強化農產品安全重塑消費者信心的對策研究

郭 春，王新志

(山東社會科學院，山東 濟南250002)

一、引 言

“民以食為天，食以安為先”，農產品安全是全社會共同關心的大事，直接關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全。近年來，農產品安全問題層出不窮屢見不鮮，消費者是“吃葷的怕激素，吃素的怕毒素，喝飲料怕色素，吃什么心里都沒數”，其中“地溝油”、“毒韭菜”、“蘇丹紅”、“三聚氰胺奶粉”等一連串的農產品安全風波更是一次次向消費者心理承受能力和社會道德底線發起惡意挑戰，使得消費者對農產品生產和市場信任度急劇下降，對農產品安全表現出前所未有的大規模集體恐慌。據2010年12月《小康》雜志社聯合清華大學媒介調查實驗室在全國范圍內開展的“中國消費者食品安全信心”調查顯示，有近七成人(67.9%)對中國的食品安全狀況感到“沒有安全感”，其中超過半數(52.3%)的受訪者心理狀態是“比較不安”，有15.6%的人表示“特別沒有安全感”。如此嚴重的農產品安全信任危機，一方面導致消費者的心理非常異常脆弱，稍有風吹草動，便風聲鶴唳，消費者的信心遭到進一步打擊，長此以往造成惡性循環;另一方面，也將會產生輻射效應，觸發其它一系列危機蔓延，對整個社會的信任度造成嚴重沖擊，引發了經濟活動中高額的交易費用，更加嚴重的將會破壞經濟和社會生活的基本秩序和運行基礎。

二、農產品安全信任危機原因分析

那么到底是何原因使得農產品質量安全信任危機重重?

(一)農產品生產的多鏈條、多環節性。由于農產品生產、加工、貯藏、運輸等環節的增多，消費方式的多樣化，使人類食物鏈變得更為復雜，農產品諸多不安全因素可能存在于食物鏈的各個環節。一是環境污染。工業“三廢”和城市生活垃圾不合理地排入江、河、湖、海，污染了農田、水源和大氣。由于農產品產地環境污染沒有得到有效的控制，致使農業生態環境惡化，重金屬及有害物質在水、土、氣中超標，進而在食物中殘留、聚積，影響農產品質量。二是物理性污染。形成的主要原因是在農產品收獲或加工過程中操作不規范，不慎在農產品中混入有害物質，導致農產品受到污染。三是生物性污染。如致病性細菌、病毒、毒素污染以及收獲、屠宰、捕撈后的加工、貯藏、銷售過程中的病原生物污染。四是化學性污染。如農產品加工中濫加化學添加劑，為了爭取瓜果、蔬菜早上市，不恰當地使用激素，濫施化學藥劑，不但造成農產品口感不好，還可能夾雜有毒有害成份。

(二)消費者農產品消費的非理性。當今社會，消費者越來越貪圖物質享受，越來越苛求飲食的色、香、味俱全，還總是希望用低廉的價格買到高品質的產品。消費者用貨幣選票引導著生產者的生產方向和生產方式。農產品生產者經營者為了獲取利潤，當然會順應消費者的口味而采用各種手段改造農產品。如因為消費者追求水果蔬菜的美觀，果農不得不噴灑農藥來殺蟲，從而出現水果農藥殘留;因為消費者過度喜愛瘦肉，養殖戶不得不迎合市場需求而注入瘦肉精，從而出現了可怕的健美豬;因添加了色素而色彩鮮艷的燒烤鴨明顯比沒添加色素的燒烤鴨更受到消費者的青睞等等。從某種意義上可以說，消費者消費的非理性是農產品安全事件爆發的原罪，正是因為消費者非理性的消費心理，間接受充當了農產品安全事件的幫兇。

(三)農產品質量監管上的市場失靈。信息不對稱、責任難以追溯是造成的市場失靈的主要原因。一是信息不對稱。農產品市場買賣雙方在農產品質量安全信息方面存在著嚴重的不對稱，農產品生產經營者對于自己產品掌握的信息比較充分，對農產品的農藥殘留、微生物污染、添加劑是否有害等相關安全性的信息了解更多。在利益最大化動機的驅使下，擁有信息優勢的生產經營者會自覺不自覺地利用自身的信息優勢，提供虛假、遺漏、過時或誤導的信息，甚至采取不道德的手段生產和將那些假冒偽劣產品銷售給消費者，而消費者獲得食品質量信息成本高，在知情權和選擇權等信息占有上總是處于劣勢，對于所選農產品的安全性難以做出正確判斷。二是責任難以追溯。消費者仍是市場中的弱勢群體，維權成本相對偏高。由于消費者在農產品安全、質量鑒定和舉證等方面缺乏足夠的信息和知識，更缺乏監督農產品安全的渠道、機制和法律武器，投訴成本更是遠遠大于消費者獲得的賠償，這使得消費者經常陷入“兩難”境地，維護自身合法權益“有心無力”。

(四)農產品質量監管上的政府失靈。一是當前我國現行以分段監管為主、品種監管為輔的農產品安全監管體制存在著諸多弊端，這種監管部門、監管環節太多的監管體制容易導致監管交叉和盲區并存，極易致使有利有人管、無利無人問的監管局面，從而導致農產品質量安全問題;二是各監管部門設施、設備嚴重不足與重復建設、重復購置并存，造成監管資源分散、浪費嚴重，難以形成監管合力;三是農產品質量監管上的地方保護主義，政府官員作為理性“經濟人”追求的是實現自身利益的最大化而非公共利益的最大化，他們有時甚至以發展地方經濟、促進就業為借口，與農產品生產經營者進行合謀來謀取個人私利，成為農產品生產經營者的俘虜，從而使監管政策的效率受到影響。

(五)虛幻風險。這些年來，隨著被曝光的問題農產品越來越多，許多消費者已經出現了“杯弓蛇影”的心態，加上受傳統消費觀念的影響，從而導致了上面提到的消費者對農產品安全的危機感、恐慌感。由于農產品安全直接與身體健康相聯系，其帶來的心理恐慌遠遠要比其它商品的安全問題給消費者帶來的驚恐要大得多，消費者不但拒絕購買有安全隱患的農產品，還利用各種渠道不間斷地散播關于農產品安全方面的信息，甚至還容易產生對農產品安全的過度敏感化和擴大化反應:不僅拒絕消費帶有安全隱患的農產品，而且連帶性地拒絕消費其它相關農產品。比如，“三鹿奶粉事件”發生之后，消費者對整個國產奶制品行業的安全性產生質疑，甚至全面否定國產品牌，本著“寧可信其有不可信其無”的原則，轉而購買價格較高的進口奶產品。實際上，據國家質檢總局2011年12月份的監督抽查結果，我國乳產品合格率已達98.6%，這說明當前我國大多數乳產品都是安全的，有問題的不過是個案，不能代表主流，而消費者對乳產品質量安全反應過度，以致出現虛幻風險。

三、多元治理機制以確保農產品安全是重塑消費者信心的關鍵

農產品安全問題要想得到根本性的治理，消費者的信心要想得到重塑，有效的農產品安全多元治理機制的建設和完善是關鍵，即建立一個確保市場主體激勵兼容、信息充分對稱，經濟責任與法律、社會道德責任共同治理，政府監管主導與社會參與有效協同的治理機制。其核心就是通過有效的政府管理來建立一個安全的農產品生產與消費的市場誠信體系，該體系必須保證三個方面的市場主體參與治理:一是消費者的市場治理，通過信息充分對稱實現消費者的知情權和參與權。二是生產者的治理，通過經濟責任兼顧法律，激勵生產者自我約束。三是政府監管，通過采取更加日常化、系統化的措施，建立農產品質量監控的長效機制。

(一)保障消費者的知情權和參與權

(1)鼓勵消費者參與農產品安全監管。多雙眼睛監督農產品安全，是促進信息的自動披露、提高監管的社會化水平和降低政府管理失靈風險的有效措施。因此，為了充分發揮消費者的參與熱情，進一步完善消費者參與農產品安全管理的機制，必須擴大消費者參與農產品安全管理的途徑和內容，形成有組織的力量，建立消費者農產品安全監督員隊伍，讓消費者更多地參與農產品安全立法、執法活動，享有更多的知情權，發揮消費者的社會監督作用。

(2)建立全新的信息獲取機制，保證消費者知情權。消費者的信息劣勢是消費者權益受到損害的主要原因，也是消費者權益最大化的最主要障礙。因此，為了消除消費者恐懼感，重建其對農產品安全的信心，政府對農產品市場的管制方式應該由傳統的直接管制逐漸轉向直接管制與信息管制并重，通過信息披露、提供公共信息和教育等方式建立有效的信號傳遞機制。第一，建立權威和專門的農產品信息收集、共享與發布網絡平臺，定時發布農產品市場檢測等信息，及時通報不合格農產品的信息，發布管理機構的議案等，使消費者了解農產品安全的真實情況，增強自我保護能力。第二，充分利用網絡、廣播、電視、報紙、雜志等大眾媒體，將基本的安全農產品常識、知識和健康的消費理念向消費者進行宣傳與傳播，甚至可以借鑒日本經驗在中小學開設相關的農產品安全課程，一方面提高他們農產品安全的基礎知識與基本技巧，另一方面引導消費者樹立科學、理性的消費觀，強化健康的消費心理，養成良好的消費習慣。

(二)激勵生產者自我約束

(1)引導生產者轉變農產品生產方式。第一，建立農產品質量安全追溯體系。農產品質量安全追溯體系有助于及時、準確查找農產品出現質量安全問題的原因，一旦發生農產品質量安全事件就可以根據農產品標識和生產記錄等，沿供應鏈向上追溯，查清責任主體，也就可以依法懲處責任主體，并向社會及時告示處理結果，讓消費者知曉問題農產品的引發原因和侵害范圍，避免引起不必要的虛幻風險。第二，加快農業標準化生產。一是要科學地制定農業標準，增強農業標準化的完整性、適時性;二是要通過廣播電視、書報刊物等多種媒體，通過會議、科技講座、現場會、明白紙等形式，向農民宣傳加快農業標準化的意義和緊迫性，特別要講清楚農業標準化對農民增收的益處，提高廣大農民的科技文化素質，掌握實用的農業標準化知識。第三，培育新型農業經營主體。一是加大政策引導和工作扶持，著力培育規模型種養加銷大戶，并積極鼓勵畜禽、果蔬、糧油等大戶開展對接合作，組建農民專業合作社，優化農業生產的組織結構;二是加大對規模以上龍頭組織的扶持力度，促使龍頭組織與農戶結成利益緊密型的聯盟。

(2)嚴懲農產品生產者的違法行為。第一，實施嚴厲的生產者懲罰性賠償制度。懲罰性賠償的重要原則是懲罰性賠償重點用于大規模產品質量侵權事件，以懲罰無良的生產者。這樣的制度設計正是針對不良生產者的利潤最大化追逐，通過足以使不法生產者傾家蕩產和企業破產關閉的懲罰性罰款，生產者就會時時懼怕違法的巨大代價，從而加強自律誠信，實現生產者的誠信機制有效治理。第二，借鑒美國經驗，設立小額農產品最低賠償金制度。美國針對小額農產品維權耗時費力又花錢，絕大多數消費者都不愿意做這種得不償失的訴訟的現實情況，創造了小額農產品最低賠償制度，最低賠償額度為200美元。消費者有了最低賠償金來彌補自己為維權所付出的時間和精力，其維權積極性就會大大提高;通過小額農產品最低賠償制度，也能夠使違法生產者意識到，對消費者造成損害的違法行為不再是有利可圖的行當，自然會減少侵權問題的發生。

(3)讓農產品生產者流淌著道德的血液。農產品產業是道德產業，在一個商業道德和為人的基礎底線被普遍遵守的社會，危及農產品安全的事件則肯定會大大減少。因此，在強化法制確保農產品生產經營安全的同時，更應該在社會上倡導普遍的道德價值標準，強化生產者道德規范的教育。第一，制定農產品倫理道德規范體系，強化生產者道德意識。制定切實可行的道德倫理行為模式，對農產品行業的從業者強化飲食倫理教育，使農產品生產者把倫理道德納入其高層決策系統和農產品安全管理中，充分考慮其應承擔的社會責任及所擁有的基本權利和義務等問題，從而保證倫理道德的要素不會迷失在競爭之中，有效化解農產品安全倫理風險。第二，強化輿論宣傳，塑造道德楷模。充分發揮新聞媒體的教化作用和輿論監督作用，既要深入揭露、及時曝光飲食安全方面的違法犯罪行為，又要大力宣傳優質農產品、優良品牌和優秀企業，加強正面引導，做到扶正壓邪，形成一個揚善抑惡、扶正祛邪的社會輿論氛圍。

(三)強化政府監督管理

(1)建立農產品安全強勢檢測體系。借鑒發達國家經驗進行試點，整合現有農產品檢測資源，將現行的多部門“分段監管為主、品種監管為輔”模式逐漸向一個部門集中監管模式轉變，建立統一、權威、強勢的農產品安全檢測體系，形成以一個監管部門為主、其他部門履行相關職責并加強相互配合的監管模式。同時，為了簡化、暢順投訴渠道，建立“自下而上”的農產品安全監管機制，面對公眾設立“一站式”、“110式”農產品投訴中心，甚至可以嘗試允許一些讓消費者信得過的第三方獨立機構，能夠定期地，而且是相對大比例的抽查，并向公眾及時地公布檢測結果，由政府部門對這些第三方獨立機構設立門檻，制定規則，建立信譽評價機制和淘汰機制。

(2)嚴懲農產品生產者的違法行為。第一，實施嚴厲的生產者懲罰性賠償制度。懲罰性賠償的重要原則是懲罰性賠償重點用于大規模產品質量侵權事件，以懲罰無良的生產者。這樣的制度設計正是針對不良生產者的利潤最大化追逐，通過足以使不法生產者傾家蕩產和企業破產關閉的懲罰性罰款，生產者就會時時懼怕違法的巨大代價，從而加強自律誠信。第二，借鑒美國經驗，設立小額農產品最低賠償金制度。美國針對小額農產品維權創造了小額農產品最低賠償制度，最低賠償額度為200美元。消費者有了最低賠償金來彌補自己為維權所付出的時間和精力，其維權積極性就會大大提高;通過最低賠償制度，也能夠使違法生產者意識到，對消費者造成損害的違法行為不再是有利可圖的行當，自然會減少侵權問題的發生。

(3)改“反應型”監管為“預防型”監管。目前農產品安全監管尚處于“反應型”階段，只有當農產品發生安全事故以后才會引起重視，這樣治標不治本，不安全事件有增無減。只有借鑒歐美等發達國家的經驗，改“反應型”監管為“預防型”監管，通過收集農產品安全預警信息，制定科學統一的農產品安全監測計劃，開展農產品安全監測及分析評估工作，及時獲取危險性評價資料，對可能給農產品安全構成潛在危害的風險預先加以防范，對可能出現的農產品安全事故作出及時有效的預報和處置，切實有效防范農產品風險。

(4)公開化、透明化、制度化處理農產品安全事件，增強政府公信力和責任心。每一次農產品安全事件都是對政府公共安全應急機制的重大考驗，政府監管部門必須高效的實施危機管理，必須尊重公民知情權、保證公共信息的公開性、及時性和暢達性，及時召開農產品安全問題調查性聽證會，召集相關行業主管部門、企業、行業公會、農產品專家、醫生、律師、消費者等公開舉證，由此形成權威的調查報告，以獲得消費者普遍信賴和有效抑制農產品安全事故蔓延。同時，各地要實行食品安全整治政府主要領導負責制，將食品安全工作納入各級政府主要領導政績考核，分管領導具體負責，對發生重大食品安全事件造成嚴重政治、經濟影響的實行一票否決。

［1］王秀清，孫云峰:《我國食品市場上的質量信號問題》，《中國農村經濟》，2002年第5期。

［2］李功奎，應瑞瑤:《“檸檬市場”制度安排—一個關于農產品質量安全保障的分析框架》，《農業技術經濟》，2004年第3期。

［3］萬俊毅，羅必良:《風險甄別、影響因素、網絡控制與農產品質量前景》，《改革》，2011年第9期。

［4］張慧芳:《農產品質量安全與農業經濟持續發展的關系研究》，《鄉鎮經濟》，2009年第6期。

［5］鄭風田，趙陽:《我國農產品質量安全問題與對策》，《中國軟科學》，2003年第2期。