公共危機事件的網絡傳播與輿情治理

李 鵬

（山東建筑大學，山東 濟南 250101）

在高度信息化的現代社會，公共危機事件的頻發與治理成為社會管理的重要內容，公共危機傳播成為決定公共危機管理成敗的關鍵因素。媒體作為政府、公眾互動交流的傳播系統，已是公共危機管理體系中不可缺少的一部分，特別是移動手機和互聯網等新媒體的廣泛應用，相較于以往的傳統大眾媒體時代，公共危機傳播產生了諸多新特點和新規律，給公共危機管理提出了新課題。

一、公共危機事件的涵義、類別及特征

公共危機事件，是21世紀以來世界各國直面頻發的熱點焦點問題，2001年的美國“9·11”恐怖襲擊，2003年波及世界的SARS疫情，2008年的四川汶川大地震，2011年以來相繼發生在突尼斯、埃及、利比亞、也門、敘利亞等北非及中東國家的政局動蕩，日本特大地震及其海嘯、核泄漏等系列災難，不一而足。事實上，快速發展中的我國已然或仍面臨著各種傳統和非傳統、自然和社會的安全風險，應對公共危機的挑戰和考驗依然嚴峻。公共危機事件之“公共”意義系指事件的波及公眾維度及影響廣泛性。“危機”的涵義則眾說紛紜，從學理角度，不同的學者給予了略有差異的闡釋，較典型的界定:一是“事件”說。美國學者羅森塔爾（Rosenthal）認為，危機是指“對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件”①。吳江認為，“所謂危機事件，就是對一個社會系統的基本價值、根本利益和行為準則產生嚴重威脅，并且在時間壓力極大和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的重大社會事件”②。二是“狀態”說。許文惠等人認為，危機是指“有明顯抵觸的社會力量之間沖突而導致的緊張狀態”③。馬建珍認為，危機是指社會遭遇嚴重天災、疫情，或出現大規?；靵y、暴動、武裝沖突、戰爭等，社會秩序遭受嚴重破壞，人民生命財產和國家安全遭受直接威脅的非正常狀態④。蔡志強認為，“所謂社會危機，乃是指社會處于失序或者失衡狀態，社會治理難以有效維持”⑤。張維平認為，“危機就是導致社會偏離正常軌道的危急的非均衡狀態”⑥。三是“情勢”說。薛瀾等人認為，“危機通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴重威脅或挑戰、有關信息很不充分，事態發展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚”⑦。以上所述，或側重于事實質變的外顯結果，或關注于事實量變過程的內化狀態或情勢，但都揭示了某一事實因自然或社會因素導致劇變，對公眾基本生存狀態造成或即將造成嚴重的不利影響，且危機本身充斥著變數和不確定性，人們甚至無法短時間內難以準確對其進行結構性分析和掌控，以至在較大程度上和較大范圍內威脅到公眾的生命和財產安全，危及社會正常秩序的運轉。

從公共管理角度，我國政府根據現實情況，曾就應對公共危機事件出臺過不同層級的相應規定、法規和法律。2003年5月，國務院通過《中華人民共和國突發公共衛生事件應急條例》，這是政府應對SARS危機嚴峻挑戰的首次高調回應。以此為契機，政府針對公共危機事件的風險管理開始全面步入制度化和法制化軌道。2006年1月8日，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，指出“突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件?！备拍罘Q謂“突發公共事件”。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發事件應對法》，指出“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”概念稱謂“突發事件”，并明確此前的“法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定?！北M管二者稱謂略有差別，但內容實質相同，并且都將其歸類劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四個方面，基本涵蓋各個領域。此前，2000年公安部印發《公安機關處置群體性治安事件規定》，2004年中共中央辦公廳印發《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》，其稱謂所稱“群體性治安事件”和“群體性事件”均應屬于《中華人民共和國突發事件應對法》中的“社會安全事件”類。從以上應對危機事件的單項規定、到覆蓋范圍更為全面的行政法規和法律相繼出臺，反映了處于社會轉型時期的我國，由自然因素或社會因素誘發的突發事件出現增多趨勢，政府強化了有效應對的力度。突發事件有別于一般性的常規事件特別是預先設置的所謂儀式性活動，具有很強的隨機性和不確定性，常常伴隨著極大的風險，甚至造成重大而持久的災難，倍受公眾關注。政府對突發事件的公共危害程度、影響范圍等予以界定，體現了此類事件的公共管理屬性。為概念一致，我們統稱之為“公共危機事件”。

公共危機事件，以不同的標準有不同的分類。從其發生的動因和性質角度，大致可分為兩類:天災和人禍。前者是由不可抗拒的自然因素導致的各種災害，如地震、洪水、臺風、海嘯等;后者則是人為因素引起的各類社會性事件，如戰爭、恐怖活動、事故災難等。如果再具體分析，還可細分出一類:既有自然因素，也有人為原因，如礦難、火災、疫情等。但不管如何分類，公共危機事件大都具有如下特征:一是廣泛的關注度，這是由事件的突然發生及本身對社會的重大影響造成的，媒體在其間承擔了信息傳遞功能，并起到巨大的信息擴散效應;二是高度的復雜性，事件大多難以預測或預知，既可能由一些細節而起，也可能是絲毫沒有任何預兆的突然發生，并在演進過程中充滿變數，無論產生原因，還是發展后果，都是復雜的;三是巨大的風險性，危機事件本身即是危險與機遇并存的對立統一體，其發生、發展及影響具有極大的不確定性，掌控好可以化危機為轉機，使事件向好的方向發展，一旦機遇錯過或失控，事件迅速演變，秩序失衡，會造成更大的災難。因此，一般情形下，公共危機事件大多導致物質財產的損失，甚至沖擊公眾的心理和精神價值體系，致使社會生活秩序偏離正常軌道，直接或間接影響到國家的公共安全與社會穩定。

二、公共危機事件的網絡傳播及特性

公共危機傳播系指針對公共危機事件的傳播，公共危機事件的特征決定了公共危機傳播不同于一般事實的信息傳播。自報紙誕生以來，傳統大眾媒體最先擔當了這種傳播角色，而高度發展的傳媒多樣化信息時代，網絡媒體在公共危機傳播中顯示出愈來愈重要的作用，這里所說的網絡媒體，包括以手機為媒體終端的無線互聯網。網絡媒體，以其傳播迅速、時空廣泛、內容豐富、多媒體和交互性等特質，超越和融合了以往任何的傳統大眾媒體，使公眾可隨時、隨地傳受任何信息，信息傳播方式發生了根本性的變革，具體到公共危機傳播，主要有以下特性:

1、傳播信息的突發性和快速性

公共危機事件的無法預知或者無法準確預測，使事件具有明顯的突發特質，帶來信息傳播的突然性。2008年“5·12”汶川大地震和2011年日本“3·11”特大地震的瞬間發生，使與震災相關的信息突然以爆炸性的方式急遽傳播，網絡媒體和傳統媒體隨災難的突然降臨迅速報道，成功地發揮了“監視環境”和“協調社會”的媒介功能。但傳統大眾媒體對于有些危機事件的反應，因其采訪、編輯、制作及刊播等諸多環節，加之層層“把關”的慣性和導向性“過濾”選擇，相較于網絡的交互、即時傳播，顯現出延遲滯后效應，僅以2003年的SARS疫情為例，當眾多主流大眾媒體在SARS流行初期集體失語或遲語時，網絡媒體的網民已通過各種形式發布與疫情有關的諸多信息，并隨疫情發展急遽擴散信息，督促大眾媒體嚴正視聽。網絡媒體隨SARS事件的突發而先行快速傳播，對主流媒體的新聞報道糾偏和官方積極應對危機發揮了“監視環境”的積極效用。

2、傳播信息的無限海量與高度透明

公共危機事件因波及人員眾多、影響面廣，以其重要的新聞價值迅速吸引包括網絡在內的所有媒體的關注，導致信息量急劇膨脹。傳統大眾媒體是以媒介組織為主導的單向信息傳播，傳者處于主導地位，受眾處于被動地位，盡管受眾可以通過來信、電話和短信等方式進行信息咨詢和反饋，但這種參與的力量十分遲緩和微弱，信息的快速對話與循環交流存在滯礙。而網絡媒體的即時性、交互性，使信息傳播由單向傳播變為雙向傳播、乃至擴展為多向傳播，網絡用戶既是信息接收者也是信息發布者，個個可以借助手機、播客、BBS、WEB、MSN和QQ等交流信息、表達觀點，信息得以呈幾何式立體化無阻礙海量擴散，遠遠超越了傳統大眾媒體的傳遞速率和信息海量。同時，網絡媒體打破了傳統媒體一統天下的傳播者中心地位，使信息發布權不再主要集中于大眾媒體而真正回歸到個體人的手中，傳統媒體對信息的層層“把關”和“過濾”變得無足輕重，信息傳播速度不僅加快，信息的公開化和透明度也大大增強。縱觀以往現實案例，眾多公共事件在危機潛伏期和初發期往往是由網絡率先披露的，不僅滿足了公眾第一時間的知曉權，而且，其廣泛的信息透明度所產生的社會影響，推動著組織及時介入，使事件不致演變為更大的災難，直至獲得圓滿解決。再者，危機事件的信息透明，是消除公眾狐疑和顧慮的最好辦法，也是政府、社會組織贏得公信力的最好舉措。從技術層面而言，網絡推動信息傳播海量和透明的另一個作用，是使傳統大眾媒體獲得新的數字化技術傳播平臺，報紙、雜志、廣播、電視紛紛建立自己的網站，將龐大的內容資源如文字、圖片、音頻、視頻等搬上網絡平臺，傳統媒體獲得了新的注意力和影響力，信息傳播范圍進一步擴大，信息透明度大大提升。

3、傳播信息的“碎片化”與“匯聚性”

“碎片化”的原意是完整的東西破成諸多零塊，后被借用為形象性地描述當代中國社會傳播語境的一個詞匯。在傳統媒體所主導的大眾化傳播時代，傳播者與受眾的角色定位是明確的，那些能夠代表社會的“聲音”被操縱在少數權威機構手中，受眾作為群體中的一個子集，淹沒于群體之中，只能被動地選擇符合自己需要的信息。而網絡化信息時代，網民構建了一個以“我”為中心的信息傳播與接受體系，不再單單依附于主流大眾媒體和意見領袖來關注公眾話題，網民個體的“碎片化”以及網民群體的“碎片化”共同構成更為復雜的信息傳播“碎片化”狀態，渴望自我實現、獲得他人關注成了現代人主體意識的網絡訴求，信息傳播與接受的自主性得以彰顯。對于公共危機事件，一方面，信息傳播變得更為及時、豐富、迅速、透明;另一方面，以往承擔固定傳播者角色的傳媒組織——電視、廣播、報刊的影響力趨向弱化或下降，點對面的單向傳播一定程度上讓位于點對點、面對面的非線性、互動的網狀傳播，這種信息來源的多樣化，信息渠道的多極化，信息傳播的多級化，也帶來公共危機信息的傳播龐雜和無序，甚至難以避免其間夾雜著眾多不實信息。“5·12”汶川大地震發生后，傷亡情況、財產損失、救援情況等，政府已經及時發布了眾多信息，但同樣有大量的信息通過非組織渠道產生和傳播，其中不乏諸如余震、水污染等不實信息，一定程度上引起了民眾的恐慌情緒。與此同時，網絡技術為媒體用戶和信息源搭建了回傳通路，用戶信息的回流及信息源的響應形成了互動，這種互動迅速匯聚各類信息流，是“對一種媒體的潛在能力的度量，這種潛在能力能夠使用戶對媒介溝通的內容和形式施加影響”⑧。形成一個去中心、無邊界、多方交織、富有彈性與不確定性的特殊空間，其網民的匿名性消解了社會身份，使原本現實中的角色束縛得以擺脫，各類意見表達短時間內迅速匯聚，構成強大的公共輿論焦點，這種輿情傳播在公共危機事件中形成的沖擊波尤為劇烈。應當注意的是，由公共危機傳播的“匯聚性”所形成的輿論力量，一方面有助于危機事件的盡早干預和解決;另一面，當缺乏主流意見引導時，也可能助推事態向不良方向發展，不利于社會穩定。

三、公共危機傳播的輿情引導與治理

早在1916年，美國哲學家、社會學家杜威就指出:“社會不僅通過傳播而存在，而且我們可以正當地說社會存在于傳播當中”⑨。隨著20世紀以來的報刊媒體發展，廣播、電視誕生，手機、網絡等新媒體的風起云涌，人類現正處于傳統媒體和新型媒體的立體傳播社會體系之中，因此，“就個人而言，我們被一些矛盾、零散的形象所包圍，舊的觀念受到考驗，注入我們腦海的是支離破碎的彈片”⑩。這句話恰好折射出當今媒介融合時代的信息傳播及受眾狀況。如何區分公共危機事件的類別，把控好公共危機傳播的輿情引導與治理，成為擺在當前社會的緊要問題。

1、媒體聯動，傳統媒體主動并關注網絡媒體，第一時間提供全面客觀的信息

一般而言，當危機事件處于潛伏階段時，媒體可發揮監視和預警作用。此時，“碎片化”的網民因置身于社會體系結構中，往往對處于隱性狀態的危機事件具有感同深受的敏銳感知力，最有可能在第一時間透露出危機可能發生的變動，此刻，主流媒體應及時捕捉、分析，迅速甄別和厘定正確的信息，通過網絡和傳統媒介發布預警，以引起全社會的注意，并通過輿論監督促使有關組織采取有效的措施把潛在的危機消滅在萌芽狀態，避免危機的升級。當危機爆發時，公眾對信息的需求最為迫切，面對“碎片化”的網絡信息，有清醒者，有麻木者，有過度敏感者，在缺乏主流媒體引導的情勢下，往往對形勢的判斷模糊不清，如果任由網絡傳播危機信息，有時會產生各種流言、謠言，形成不利的輿論導向，甚至引起大規模的社會恐慌，導致危機事態的進一步惡化。

經濟領域中有一種“劣幣驅除良幣”的現象，如果將這一原理引申到信息傳播領域就是非正常信息充斥社會造成不良后果。當社會公眾因對危機事件知之甚少或了解不夠全面，此時“碎片化”網絡信息會迅疾形成“匯聚性”的力量，尤其當涉及突發的危及個人安全的事件時，人們的心理承受能力降低，往往會對形勢的判斷不清，甚至會無所適從，公眾就會盲目行事，使危機造成對社會更大的損害。因此，傳統媒體無論在危機潛伏期，抑或危機爆發期，都應高度關注網絡媒體動態，主動與網絡媒體聯動，充分發揮新媒體的優勢，尊重公眾知情權，理智對待突發事件，客觀分析新聞信息，不偏不倚，力爭第一時間全面公正地傳遞可靠信息，以起到消釋危機情緒、正確引導輿論的作用。這種作用對于人為的事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，特別是由社會因素引發的群體性事件，尤為關鍵和緊要。

2、把握危機類別和進程，選擇適宜的媒體策略進行危機傳播

無論哪類危機事件，公共組織充分利用網絡媒體的快捷和傳統媒體的權威，第一時間向公眾披露詳情，是應對危機的明智選擇。但不同類型的危機事件具有不同的特質，媒體介入危機的時機會產生不同的效應。把控危機類別和進程及運用適宜的媒體，是進行危機傳播的正確策略。

對于由自然因素引發的各類天災，有些可提前預測的如洪水、臺風等災害，公共組織應通過傳統媒體和網絡媒體及早發布預警信息，使公眾做到防患于未然，以減少或避免危機帶來的損失;有些無法預知的突發災難，如地震及其引發的海嘯等次生災害，公共組織須在事件突發的第一時間發布災害信息，并隨災情的發展及時跟進公布最新情況，特別是政府應對災難的施救措施，要通過各種有效媒體廣泛告知公眾，以滿足公眾積極參與應對的心理需求。因為災難初發期，公眾情緒最不穩定，網絡用戶的自主性和自發性傳播，極易產生非理性推斷，導致流言甚或謠言泛濫，此時，權威組織通過傳遞客觀全面的信息，就能消釋信息失真，穩定公眾情緒。在災難事件趨于平緩時，媒體加大政府和民眾抗災行動的宣傳，就能引導公眾情緒，激發公眾應對災難的信心，化危機為轉機。日本“3·11”特大地震及其引發的海嘯、核泄漏系列災難，正是由于日本及其相關國家、國際組織及時全面地發布信息，避免了日本國民的恐慌，國際社會全力幫助抗災，并在災難的后續發展中不間斷發布權威信息，使包括日本在內的國際社會從容應對。

對主要由人的因素導致的各類公共危機事件，如事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，從危機潛伏到事件爆發、延續發展，因人參與其中而有別于自然災難的客觀性，其間充斥了更多的不確定性，把控好則危機或能消失，把控不好極易釀成更大的危機。有時，對于公眾心理敏感的社會安全事件，因公共組織把關的傳統媒體“失語”或“遲語”，導致網絡信息大行其道，甚至流言、謠言滿天飛，刺激了民眾的不滿情緒，使原本可控的一般事態進一步惡性發展，以至釀成群體事件。因此，公共組織應充分認識媒體多樣化的傳播生態，重視發揮網絡媒體的傳播優勢，主動參與到網絡互動中，在與網民的親密互動中把握輿論主動權，增強話語權威性，引導公眾認清事實并積極參與化解危機，特別是針對人為因素導致的社會安全事件，應根據危機特點和進程，主動有效地傳播信息，及時公布政府和有關組織對事件的處理過程和措施，以穩定公眾情緒和社會秩序。

3、掌握網絡輿情規律，正確發揮媒體傳播效用

與傳統大眾媒體相比，網絡信息的發布成本極低，信息提供者、傳播者和接收者之間已無明顯的界限可言，公眾對于公共危機事件的高度關注短時間內即可形成一個“虛擬社會”，“虛擬社會”與真實社會之間的互動格外顯著，并具有參與群體大、實時交互強的社會群體特征。近年來，一些社會熱點問題經由網絡傳播進而形成公共危機事件成為一種新的社會傳播現象，如南京周久耕“天價煙”事件、重慶“最牛釘子戶”事件、貴州“鄧玉嬌案”、上海“釣魚執法”事件、廣西“日記們”事件、“我爸是李剛”事件，一經網絡曝光，迅即成為社會關注的熱點，網民圍繞某一事件，迅速發表最直接、最尖銳的觀點和評說，有時形成的社會焦點效應遠遠超出危機事件本身，反映了社會各個層面的輿情動態。必須清楚地認識到，網絡傳播所帶來的網絡輿論自由化，具有正負兩方面的影響，對于公共危機傳播的輿情引導與治理，媒體應把握好兩個方面。

一是發揮媒體的輿論緩釋作用。眾所周之，大眾媒體具有監視環境和協調社會的功能，在公共危機事件發生的前后過程中，媒體客觀公正地及時披露信息，可以采取先網絡發布，后傳統媒體跟進，先發主要信息，后披露詳情，先報道事實，后剖析原因，對正誤混雜的信息，既要糾偏又要全面報道，為危機處置爭取廣泛的理解和支持。另一方面，也要及時準確地掌握社會輿情動態，利用“議程設置”積極引領社會輿論，提高輿情的分析能力，因勢利導，保證組織和個人能夠將危機時期集聚的某些不滿情緒在法律范圍內得到宣泄，以緩解、消釋更大的危機。尤其對于由人為因素導致的社會群體事件，輿論緩釋是防止不良社會情緒爆發、解決社會沖突的有效手段之一。通過傳統大眾媒體和網絡平臺，向受眾呈現應對危機事件的積極因素，使受眾的心理壓力得到緩和釋放，引導受眾對危機進行理智的分析和判斷，從而消除盲目恐慌、不滿的心理傾向，維護社會秩序理性發展。福建廈門“PX”事件的圓滿結局，就是政府有效運用了包括網絡在內的媒體手段，廣泛討論，適時引導，尊重輿情，科學決策，最后成功化解危機。

二是防止網絡話語“助燃”危機的消極作用。危機事件本身的不確定性和不安全感極易造成公眾的恐慌和不滿情緒上升，網絡話語的自由和多元更易形成輿論焦點，特別是一些社會熱點事件，一般1-2小時網上出現，幾小時被網站轉載，一天左右網上跟帖和討論即達到高潮，如果有網民不負責任地對危機過分夸大、無限剖析，甚至任意散布謠言、披露隱私、進行偏激和非理性的謾罵與人身攻擊，社會不良心理會被隨意放大，就有可能釀更大的安全隱患和社會危機。風靡一時的“我爸是李剛”事件，即暴露了網絡不良信息“助燃”社會情緒的問題。因此，媒體一方面客觀公正地傳播信息，告知公眾發生了什么和應該怎樣做，為消除公眾狐疑和顧慮提供相應的釋放機制，謹防出現“謠言倒逼公開”的被動現象;同時，也要密切關注輿情動態，隨時糾正不實信息的傳播，消解“噪音流”，為公共危機事件的解決營造良好的輿論氛圍。

總之，政府在應對公共危機事件的過程中，應將有效的媒體傳播及科學的輿情治理納入到危機管理中來，本著善待媒體、善用媒體、善管媒體的原則，既要發揮傳統大眾媒體的功能和作用，更要關注和研究新媒體的傳播特點和規律，既要報道新聞，又要重視輿論引導，尤其要科學用好網絡媒體的危機預防和傳播策略，如此，才能在政府、媒體、公眾之間形成有效的溝通和傳播局面，并最終化解危機。

［注釋］

①Rosenthal Uriel，Charles Michael T.ed.Coping With Crises:the Management of Disasters，Riots and Terrorism.Springfield:Charles C.Thomas，1989.

②吳江:《公共危機管理能力》，北京:國家行政學院出版社，2005年版，第2頁。

③許文惠等:《危機狀態下的政府管理》，北京:中國人民大學出版社，1998年版，第22頁。

④馬建珍:《淺析政府的危機管理》，《長江論壇》，2003年第5期。

⑤蔡志強:《社會危機治理——價值變遷與治理成長》，上海:上海人民出版社，2006年版，第3頁。

⑥張維平:《危機與我國社會危機的特點及分析》，《北京工業大學學報》（社會科學版），2006年第2期。

⑦薛瀾等:《危機管理——轉型期中國面臨的挑戰》，北京:清華大學出版社，2003年版，第26頁。

⑧［意］瑪格赫麗塔·帕加尼:《多媒體與互動數字電視——把握數字融合所創造的機會》，羅曉軍等譯，北京:人民郵電出版社，2006年版，第109頁。

⑨［美］約翰·杜威:《民主主義與教育》，王承緒譯，北京:人民教育出版社，2001年版。

⑩［美］阿爾文·托夫勒:《第三次浪潮》，黃明堅譯，北京:中信出版社，2006年版，第99頁。