總局和衛生部共同建設國家環境與健康重點實驗室,并于2004年底在中國環境科學研究院成立環境污染與健康研究室等。原國家環保總局還于2005年成立了環境健康與監測處作為環境健康的專門管理機構。

2. 我國環境健康問題法律規制存在的問題

(1) 環境與健康孤立立法

目前我國在環境與健康方面的立法,條塊分割、部門分割現象明顯。缺乏對環境與健康問題內在聯系的應有考量,環境立法忽視環境問題的健康影響,健康立法忽視健康問題的環境機理因素。我國的環境立法雖然把保障人體健康作為立法目的加以規定,但保障人體健康并不是一個首要的目標,實踐中往往讓位于經濟發展。在具體環境法律制度的設計上也沒有明確地把環境污染與健康聯系起來,長期著眼于環境問題的逐個解決,圍繞相對單一的環境因素進行規制。污染的防治主要是防治對環境的污染和危害,忽視防治對人體健康的危害,往往形成為防治而防治,導致保障人體健康立法目的實際落空。

(2) 環境健康影響評價的范圍有限

環境影響評價制度是貫徹預防為主原則,從源頭防止新的環境污染和生態破壞的一項重要的法律制度。目前我國只有《規劃環境影響評價條例》中涉及對人群健康影響的評價。現行的《環境影響評價法》沒有規定健康影響評價的內容,規定的環境影響評價也沒有與健康影響結合起來。衛生部2001年頒布的《環境污染健康影響評價規范(試行)》第1條規定:“為科學準確、客觀公正地評價環境污染對人群健康造成的損害,制定本規范。”該規范第2條規定:“本規范適用于環境污染造成人群健康危害或構成健康威脅的健康影響評價。”可以看出,該規范規定的健康影響評價是針對已經發生的環境污染的健康影響評價,實際上屬于一種末端評價,不是真正意義上的環境健康影響評價。要真正發揮環境健康影響評價的作用,評價的對象必須是可能對環境造成不利影響的活動,并且是在該影響環境的項目處于可行性研究階段時實施評價。

(3) 缺乏環境健康標準

環境標準是制定環境政策法律、進行環境管理與環境執法的依據[12]。截至2007年,我國已制定各類環境保護標準共1007項[13]。由于我國環境標準的制定是以保證經濟合理、技術可行為前提,不以保障人體健康的限定條件為依據。因而現有的環境標準沒有專門涉及人體健康的內容,沒有充分反映環境與健康之間的內在關系,往往“排污達標,健康超標”,起不到保障人體健康的目的。缺乏專門的環境健康標準,就不能依據特定的技術指標和規范,科學地對環境污染和破壞行為可能給人體健康造成的風險與危害進行分析與評價。

(4) 缺乏有效的環境健康信息公開機制

環境健康信息公開是公眾參與環境健康工作的前提,有利于充分保障公眾的環境健康信息知情權,監督企業的排污行為,及早采取預防措施,避免環境健康損害的擴大,也有助于污染受害者獲得相關證據并通過法律途徑維護自身的合法權益。為了保障環境信息公開,原國家環境保護總局于2007年2月8日通過了《環境信息公開辦法(試行)》,對政府環境信息公開和企業環境信息公開都作出了明確的規定。然而,在環境信息公開的內容和范圍上沒有環境健康信息,也沒有明確規定應公開的污染物種類,信息公開的載體和途徑單一,不利于公眾便利地獲取環境信息。在制度保障方面,盡管最高人民法院2009年11月2日發布的《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定(征求意見稿)》明確了政府信息公開屬于行政訴訟的受案范圍,但缺乏具體的訴訟救濟配套措施以及缺乏其他有效的救濟途徑,使得環境信息公開的實施效果不理想。

(5) 環境健康監督管理職責不明、體制不順

目前,我國環保、衛生、農業、質檢、工商、藥監、科技等10多個領域的幾十個部門都參與環境質量與健康的管理,然而具體監督管理的職責卻不明確。由于部門利益的存在,政府的每個行政部門都有自己的關于環境健康方面的各種重大計劃、重點項目,常冠以時髦的標題、好記的數字和上口的名稱,形成政出多門的現象。同時,由于缺乏跨部門的協調機制,對環境健康問題無法真正實施有效的管理[14]。此外,在環境健康的監督管理方面還會遇到地方保護主義的阻礙。一些地方政府盲目追求GDP的數字增長,在決策中降低環保門檻,引入大量高污染、高風險的項目,甚至為污染企業充當保護傘,干擾環保部門的執法。由于地方環保部門隸屬于地方政府,往往只能按照地方政府的旨意行事,為污染企業放行。因此產生了所謂“企業不怕環境監察、不怕行政處罰、不怕給老百姓造成損害的‘三不怕’”和“老百姓不上訪不查、媒體不揭露不查、高層領導不批示不查的‘三不查’”的現象。

三、 完善環境健康問題法律規制的建議

1. 加強環境健康立法

首先,在立法的路徑選擇上可以是環境健康的專門立法,亦可以通過修改完善已有的環境保護立法。不論是采取何種模式,都需要進行環境與健康綜合立法,把對人體健康的考量融入具體的環境法律制度的設計中,充分反映環境與健康之間的內在關聯,加快制定和完善涉及環境與健康的法律法規,形成內在協調統一的環境健康法律規范體系。

其次,以保障人體健康為環境立法的首要目的和最終目的。我國《環境保護法》第1條雖然把“保障人體健康”規定為立法目的,但在實踐中,環境保護往往讓位于經濟發展,走“先污染、后治理”的傳統發展老路[15]。在保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害方面,則陷入為保護而保護、為防治而防治,實質上還是為經濟發展服務,脫離了保障人體健康的目的。無論是經濟發展優先還是環境保護優先,抑或是生態利益優先,最終的評價標準仍應該是人體的健康,沒有人體的健康,無論是經濟發展、環境保護,還是生態中心主義所主張的生態利益都是空的。因而在環境立法中應該回歸理性,必須明確以保障人體健康為首要目的和最終目的。

2. 確立環境健康風險預防原則

環境健康問題一旦產生,不僅后果嚴重,而且造成的損害很難消除,因而需要確立環境健康風險預防的原則。1992年《里約宣言》明確提出了風險預防原則:“為了保護環境,各國應按照本國的能力,廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時,不得以缺乏科學充分確實證據為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化。”根據風險預防原則,即使缺乏明確的或壓倒性的對環境造成損害的科學證據,仍應規制或禁止可能危害環境的活動和物質[16]。我國2009年10月1日施行的《規劃環境影響評價條例》中體現了風險預防原則。該條例第21條規定:“有下列情形之一的,審查小組應當提出不予通過環境影響報告書的意見:①依據現有知識水平和技術條件,對規劃實施可能產生的不良環境影響的程度或者范圍不能作出科學判斷的;②規劃實施可能造成重大不良環境影響,并且無法提出切實可行的預防或者減輕對策和措施的。”在我國環境保護其他法律制度中,也應該充分認識到環境健康風險的嚴重性,確立環境健康風險預防原則。

3. 完善環境健康影響評價制度

建議修改環境影響評價法,把對規劃和建設項目實施后可能造成的環境健康影響作為分析、預測和評估的法定內容,并提出預防或者減輕不良環境健康影響的對策和措施,以及進行對人體健康影響的跟蹤和監測。隨著社會的發展,人們對健康的理解越來越全面。健康不僅僅是生理上的無疾病,還應包括具有良好的心理狀態和社會關系[17]。因此,環境污染的健康損害還應包括對人們心理的損害,評價環境健康影響的范圍也應涵蓋對心理健康的影響。

4. 建立環境健康標準體系

應加快制定各類環境健康標準,建立全面的環境健康標準體系,為制定環境健康的政策和法律,以及進行環境健康的管理與執法提供明確的依據。《國家環境與健康行動計劃(2007—2015)》提出:“當前急需制訂以下方面的標準:環境污染健康損害評價與判定;環境污染健康影響監測;環境健康影響評價與風險評估;飲用水、室內空氣及電磁輻射等衛生學評價;土壤生物性污染;環境污染物與健康影響指標檢測;突發環境污染公共事件應急處置。”

5. 確立環境健康信息公開及共享機制

一方面,要加強環境健康的科學研究和環境監測,為環境健康信息的公開提供充分可靠的信息來源。由于環境污染對人體健康的影響具有多因子、多介質、低劑量、長期性、潛伏性等特點,因而需要加強環境健康的病理學、發生學等方面的研究,為發現和提供有效的環境健康信息給予科學支持。在建立國家環境與健康監測網絡的同時,根據中央和地方在環境污染和健康監測方面的分工,分別建立國家和地方環境污染動態監測數據庫、健康影響動態監測數據庫。另一方面,要構建有效的環境健康信息公開和共享的平臺和途徑。明確政府和企業公開環境健康信息的責任,通過網絡、報刊等多種途徑向社會公開環境健康信息。我國目前的環境、健康信息管理分屬在不同部門,由于行政體制所造成的條塊分割,使各部門之間的信息封鎖,大量的環境與健康的信息資源封閉在各部門內部。因而應建立各部門環境健康信息共享的機制和途徑,加快實施環境健康信息系統的標準化和規范化,統一環境健康信息分類標準和編碼,使不同系統的信息能夠銜接和兼容。

6. 形成有效的環境健康監督管理協作機制

環境健康問題影響我國經濟的持續發展和社會的穩定,應該成為政府管理的重要組成部分。由于環境健康問題的復雜性,要創新我國環境健康監督管理的體制,明確監管部門的職責,落實部門間的協調配合。制定多部門協調決策和監督管理的機制,從政策、執法、技術、研究、宣傳教育等多個層面著眼,設定共同目標,才能形成有效的監管。此外,應鼓勵公眾參與環境健康的管理,并為公眾參與提供有效的途徑和保障[18]。民間社會團體參與處理環境健康問題具有很多優勢,它們不僅僅是環境健康的倡導者,而且可以作為環境健康服務的提供者,可以有效地動員民眾和社區,提高對環境健康的認識,制定有效的解決方案和實施計劃。

總之,我國環境健康問題嚴重的原因盡管有全球環境變化和我國經濟發展長期以來實施粗放型經濟增長模式的大背景,但是環境健康法律規制的不足是我們面對環境健康問題無法作出及時反應的重要原因。為有效應對環境健康問題,切實保障人體健康,需要完善相關立法,建立一整套預防、預警、治理的法律機制。

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