日本老人福利政策及其對中國的啟示

劉泰佑

(早稻田大學人間科學研究科,日本東京 359-1192 )

據2010年第六次全國人口普查主要數據公報(第1號)公布的數據,全國60歲及以上人口占全國總人口的13.26%,比2000年人口普查時上升2.93%,其中,65歲及以上占8.87%,比2000年人口普查上升1.91%,說明中國人口老齡化、高齡化的速度在加快。而鄰國的日本早在上世紀70年代就已進入高齡化社會(在日本是指65歲以上人口占總人口的7%)。本文將介紹和分析日本老人福利政策和推出《生きがい》(在此譯為《生命意義[1]》)政策的背景,以期對中國有一定的啟示和借鑒。

一、 日本老人福利政策的發展過程

1. 日本老齡化社會的背景

日本老年人口的比例為亞洲國家和地區最高,在發達國家當中也是高齡化社會發展最快的國家之一。日本總務省[2]2010年發表的人口調查的結果顯示,65歲以上的老年人口為2944萬人,占全國總人口的23.1%。在今后的10年內,老年人口的比例將達到25.3%。

在第二次世界大戰前,日本老年人口僅占全國總人口的5%,但到了1973年,老年人口占總人口的的比例達7%,日本已經邁入了高齡化社會的行列。1994年老年人口占總人口的比例更是達到11%,邁入高齡社會。而出生率的降低也與人口高齡化密切相關。1947年戰后初期,總和生育率為4.54人,1952年降至3人以下,1971年降至2.16人,1992年降至1.5人,震驚日本社會,2002年更降為1.3人。莊秀美[3]在其研究中指出:日本的人口老化速度非?？?從高齡化社會轉型為高齡社會瑞典用了82年,法國114年,英國46年,而日本卻只有21年。平均壽命的延長與出生率、死亡率的降低是造成日本人口老化的主要原因。

2. 日本老人福利政策的發展過程

(1) 日本的福利元年

20世紀60年代,日本社會逐漸復興。當時社會關心的是公司企業退休員工的保障問題,快要退休的員工最先考慮的是自己退休后的經濟、醫療等社會保障問題。國民希望由政府制定退休后企業員工經濟保障的公共政策,如企業年金、公共年金等制度。因此日本政府在1963年制定了《老人福利法》(1986年、1989年、1990年先后三次修訂)。其主要內容有:政府出資修建特別養老院,為癡呆、臥床不起等體弱老人提供服務;強調發揮老人豐富的經驗和知識特長,為他們創造更多的就業機會;組織“老人俱樂部”,吸引老人參與社會活動;強調社會福利的地方化和統一化,加強地方政府對老人福利的責任和職權。1969年東京都首先制定了“老人醫療免費”的政策,在1973年擴展到了全國,使全日本的老人都能夠享受到免費的醫療服務。因此,此時期被學者稱為日本的福利元年[4]。

(2) 黃金計劃

20世紀80年代,由于日本經濟的整體衰退,老人免費醫療服務措施的支出又過于龐大,使得日本政府不得不重新檢討老人福利政策。莊秀美[3]在研究中指出:20世紀80年代之后,日本各界紛紛關*老人福利服務的發展,強調其重要性并大力倡導。1989年12月,日本政府通過《高齡者保健福利推動10年戰略》,又稱“黃金計劃”(gold plan)。“黃金計劃”大規模擴充老人保健機構、日間照顧中心(day care center)及養護所(care house)等老人福利機構,并推動居家老人福利服務。“黃金計劃”實施之后,1991年為了確保福利服務人才,日本政府特別設置福利服務人才咨詢中心,建構福利服務人才庫,并籌措財源,推動居家福利服務。1992年,設置照護實習暨推廣中心,提升照護服務質量。此“黃金計劃”經過5年的實施,公私對立、發展偏差、法律條文不全面、服務不足等諸多問題仍然存在。1994年重新評估“黃金計劃”,于同年12月修訂成為“新黃金計劃”(new gold plan)。

到2000年,日本的人口老齡化達到世界最高水平,同年公共介護保險制度開始實施,各地的老人保健福利計劃與介護保險事業計劃整合為一,高齡者保健福利政策迎來新的發展階段。為了充實高齡者保健福利政策,乃重新制訂以充實照護服務為基礎的綜合性計劃----《今后五年的高齡者保健福利政策方向》,即“黃金計劃21”。其具體目的是,確保高齡者尊嚴與自立支持、建構互助的地區社會及確立照護服務等,使高齡者充滿活力。具體措施有:加強照護服務基礎,包括確保人才并加強研修,整頓照護服務相關設施及改善機構服務質量。推動失智癥老人支持政策,營造高齡者能夠有尊嚴地生活的社會體系。另外,對于健康的老人實施支持對策,包括推動綜合性疾病管理制度、充實社區體系、提升高齡者的生活意義感、支持高齡者的社會參與及就業。充實社區生活支持體制,營造互助溫馨的社區,包括推動義工活動及推動居民參與等。確立支持高齡者保健福利的社會基礎,推動發展長壽科學、福利教育及國際交流等,體貼健康的高齡者及身心障礙者。

從上可以看出,日本政府的老人福利政策剛開始以弱勢的老人為主,提出了醫療免費等政策,同時也對一般的老人提出了維持身心健康的政策。到了20世紀80年代,因為龐大的醫療費支出等問題,開始出臺了“黃金計劃”來應對。后來,又有了“黃金計劃21”,開始*意到老人自立的重要性,提出了如何提高生命意義的政策。

二、 日本老人生命意義政策的制定及實施

1. 老人生命意義政策的提出

日本社會學家神谷美惠子[5]在當時的著作里提到,日本在20世紀80年代開始有很多關于老人生命意義的調查與討論。為什么在當時會引起廣大民眾的重視,最主要的原因就是第二次世界大戰后日本政治局勢穩定,經濟穩定發展,日本的企業也一直都享受著終身就業制度的保障,員工忘記自我瘋狂地工作,沒有時間去思考自我及其生命意義、生存價值。但在泡沫經濟的年代,日本企業減少工作時間,員工開始有了屬于自己的剩余時間。社會經濟的動蕩不安使有的人感到了對生活的倦怠感和無力感。見田宗介[6]也在其研究中指出,“二戰”后,以往以天皇為日本國家象征的日本社會,在民眾的心中起了變化,人們不再為了天皇、國家而活著,漸漸地開始在日常生活中尋找自己人生的價值,例如工作、愛情、配偶、孩子等。由于經濟高度發展而引起都市、環境等新的社會問題,促使日本社會開始關心到生活的品質,生命意義也隨之開始被重視。由此可以證明,生命意義是受到社會變遷的影響而變化。

2. 老人俱樂部的實施

1975年以前日本老人的生命意義主要體現在老人俱樂部舉辦他們有興趣的活動或組織旅行等來幫助老人。而到了1975年以后,社會開始意識到,要使老人的能力能夠在社會上發揮作用,因此開始改變了生命意義政策的方針,并開始施行生命意義政策,而“老人俱樂部”也在老人福利政策的支持下,成為了生命意義政策里重要的一環。 黑巖亮子[7]在其著作里指出,1951年由于當時社會和經濟的混亂,高齡者自發創立了以娛樂、學習、運動、做義工等活動為主要內容的老人俱樂部。這也讓政府開始重視到老人的人權。就拿老人俱樂部的數量來說,從1954年的112個發展到1962年的4654個,老人俱樂部成為豐富老人退休后的生活必不可少的群眾組織。由于《老人福利法》的實施和政府的支持,老人俱樂部的數量如雨后春筍般迅速發展。2006年已達到13萬余個,會員人數擴大到842萬多人,成為具有一定的廣泛性、組織性和較大規模的老人福利組織,老人俱樂部目前被視為老人體現其生命意義的重要福利政策之一。

3. 日本目前實施生命意義活動的現況

目前,為了促進老人生命意義的實現及增進老人的身體健康,以社區為主體,協助老人自主舉辦老人俱樂部,或支持老人參加各種社會活動。另外,為了讓老人的知識經驗能夠在學校、社會發揮作用,建立了“教育支持”制度,以及使老人通過社區的活動,跟不同世代的居民做體驗交流的“放學后對策”。政府還借由行政法人的推廣,支持具有豐富知識、經驗及能力并對發展中國家具有奉獻精神的中老年人到海外國家做義工。例如,日本著名生態專家遠山正英教授,1989年(時年83歲)自愿到中國內蒙古沙漠植樹造林;千葉縣老人秋葉行夫2001年(時年74歲)到中國西安植樹造林。以參加的頻率統計,生命意義活動的項目依次有健康運動,社區的活動,生活環境改善,教育、文化,生產、就業等,而且有逐年增加的趨勢(黑巖亮子[7])。從開始實行生命意義政策到目前為止,數據顯示有越來越多的老人參與生命意義政策的活動,而且是因個人的意愿而主動參加(日本內閣府[8]),這表明利用生命意義政策來維持老人的健康及參與社會活動有一定的成效。

三、 中國老人福利的現狀及問題

1. 中國老人福利現狀

目前,隨著中國人口老齡化進程加快,家庭養老功能日益弱化,老年人養老服務已經成為重大的社會問題。陳立行、柳中權[9]指出:在政府的重視和社會各方面的關*和努力下,養老事業有了一定的發展。老年人社會福利由傳統的家庭養老為主向社區養老和機構養老拓展,其對象由傳統的“三無老人”(無法定贍養人、無經濟收入、無勞動能力)向社會有需求的老年人拓展,由以城市職工為重點向農村農民拓展,由補缺型福利向普惠型福利拓展,基本形成了以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的老年人社會福利體系。

2. 人口老齡化問題得到政府的足夠重視

(1) 建立領導和協調機構

自上世紀末中國開始進入老齡社會以來,面對迅速發展的人口老齡化趨勢,政府給予了足夠的重視。1999年10月20日,國務院發布了《關于成立全國老齡工作委員會的通知》,正式成立全國性的老齡工作機構;2000年8月19日,中共中央和國務院發布了《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》,進一步強調了老齡工作的重要意義,規定了老齡工作的指導思想、工作原則和工作目標,提出要使老年人實現“老有所養”、“老有所醫”、“老有所教”、“老有所學”、“老有所為”、“老有所樂”的目標。

(2) 制定發展規劃

2001年7月22日,國務院頒發了《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要》;2006年8月16日,國務院頒發了《中國老齡事業發展“十一五”規劃綱要》;2011年9月17日,國務院頒發了《中國老齡事業發展“十二五”規劃》。這些規劃制定了發展老齡事業的階段目標和指導原則,提出了發展老齡事業的主要任務和措施。

3. 加強法律規范

為了保障老年人的合法權益,發展老年事業,弘揚中華民族敬老、養老的傳統美德,1996年8月29日,第八屆全國人民代表大會常務委員會第21次會議通過了《中華人民共和國老年人權益保障法》,自1996年10月1日起施行。這是老年工作方面最具權威性的規范性法律文件,對保障老年人合法權益作了明確的規定。如該法規定:老年人養老主要依靠家庭,家庭成員應當關心和照料老年人;國家建立養老保險制度,保障老年人的基本生活;國家和社會應當重視、珍惜老年人的知識、技能和革命、建設經驗,尊重他們的優良品德,發揮老年人的專長和作用;侵犯老年人合法權益應該承擔相應的民事、行政、刑事責任。

從1991年起,國家和政府有關部門頒布了一系列的行政法規和相關文件。國務院頒發的文件有:《關于企業職工養老保險制度改革的決定》(1991年6月26日)、《關于企業職工養老保險統籌問題的批復》(1993年10月15日)、《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》(1995年3月1日)、《關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》(1997年7月10日)和《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(2005年12月3日)。

民政部、司法部頒布《關于保障老年人合法權益做好老年人法律援助工作的通知》(1996年10月23日);中組部、民政部、全國老齡委辦公室等5個部門頒布《關于做好老年教育工作的通知》(2001年6月22日);衛生部頒布《關于加強老年衛生工作的通知》(2001年7月20日);勞動和社會保障部頒布《關于認真做好當前農村養老保險工作的通知》(2003年11月10日)。

以上法規形成老人福利政策重大的轉折點,也成為老年人權益保障的法律依據和堅強后盾。

為了加強老年人社會福利和服務機構的規范化管理,維護老年人權益,推進社會化服務進程,促進老年人社會福利事業健康發展,中國政府有關部門還制定了老年人社會福利和服務機構的基本規范。主要有:民政部《老年人社會福利機構基本規范》(2001年2月6日);民政部《關于開展養老服務社會化示范活動的通知》(2005年3月5日);全國老齡委辦公室、發展改革委、教育部、民政部等10個部門《關于全面推進居家養老服務工作的意見》(2008年1月29日)。

4. 問題

中國是世界上人口最多的國家,也是最大的發展中國家,長期以來社會關心和關*的是人口數量的控制,及由此給社會帶來的各種問題,給經濟發展帶來的巨大壓力和發展速度的影響,民眾生活水平的提高等。面對人口老齡化的快速發展,目前還存在老年人社會福利發展滯后,供需矛盾突出,設施陳舊落后,社會化程度低等問題。本文想強調以下兩個方面的問題:

(1) 老年人社會福利的法規、政策需要進一步完善?，F有的政策和法規與相關的政策法規不銜接,措施不力,可操作性不強,執行起來缺乏強制力和有效性。老年人福利政策落實不到位和不落實的現象比較突出。

(2) 對老年人的心理及精神層面的問題關*不夠?，F有的法規、政策中還未把老年人心理健康、精神慰藉問題納入其中,有所提及的,也缺少具體內容,還沒有把老年人的心理健康、精神慰藉問題作為老年人工作的重要方面來抓,對其重要性的認識嚴重不足。

四、 總結與思考

對于中國而言,建立一套完善的老年人年金、醫療、介護等基本福利政策是必要的,如果只考慮當前的社會保障問題,將會像日本一樣面對社會保障所需龐大財政預算,以及一改再改的福利政策。在浪費龐大的社會資源的同時,也會引起民怨,尤其是對老人來講,更要大費周折地適應新的政策,所以建立一套具有中國特色的老人福利政策顯得格外重要。

1. 重視老人福利政策研究

老人福利政策涉及經濟社會發展的各個方面,尤其中國還是一個13億多人口,經濟尚不發達的發展中國家。老年人人口數量龐大,老齡化速度快;城市、農村及地區之間存在較大的發展差距,各行各業的情況不同;既要以當前的經濟社會狀況為基礎,又要考慮到未來發展的趨勢;在社會向現代化發展過程中,如何使中華民族尊老、敬老、愛老、養老的傳統美德發揚光大;在制定政策中如何吸取其他國家的經驗教訓,等等,這很多方面的問題都關系和影響到老人福利政策的制定。應高度重視老人福利政策的研究,為制定具體的有效的政策提供科學依據,建立一套具有中國特色的福利政策。

2. 重視老人特有的生命意義、生命價值問題

從日本老人福利政策的演變發展和實踐的過程可以看出,在不斷完善社會福利政策、社會保障等各項政策中,如何體現老人特有的生命意義和生命價值是一項重要內容。隨著生活水平的不斷提高和人的壽命的延長,老年人的退休生活也隨之延長。如何讓老人在退休之后也能生活得有意義有價值,保持老人的身心健康,成為社會各界必須面對和思考的問題。發展老人服務事業,制定有關老人福利政策、法規等,要重視老人特有的生命意義、生命價值問題。相關老人服務機構和單位,要將體現老人特有的生命意義、生命價值作為服務的重要方面和內容。

3. 將老年人心理健康及精神慰藉的內容納入有關的法規,并制定具體的措施

經濟上贍養,生活上照料,精神上慰藉是養老的三個基本方面,是影響老年人生活質量的主要因素,缺一不可。老年人不僅希望吃飽穿暖,在物質上得到滿足,還希望生活得充實,有意義,精神上愉快。因此要從法律、制度上保證對老年人的心理輔導、心理咨詢等方面的支持工作,把精神慰藉作為贍養人和相關服務機構的義務寫入相應的法規,使老年人擁有豐富的精神文化生活,保持健康、積極、陽光的精神面貌,實現“老有所樂”。

4. 培養社會化、專業化的服務隊伍

由于中國老年人口增加迅速,家庭規模逐漸縮小(據2010年第六次人口普查,平均每個家庭戶的人口為3.10人,比2000年人口普查的3.44人減少0.34人),觀念變化等多方面因素,家庭養老的資源正在減少,養老能力下降。無論是居家養老,還是社區養老和機構養老,都急需一支專業化、社會化的服務隊伍,因此培養一支宏大的專業隊伍是當前緊迫工作之一。搞好各層次人才的培訓和管理,尤其要做好基層服務人員的專業知識和崗位技能的培訓,加強服務隊伍的知識化、專業化、職業化建設和道德建設,制定各類服務的標準、規范和評估、監督、考核辦法,不斷提高養老服務隊伍的服務水平。

5. 在鼓勵社會力量積極參與老齡服務業的同時,重視發揮老年人自身的作用

國家在法律、政策、制度等方面都鼓勵社會力量興辦養老產業,積極參與老齡服務業。與此同時,要重視發揮老年人自身的作用,并在政策、資金等方面給予支持。發揮老年人的特長,支持身體健康有能力的老年人參與科學技術、經濟發展和社會事業,使他們“老有所為”。支持老年人組織老年人志愿者服務隊伍----“老年志愿者”,在社會公共服務方面發揮他們的作用。在為老年人服務和管理方面,也可以發揮老年人自身的作用?？梢越梃b日本“老人俱樂部”的做法和形式,在街道或社區成立自愿參加的老年人群眾組織(協會或俱樂部),組織起來,自我服務、自我管理,使其成為社區養老體系的重要組成部分。他們在街道(社區)提供的活動和社交場所,可以進行聊天、下棋、喝茶、打球等各項娛樂和體育活動,也可以組織老人參加培訓和學習,既健身、娛樂,又參與社會活動。

參考文獻:

[1] 黃國彥. 老人的生命意義與生活滿意[J]. 科學發展月刊, 1987,11(12):1641-1645.

[2]

[3] 莊秀美. 少子高齡化社會的福利政策建構:日本因應對策之分析[J]. 社區發展季刊, 2005,100:379-391.

[4] 石川基樹. 高齡期における生きがいの構造[D]. 東京:早稻田大學人間科學研究科, 2011.

[5] 神谷美惠子. 生きがいについて[M]. 東京:みすず書房, 1980:273.

[6] 見田宗介. 現代の生きがい-變わる日本人の人生觀[M]. 東京:日本經濟新聞社, 1970:62-63.

[7] 黑巖亮子. 生きがい政策の展開過程[M]. 東京:弘文堂, 2001:217-232.

[8] 高齡社會白書[M]. 東京:日本內閣府, 2010.

[9] 陳立行,柳中權. 向社會福祉跨越[M]. 北京:社會科學文獻出版社, 2007.