基于林地保護利用規劃中的城市林業用地屬性劃分
——以上海市松江區為例

肖 舜 禎（國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江杭州 310019）

基于林地保護利用規劃中的城市林業用地屬性劃分
——以上海市松江區為例

肖 舜 禎
（國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江杭州 310019）

在分析城市林業用地屬性劃分重要性的基礎上，結合林地保護利用規劃編制工作，闡述了城市林業用地屬性劃分的總體思路。以上海市松江區為例，將城市林業用地屬性劃分為5種類型，即管控林地、農用地上的經濟果林、瞻仰景觀休閑用地上的林地、其它建設用地上的林地和其它農用地上的林地，并分別對不同類型的用地屬性，提出了林地保護利用規劃中的管控措施和對策。

城市林業；用地屬性；管控措施

近幾年，我國城市林業建設取得了巨大成績，但在“規劃、管理、保護與利用”等深層次問題上面臨著諸多問題，其中城市林業空間布局、保護與利用以及部門間的用地機制是制約我國城市林業進一步發展的關鍵因素。本文以上海市松江區為例，結合土地利用總體規劃和城市建設總體規劃，就城市林用地業屬性進行了劃分，對確保城市林業健康有序可持續的發展具有重要意義。

1 城市林業用地屬性劃分的重要性

城市林業與非城市區域的林業有共性但也存在一定差異，其差異性主要在于①城市林業用地不僅僅是林地，還包含園地和綠地[1]；②城市林業用地穩定性差，體現在城市林業用地的確權難度大，加上基本農田保護政策的制約和經濟社會快速發展對土地的需求，林地保護與經濟社會快速發展的矛盾日益突出，城市林業用地的穩定性面臨巨大壓力。

此外，城市林業由于涉及到林業、農業、水利、環保、城建、國土、交通等各部門，目前還未形成統一的管理體系。土地利用規劃則側重于土地利用方面的總量安排和結構分布，更多關注資源保護、特別是對耕地保護，剛性要求更加突出；城市規劃則關注于城市空間未來發展、布局、形態優化和項目安排；城市林業是社會公共產品，更加注重于經濟社會發展未來和現實對生態環境、休閑旅游的需求。由于各自的具體目標、工作職責、實施手段上存在差異，在一定程度上影響了城市林業綜合作用的共同發揮。

當前，資源緊約束條件已經成為我國快速城市化發展階段的共同特征，如何保障以生態為主的城市林業建設與經濟社會協調可持續發展，已成為各部門的共同責任。為此，必須探索新的城市林業用地保護與利用模式，建立必要的機制，把城市林業建設納入土地利用總體規劃和城市建設總體規劃之中，把綠化、園林等各部門和林業部門納入統一的管理平臺，確定林業用地的各類屬性，對建立現代城市林業空間發展模型和保護利用的管理機制具有極其重要的作用。

2 城市林業用地屬性劃分的總體思路

林地保護利用規劃最重要基礎的工作是確定林地的基本屬性以及發展空間，對于山區，由于已經進行了確權發證工作，一般把林地的屬性分為規劃林地（有林權證）和非規劃林地（無林權證）。而對于城市來說，絕大多數未實施林地的確權發證工作。通過對城市用地的林地屬性劃分，從目標上看，便于協調與各類相關規劃中的用地規劃的關系，如城市總體規劃，土地利用規劃等；便于將城市森林的功能使用、空間布局等落實到具體的地塊上；有助于林地保護利用規劃的基數落實。

2.1 基本思路

城市林業用地屬性劃分的基本思路：以土地利用總體規劃為載體，堅持城市總體規劃確定的城市發展方向、空間結構、城鎮布局和重大市政基礎設施安排不變，依據上級下達的林地保護利用規劃指標，分二個層面展開林地保護利用規劃編制工作。一是利用土地利用總體規劃和城市總體規劃中所確定的各類土地屬性，參考生態區位的重要性，落實現狀林地的屬性；二是利用土地利用規劃中所確定的生態空間，形成林業用地規劃控制線，布局林地增長空間。通過優化規劃體系，實現“三規”（土地利用總體規劃、城市總體規劃和林地保護利用規劃）有序銜接。

2.2 關鍵技術環節

城市林業用地屬性的劃分，由于其技術方法、實施手段不同，其分類標準也不同。但在林地保護利用規劃中城市林業用地屬性的劃分，應重點把握三個技術環節：

（1）統一技術平臺

城市林業用地屬性的劃分關鍵是數據銜接工作，即將森林資源規劃設計調查調查數據與最新一期土地利用調查數據、最新一次土地總體利用規劃數據以及其它相關規劃成果的疊加，必須在統一的技術平臺下進行，如地圖坐標系統、數據庫系統或GIS數據平臺等。

（2）統一技術口徑

城市林業尤其平原區城市林業，現有造林和綠化用地多為其它農用地和建設用地。多年來，林業部門、國土部門對林地的范圍和定義存在差異，為林地保護利用規劃編制工作及林地的落界工作帶來很大難度。針對這一現狀，林業部門應會同規劃和國土資源管理局溝通與協商，對現狀林地的國土地類屬性劃分制定統一標準。

（3）統一生態空間

林地保護規劃編制的關鍵點是確定規模、優化布局和保證增量。對于城市林業來說，由于其現狀林地多為非法定意義上的林地，必須建立在統一的基本生態網絡平臺上，綜合分析今后林地發展的方向、布局，并以生態網絡規劃的相關指標為依據測算了未來林業發展總量。

2.3 劃分原則

城市林業用地屬性劃分原則如下：

（1）城鄉一體化原則：一方面打破城鄉界限，覆蓋全部范圍，包含所有成分，另一方面，正視城鄉差別，加強針對性。

（2）兼容性原則：科學性與實用性兼顧，盡可能地與相關部門、相關規劃、相關規范相協調。

（3）層次性原則：分層次進行劃分，與國家相關分類標準的的層次關系相應，便于城市林業規劃設計、建設管理和統計等工作的開展。

（4）實效性原則：分類要具有可操作性，一方面適用城市生態要素的組成與特征，滿足經濟社會發展對城市森林功能的需求；另一方面，便于確定城市林業的責、權、利關系，便于建設管理。

3 松江區城市林業用地屬性的劃分

3.1 松江區林業用地概況

松江區位于上海市西南、黃浦江上游，地處太湖流域蝶形洼地的底部，地勢低平，屬長江三角洲平原。境內有佘山、天馬山、小昆山等十余座小山丘，是上海市陸上唯一的自然山體。根據2009年上海市森林資源規劃設計調查，全區林業用地面積 9741hm2，占全區土地總面積（60471hm2）的16.11%。森林面積6742 hm2，森林覆蓋率 11.15%[2]。按照創造優美和諧，方便舒適的環境要求，進一步加大林業建設投資，初步構建了以自然山體、大型片林、重要生態綠廊為主體，的 “一城、二環、四區、多園、多廊”共同交織而成的森林生態系統網絡體系。

3.2 林業用地地屬性類型的劃分

松江區在新一輪土地利用規劃中，初步完成了“兩規合一”（即城市總體規劃和土地利用總體規劃在統一技術標準、統一圖紙和數據的基礎上相互銜接）的工作[3]，為城市林業用地屬性的確定提供了基礎平臺。為確保林地保護利用規劃約束性性指標—2020年森林覆蓋率達到16.87%的目標實現，迫切需要統籌安排經濟社會發展與生態建設用地需求。根據城市林業用地屬性劃分思路，以土地利用總體規劃中的各地類屬性為基礎，將全區城市林業用地屬性劃分為5種：管控林地、農用地上的經濟果林地、瞻仰景觀休閑用地上的林地、其它建設用地上的林地和其它農用地上的林地。林業用地屬性各類型的含義如下[4]：

管控林地：土地利用規劃確定為林業建設用地的現狀林地，包括林業用地下的各種地類。

農用地上的經濟果林：土地利用規劃確定為耕地或園地的現狀經濟果林的林地。

瞻仰景觀休閑用地上的林地：城鎮、村莊內部的公園、動物園、植物園、街心花園和用于休憩及美化環境的綠化用地上的現狀林地，以及名勝古跡、旅游景點、革命遺址等景點用地及其管理機構的建設用地上的現狀林地。

其它建設用地上的林地：除瞻仰景觀休閑用地之外的其它建設用地上的現狀林地。

其他農用地上的林地：土地利用規劃確定為種植農作物（含蔬菜）的土地上的現狀林地。

3.3 劃分結果

在ArcGis平臺下，將二類調查矢量數據和屬性數據與土地利用調查矢量數據和屬性數據疊加，利用計算機識別技術，將土地利用調查的國土地類屬性賦值給現狀林地小班，之后以“人工檢查”方式逐一確認其屬性的正確性，確定松江區現狀9741 hm2林地小班的地類屬性（詳見圖1）。

圖1 松江區城市林業用地屬性劃分布局圖

4 管制措施

針對城市林業用地的不同屬性，應采取相應不同的管控措施，以達到分類管理、分類指導、分類經營的目的。

4.1 管制林地

指為對重點生態區位的林地進行重點保護，松江區管控林地主要分布在黃浦江、森林公園以及大型片林等，面積 2001hm2，占全區林地面積的20.54%。

管控措施：

---嚴格按照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》及國家有關林地管理規定及規范進行管理。

---實行占用征收林地定額管理，建設工程確需占用征收管控林地按規劃審核審批，并必須進行規劃調整，確保各區（縣）管控林地總量不減少。

---林地使用權不屬于國有或集體的林地，應通過各級政府租賃、流轉、贖買等方式收回國有或集體管理，以確保其林地穩定性。

4.2 農用地上的經濟果林地

指為保障經濟果林農產品供給所確定的林地。主要有松江“佘山”密桃、松江“倉橋”梨等，面積705hm2，占全區林地面積的7.24%。

管控措施：

---按照《上海市森林管理規定》進行管理。

---制定相應政策措施，建立經濟果林生產保險財政制度，引導經濟果林建設向規模化、標準化、產業化發展，以確保因建設工程占用征收農用地上的經濟果林時行政區范圍的動態平衡。

4.3 瞻仰景觀休閑用地上的林地

指為滿足城鎮居民風景觀賞、森林生態旅游休憩、娛樂、文化等需求而劃定的景觀用地，面積760hm2，占全區林地面積的7.80%。

管控措施：

---按照《上海市綠化條例》進行管理。---為保障居民文化休閑用地，已建或規劃的用地不得任意調整，因城市建設確需調整的，規劃管理部門應當征求市、區綠化管理部門的意見。

---調整文化休閑景觀用地不得減林地的總量。因調整而減少的，應當落實新的休閑用地，保持林地動態平衡。

---新建項目休閑用地面積所占比例，應符合相關規定，以確保集中建設區配套綠化面積不減少。

4.4 其它建設用地上的林地

指現狀或規劃建設用地中除瞻仰景觀休閑用地上的林地以外的林地，面積 2384hm2，占全區林地面積的24.47%。

管控措施：

---按照《上海市綠化條例》進行管理。

---因調整而減少的，應當落實新的綠化用地，以保持區內林地動態平衡。

---新建項目綠化用地面積所占比例，應符合相關規定，以確保集中建設區配套綠化面積不減少。

4.5 其它農用地上的林地

指農用地中除經濟果林以外，以發展苗木林、林果業等為主的區域，包括集中連片的苗木林、園地以及未納入上述林地范圍內的林地及其他類型的零星林地，面積 3891hm2，占全區林地面積的39.94%。

管控措施：

---按照《上海市森林管理規定》進行管理。

---對于重要生態區位的其它農用地上的林地，應通過各級政府租賃、流轉、贖買等方式收回國有或集體管理，以確保其林地穩定性。

5 結語與討論

實現城市林業發展目標需要有相當規模的林地增量供給。城市土地資源向來極其緊缺，社會經濟的各項事業都競相爭用土地。因此，城市發展的土地供給必須統籌兼顧，既要保證林業發展用地，又不能過于擠占能產生重大經濟、社會效益土地利用方式的用地。本文結合上海市松江區林地保護利用規劃編制，對城市林業用地屬性的進行了劃分，雖然具有一定的地域特殊性，但初步實踐結果表明，基本可解決林業、國土、城建等部門對林地空間布局及功能作用存在差異這一矛盾，可防止部門間交叉管理，也有助于城市林業的分類管制、分類經營及分類指導，能更好地促進土地資源的節約集約利用。同時，對全國城市林業建設和發展具有一定的指導作用。

[1] 王廣.城市林業建設管理體系的構成及要求.中南林業調查規劃，2009，28（1）：23-25.

[2] 國家林業局華東林業調查規劃設計院.《上海市森林資源規劃設計調查報告》[R].2009.

[3] 上海市規劃和國土資源管理局.“上海市“兩規合一”工作研究” [R].2009.

[4] 上海市林業局.《上海市林地保護利用規劃》[R].2011.

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1004-7743（2012）01-0030-04

2012-01-12