服務型政府構建中的基本公共服務均等化的實現途徑探析

鐘俊生,聶 鑫

(1.東北大學文法學院,遼寧沈陽 110819;2.遼寧石油化工大學馬克思主義學院,遼寧撫順 113001)

2011年3月全國人大通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出:“完善保障和改善民生的制度安排,把促進就業放在經濟社會發展優先位置,加快發展各項社會事業,推進基本公共服務均等化。”[1]這段話不僅是對政府職能理解的深化,也反映出了今后五年政府工作的核心任務。黨的十七大以來,黨中央與國務院一直高度重視并不斷深化我國的行政體制改革,把轉變政府職能、建設服務型政府作為行政體制改革的核心問題。因此,研究基本公共服務均等化與服務型政府的緊密聯系,同時積極思考并切實推進基本公共服務均等化,對我國目前正在進行的行政體制改革以及全面建設小康社會具有無比重要的意義。

一、 基本公共服務均等化的內涵

基本公共服務均等化是指為了滿足公民的基本生活需要,政府為其提供均等公共產品的過程?；竟卜站然膬群梢詮囊韵滤膫€方面加以理解。

第一,提供基本公共服務的主體是政府。這些基本公共服務包括許多方面,比如基本社會保障、基礎教育、基本公共衛生等基本公共服務形式。究其原因,一方面,由于這些服務屬于公共產品范疇,如果讓私人作為資源提供主體,則不能確保生活條件較差的公民獲得這些公共產品,卻可能使生活條件較好的公民“搭便車”。同時,有的公共產品由于無利可圖也是私人不愿去涉足的,因此必須由政府來提供。另一方面,從國家的起源及其職能看,社會管理職能是除了維護階級利益職能的另一基礎職能,為公民提供最基本的公共服務,也是國家最主要職能的重要體現。當然這里需要說明的是,政府雖然是提供公共服務的主體,但并不是說政府是提供公共服務的唯一主體,在政府力量或資源有限時,可以在政府的指導下,動員社會團體與個人參與到基本公共服務的供給過程中來。

第二,享有公共服務的“均等”不僅是指機會均等,而且更應包含結果均等與過程均等。機會均等指任何公民都有平等獲得基本公共服務的機會,這種享有公共服務的機會不能由于公民的家庭背景、個人素質等因素的不同而有所差別。與機會均等相比,基本公共服務均等化更為重要的內在要素卻是結果均等。這主要因為機會僅是意味著一種實現的可能性,具體能不能實現還要看是否具備實現的條件,公民僅僅在機會上實現了對公共服務享有的平等權不等于真正實現了基本公共服務均等化目標。因此,這就要求我們應該正視目前存在的現實情況,妥善處理好機會均等與結果均等之間的關系。同時,推進基本公共服務均等化還應注意實現過程均等。要實現基本公共服務均等化,需要通過深化改革,建立完善的法律法規、制度規范和道德規范,建立有效的社會經濟監督體系以及科學合理的酬勞制度、福利體系、運行規則,并杜絕以權謀私、貪腐違法獲利等行為。確保這些環節與過程的程序化、常態化、均等化,這將對公民享有公共服務的機會均等與結果均等起到進一步的鞏固與加強作用。

第三,基本公共服務均等化的程度必須與社會經濟發展階段和技術水平相適應。從各國政府的運作實踐來看,在不同歷史階段其所提供的基本公共服務多有不同,都要受到各個時期該國諸多因素的制約。這種制約主要受到以下兩個方面的影響。第一,受到生產力發展水平的影響。具體而言,由于受到生產力發展或技術發展水平的限制,政府無力承擔有些本來應該由政府提供的基本公共服務。比如,傳染病預防工作本來應屬于政府職責,但由于相應疫苗沒有開發,政府則只能任其發展。我國過去對麻疹等傳染病的預防與控制就體現了這一點。只有當麻疹疫苗研制成功且用于臨床后,政府才開始大規模注射疫苗,提供應有的公共服務。目前還有很多疑難雜癥都還沒有找到解決的良策,比如艾滋病等,這些病癥還沒有有效的可以規模生產與臨床應用的藥劑,政府只能對公民普及防范知識,卻無法承擔預防職能。第二,受到政府的財力的影響。由于有的國家政府財力有限,或該國遭受了特大規模的天災人禍,有的本應由政府承擔的公共服務,政府也表現出無能為力。以我國基礎教育為例,在解放初期,由于財政困難,當時政府只能對公民開展掃盲教育,而隨著經濟發展與政府財政實力的增強,才有了后來的小學教育、九年義務教育的普及。

第四,公民也應具有提供基本公共服務的權力。不應把政府的行政主體地位理解為行政唯一體,把提供基本公共服務的責任全歸于政府,而應該發揮整個社會非政府團體的協同作用。雖然政府的基本價值就在于為其公民提供人身與財產安全的保障,為公民提供基本公共服務也是政府的份內之責。但是公民也具有享有政府提供的基本公共服務的權力,特別是在某些政府一時照顧不到之處。這些觀點在西方近代啟蒙思想家洛克、盧梭等人的思想里都得到過精彩的詮釋,例如,洛克強調政府的權力也應建立在“公民同意”的基礎上,如果違背了民意,公民有權收回授予政府的權力;盧梭則指出,人民授予政府的權力本身就屬于他們自己,屬于公意的范疇,政府給人民提供的服務實際也是人民自己給他們自己提供的服務[2-3]。因此,基本公共事務從源頭上說是公民、社會的事,基本公共服務的“均等化”的問題并不完全是國家、政黨、政府的事。在公共事務中,除了國家、政黨、政府應該承擔的基本公共服務以外,國家、政黨、政府等不該管、管不了、管不好的基本公共服務則應該由公民自己來管,這也是西方社會推行治理與善治問題的要義所在。

二、 基本公共服務均等化與服務型政府的內在契合

服務型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”[4]。它與基本公共服務均等化的內在契合主要體現在公民本位、公平正義、均等共享、協同服務、科學發展五個方面。

第一,服務型政府確立了公民本位的理念,這一理念與基本公共服務均等化的出發點完全一致。公民本位是指政府在經濟、政治、文化以及社會的管理活動中,優先考慮公民權益,追求公民利益最大化,同時還必須保障公民意志在整個政府管理中的決定地位。公民本位的理念直接決定了政府在制定政策、調整機構、組織國家經濟社會活動時的一切出發點都是為民服務。而政府基本公共服務均等化的出發點恰與公民本位理念密切相關,直接決定著政府在人民心目中的形象,也影響著政府與民眾之間的關系。政府公共服務的提供就應當以公民本位、尊重公民的基本權利為前提,實現基本公共服務均等化也體現了這一點。因此,政府應以完善基礎性的公共服務設施為重點,以滿足全體公民的最基本的公共服務需要為職責,這是服務型政府與基本公共服務均等化的共同目標。比如,政府不僅應確保其公民都享有初級醫療保健權利,同時還應盡力滿足特定人群的生存需要,特別是提供針對貧困人口的最低生活保障、針對老齡人口的基本養老服務等。

第二,服務型政府所追求的公平正義理念也應該在基本公共服務均等化過程中得以體現。服務型政府的構建與公平正義理念是緊密相連的,因為公平與正義會直接影響到政府行政決策的制定與執行的效率,也直接影響到政府行政行為受民眾支持的程度。在公平正義的理念中,公平是正義的前提和基礎,正義是公平的要求和體現。因此,在構建服務型政府過程中,政府權力的公共性以及公共服務所蘊涵的公平、正義等特性就要求政府公共服務體系必須向全體社會成員平等開放,讓所有社會成員都能同等享有統一標準的公共物品與服務,這實際上就是基本公共服務均等化的過程。雖然社會公共需求是隨著經濟和社會的發展而不斷發展變化的,尤其是不同個體對政府公共服務的具體要求總是千變萬化、難以把握的,但政府公共服務的一個重要目標就是實現基本公共服務供給與需求的動態平衡,這也是基本公共服務均等化進程得以推進的關鍵,體現了服務型政府與基本公共服務均等化的契合。

第三,服務型政府所提倡的均等共享理念也與基本公共服務均等化的目標相一致。服務型政府所強調的權力公共性以及公共服務所蘊涵的公平公正等特性都要求使公共服務體系向全體社會成員平等開放,讓全體社會成員共同享有統一標準的公共物品和服務,這實際上也是公共服務均等化的目標體現。如前所述,公共服務均等化的一個重要目標體現就是實現供給與需求之間的動態平衡,而要達到這種平衡,政府就必須正視現實生活中公眾的復雜偏好與特殊需求。這也就要求政府必須隨時掌握社會公眾各種公共需求的狀態,全面了解公眾的現實要求,并對公眾的不同要求作出主動與及時的回應,盡量滿足公眾的各種需求與偏好進而保證公共服務的有效供給。當然,我們不能將均等理解為絕對的平均主義,也不能將服務型政府的均等共享理念理解為計劃經濟條件下政府的“配給制”,“均等”對應的公共服務只能是“基本”的公共服務,是相對的均等,進而確保全體民眾享有基本公共服務。

第四,服務型政府所提倡的協同服務的理念也與基本公共服務均等化相契合。要順利推進行政體制改革,單靠政府的力量是無法完成的。由于地廣人多的特點,我國無法實行直接民主,就需要通過建立作為公民權益聚合體的社會組織來代表個體公民與政府進行溝通,加深政府對民意的了解,進而更好地維護公民權益。在作為行政主體的政府的管理與引導下,以確保行政效率為基礎,適當引入其他公共服務提供者,不僅可以減少政府管理的成本,而且還有助于形成政府與社會的良性互動與協同服務的格局,進而最終滿足公民的基本需要。參與提供公共服務的社會組織作為政府和私營部門之外的“第三力量”,在政府與社會之間充當“調節器”的角色,不僅及時使得大眾的意愿得到表達,而且促進社會民眾理性地參與到政策制定與執行過程中來,實現了社會主義民主,也能夠確保基本公共服務均等化的順利開展。

最后,服務型政府的科學發展理念也應在基本公共服務均等化過程中得以體現。服務型政府并不是靜止目標,而要在現實構建中根據公民的利益訴求不斷豐富與發展。科學發展觀所要求的全面、協調與可持續仍然適用于服務型政府的構建。同時,基本公共服務均等化也需要科學發展理念的指導。全面、協調與可持續地向公民提供基本公共服務實際上就是實現公共服務均等化的重要前提,也就是說,在提供基本公共服務時,應注意到實現基本公共服務的全方位、寬領域、時效性、連續性與常態化特點,這樣才能真正確保均等化的實現。

三、 在服務型政府構建中實現基本公共服務均等化的有效途徑

基本公共服務均等化符合構建服務型政府、加強政府公共服務職能的根本要求,因此,推進基本公共服務均等化,進而加快政府行政體制改革,就要以服務型政府建設為切入點,把解決民生問題作為突破口。具體而言,在服務型政府構建中實現基本公共服務均等化應遵循以下五點。

第一,不斷完善公共財政體制,有效整合社會資源,強化政府對基本公共服務的財政保障。為廣大民眾提供基本而有保障的公共產品與服務是政府應盡的職責,這一特性是服務型政府公民本位理念的要求,也決定了在推進基本公共服務均等化過程中,最為主要的渠道還是政府的公共財政投入。但由于長期受到計劃經濟體制的影響,我國政府的財政政策仍是重視經濟建設而輕視基本公共服務,這樣政府在政績考核體系中由于過度關注經濟指標而直接導致了政府財政支出過于傾向于經濟項目,而降低了對基本公共服務領域的投入。這實際上使我國未來的經濟增長面臨著巨大的風險,如果不及時完善政府公共服務職能,甚至有可能會造成增長的停滯與中斷,進而影響到民眾的基本生活服務需求。因此,必須建立健全公共財政體制和公共服務投入穩步增長的機制,不斷對政府公共服務結構進行優化與調整,并不斷增加政府對公共服務的財政支出,使政府的財政支出真正圍繞著公民本位這一目標加以展開。具體而言,首先,應該積極調整財政支出結構,逐漸建立起以公共服務為導向的財政支出體系,增加基本公共服務領域的資金投入量,這是從經濟基礎角度實現基本公共服務均等化的直接保障。其次,應該逐步降低財政支出中經濟建設費的比重,確保財政支出體現公民本位理念,普遍提高全民特別是低收入人群的社會保障水平,增加對公共衛生、公共教育與公共基礎設施等方面的財政投入。同時,還應有效地整合社會資源,提高政府資金利用效率,把公共財政更多投向市場機制無法調節或不便調節的公共服務領域,并加強對重點公共服務性支出的保障。

第二,逐漸完善政府基本公共服務決策參與機制。在計劃經濟條件下,政府所提供的公共服務大多是以行政命令形式供給的,廣大民眾不能充分表達對公共服務的需求,在某種程度上喪失了參與公共服務的決策權。由于構建服務型政府要求以公民本位為基本理念,因此計劃經濟條件下政府高高在上地提供公共服務的管理型政府模式已經不再適用[5]?；竟卜站然膶崿F要求民眾的積極參與,政府及相關部門應該不斷健全政府重大決策的程序與規則,不斷完善政府決策、專家咨詢、社會民眾參與相結合的行政決策機制,努力增加所提供的基本公共服務的科學性與民主性,進而增強其生命力。具體而言,公民對政府公共服務政策的參與主要體現為:參與基本公共服務政策的制定與執行過程,使公民的利益訴求及時得到充分表達,進而實現公民應享有的權益。目前發達國家多采取協商民主的制度與形式來實現這一點。較有代表性的協商制度類型有聽證制度、公示制度、表決制度等,政府通過這些制度并輔之以公民調查、公民會議等研究方法獲取社會各界民眾對基本公共服務項目與管理的意見,收效較好,同時也在其中一些技術環節積累了不少寶貴經驗。比如,美國學者菲什金教授(Fishkin)圍繞協商民主制度開展的一系列民意調查研究,證明了通過民眾的參與可以大大改善政府的決策水平與執行能力[6]。

第三,創新公共服務體系,增強與補充公共服務供應主體的實力,構建公共治理機制。由于基本公共服務供給的主體是政府,政府的職責就在于為公民提供各種公共服務項目,這在促進分配公平正義、緩和社會矛盾、維護社會穩定秩序等方面起主導作用。但政府的資源畢竟是有限的,在提供基本公共服務過程中,應該實現政府主導、團體協助與個體參與的有機結合。換言之,既要堅持政府在基本公共服務供給中的主導作用,又要將社會組織與個人參與公共服務供給的積極性充分調動起來,通過不斷鼓勵并引導社會力量的適度加入,進而確?；竟卜召Y源的充足與有效。這與服務型政府要求借助社會組織力量來輔助政府管理的初衷是一致的。因此,應該建立政府主導、團體協助、個人參與的公共服務供給機制。同時,還要加快推進事業單位分類體制改革,充分發揮公益性事業單位提供公共服務的主力作用。另外,還應鼓勵并引導其他社會力量以多種方式參與公共服務項目建設,并在一些領域合理引入競爭機制,努力提高所提供公共服務的效率與質量。

第四,應不斷強化公共服務問責制建設,加強對公共服務的監督管理與評估。學者張賢明曾經將政治責任界定為:“政治官員履行制定符合民意的公共政策,推動符合民意的公共政策執行的職責,以及沒有履行好這些職責時所應承擔的譴責和制裁?！盵7]這種界定凸顯了對官員問責的必要性,也體現了構建行政問責制的原因。問責制構建的目的就在于確保政府機構的良性運行,確保政府提供的基本公共服務的質量,遏制權力腐敗與行政不作為,是服務型政府構建與基本公共服務均等化所必須遵循的。一方面,應建立一種以基本公共服務均等化為導向的官員考核機制,來實現政府對公共服務供給的監管,形成正確的決策導向和工作導向。另一方面,應建立客觀公正的績效評估機制,要明確中央與各級政府的職責與分工,也要明確公共服務績效評估和管理的指導原則,不斷完善評估內容與程序,實現績效評估的科學化與體系化。

第五,不斷加強公務員隊伍建設。服務型政府以公民本位為基本理念,這也是基本公共服務均等化所要求的。因此,必須不斷提高政府部門公務員的行政能力和素養,增強政府公務員的服務意識,同時應加強政府自身的建設。一方面,要加強公務員隊伍建設,轉變工作作風,提高工作效率,加強反腐倡廉工作,全力打造一支廉潔奉公與勤政為民的政府公務員隊伍。另一方面,應該大力推進政府自身的管理創新,推行政務公開,不斷提高政府公共服務的質量與水平。

綜上所述,基本公共服務均等化的實現任重而道遠,但由于這一進程與服務型政府構建之間密切相關,可以相信,隨著我國服務型政府的建設日趨完善,基本公共服務均等化的目標一定會實現,我國的經濟、政治、文化與社會建設也必將出現更大的繁榮。

參考文獻:

[1] 國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[EB/OL].[2011-03-16].http:∥www.gov.cn/2011lh/content_1825838_2.htm.

[2] 洛克. 政府論:下[M]. 北京:商務印書館, 2005.

[3] 盧梭. 社會契約論[M]. 北京:商務印書館, 2005.

[4] 劉熙瑞. 服務型政府----經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J]. 中國行政管理, 2002(7):5.

[5] 聶鑫,林建華. 公民本位:構建服務型政府之本----服務型政府的本質特征論證[J]. 中國石油大學學報:社會科學版, 2008,24(1):37.

[6] Fishkin J S. Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform[M]. New Haven: Yale University Press, 1991:33.

[7] 張賢明. 論政治責任----民主理論的一個視角[M]. 長春:吉林大學出版社, 2000:22.