公民社會理論視域下中國服務型政府的構建

朱士華

（溫州職業技術學院 公共教學部，浙江 溫州 325035）

公民社會理論視域下中國服務型政府的構建

朱士華

（溫州職業技術學院 公共教學部，浙江 溫州 325035）

服務型政府的構建是當今中國政府體制改革的核心。在公民社會理論視域下，公民社會理論與服務型政府理論在公民本位、社會本位和發達的社會組織需求方面存在著諸多的理論契合點，即培養公民意識、構建社會本位價值理念和培養發達的社會組織。因此，社會組織、公民參與意識、契約精神是公民社會理論視域下中國服務型政府構建的現實路徑選擇。

服務型政府；公民社會；公民意識；社會本位

目前，服務型政府的構建日益成為當今中國政府體制改革的核心，對于服務型政府構建的重要性、內涵、理論基礎等的探討也成為中國政界高層和學界的主流話語。公民社會理論是舶來品，在中國語境下公民社會理論日益成為分析問題的理論框架依據。在公民社會理論視域下，公民社會理論與服務型政府理論在公民本位、社會本位和發達的社會組織需求方面存在著諸多的理論契合點。由此，探尋彼此的契合點，對于思量中國未來服務型政府構建路徑的選擇具有重要的啟示性意義。

一、中國服務型政府構建的緣起

在中國政界高層，把“努力建設服務型政府”作為中國政府未來改革的目標提出，首次體現在2004年2月溫家寶總理在省部級領導干部的講話中。同年3月，在參加人大會議期間溫家寶總理再次強調，管理就是服務，要努力把中國政府辦成一個服務型政府。2005年，溫家寶總理在人大十屆三次會議上所作政府工作報告中再次提到建設服務型政府，并將建設服務型政府變為國家意志。同時，胡錦濤總書記也在數次場合中講到建設服務型政府的問題。自此，在中國政界高層形成了政府體制改革目標就是建設服務型政府的共識。在中國學界，對于服務型政府的研究也成為熱點，取得了一定的研究成果。以中國期刊網統計為依據，近十年來，在各類期刊上發表題為“服務型政府”的論文已達2000多篇，出版相關著作20多部。盡管學界對于“服務型政府”的概念界定和具體的性質描述有著諸多爭議，但服務型政府的構建是中國政府未來發展模式已是不爭的事實。

1.重塑政府管理理念

20世紀80年代以來，在全球化、信息化等浪潮的沖擊下，原有的以管制為基礎的政府管理模式越來越不適應社會發展需要，西方各國公共部門興起一場引用企業化運作模式、運用市場力量改造政府績效的運動，學界謂之為“新公共管理運動”。這場旨在拯救政府管理官僚化所帶來政府低績效的改革一經提出就遭到諸多責難。正如Denhardt等所說：“在被新公共管理理論家奉為圣經的奧斯本和蓋布勒《重塑政府》那本書中，如果你去查閱它的索引，你將不會找到諸如‘正義’、‘公平’、‘參與’甚至‘領導’等詞中的任何一個，你也不會找到‘公民’和‘公民資格’這樣的概念。”[1]這種對公共管理中政治性漠視，把政府管理依然當作“技術理性”效率提高的改革沒有全面超越傳統政府管理模式。中國服務型政府管理模式的構建正是基于新公共管理理論的弊病，在公共管理中以“公民意志”為主導地位的理念創新，希求創造出新的公共行政范式——服務型行政。正如張康之所說：“如果公共行政或新的服務行政學能夠出現所謂范式轉型的話，那可能是在不久的將來，是一門稱作為服務型行政學的科學理論的出現。”[2]這種新的范式就是服務型政府模式，是中國政府發展的一個基本方向。

2.轉變政府職能

20世紀80年代之后，中國政府進行了五次大的行政改革，取得了巨大成績，但總的來說效果不甚理想，機構改革出現“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。政府職能沒有轉變到“宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務”上來，政府管制色彩依然濃厚。為了扭轉政府改革陷入泥潭，必須改變政府管理模式，改變政府管理主體單一化改革取向。歷次政府職能轉變都是因為政府管理主體單一化，忽視其他管理主體，使得政府“越軌管理”，即管了不該管的地方，陷入“失靈”境地。由此，中國服務型政府的構建在承認政府管理地位的情況下，重新界定政府職能，擴大社會管理主體范圍，以公民對服務滿意程度衡量政府職能邊界和政府規模，從而更加科學地界定政府職能范圍。

3.構建公民社會

公民社會是基于民間組織為主體的社會自主治理的社會形態。公民社會的成長依賴于國家從社會抽身，還權于社會。作為國家職能的執行者——政府，在管理社會時只有以“公民為本位”、“社會為本位”為價值理念構建成熟的公民社會，才可以真正推動政府管理能力的提高。然而，成熟的公民社會的構建必須依賴于獨立的民間組織。中國民間組織由于注冊管理登記制度、資金和法治環境等原因無法承擔服務型政府構建釋放的社會管理真空地帶，結果是政府還權于社會，社會無力承擔，政府必然在未來秩序構建上再次把賦予社會權利集中起來，服務型政府再次回歸管制型政府。因此，公民社會是服務型政府構建的社會基礎，落后的公民社會基礎必然制約服務政府構建的速度。

二、公民社會理論與服務型政府理論的契合點

公民社會是改革開放以來人們強調公民的公共參與和公民對于國家權力的制約。而服務型政府的構建是指在政府管理過程中，政府職能界定或者提供公共服務是基于公民授予的權力，政府的服務內容、服務范圍等都基于公民的意愿。公民社會理論與服務型政府理論研究盡管側重點不同，但二者具有理論的契合點。

1.培養公民意識

公民本位是把公民利益放在第一位，公民是公民社會的主體，而公民要想真正承擔公民社會主體的責任，必須培養公民意識。公民意識一般指公民對國家地位的認識和感受，主要包括公民主體意識、公民權利意識、公民法律意識等，通過公民意識培養可以使得公民的獨立自主性得到增強,在社會交往過程中更加注重社會交往的獨立性,對公民身份具有認同感、責任感,公民的參與意識和權利意識要求更加明顯。公民意識是公民成為現代化公民的重要標準和尺度。政府模式可以劃分為統治型政府、管制型政府和服務型政府，這三種政府模式變遷的過程其實也折射出公民意識逐漸凸顯的過程。統治型政府是維護統治地位主要行政目的政府，作為被統治者——公民沒有人身自由，處于政府支配地位，不具有公民意識。管制型政府的主要功能是管理公共事務，政府是主要管理者，但有時為提升公共管理效率，凸顯虛假的公共意識，公民也在很大程度上具有些許獨立社會空間，“政治部門對政府的控制也主要表現在要求政府提供優質高效的社會公共事務管理，而且國家的政治部門已經不再單純是統治意志的代表機構……它代表所反映的公眾對政府的期望和要求，是社會公眾的代言人。”[3]為提升公共管理效率，政府必須有意識地使公民參與社會管理，公民在參與管理社會時公民意識得到培養。服務型政府則主要依據公民意愿決定服務的一切，公民意識得到徹底釋放，政府職能都是在公民意識的監督下界定自己邊界，此時，公民完全憑借自己的獨立主體意識決定政府去留，真正做到政府權力源于公民。可見，公民社會和服務型政府的構建都必須培養公民意識，二者在公民意識的重要性上實現了驚人的一致性：人的個體解放是人類發展的緣起和最終歸屬。

2.構建社會本位價值理念

社會本位以社會公共利益為出發點，社會是一切權力的源頭。公民社會是在國家與社會彼此構建中，國家對社會控制漸趨弱化，社會力量逐漸強大起來后才得以建立的。公民社會的出現正是建立在國家力量從社會抽身，社會的獨立性增加，社會流動資源增多、空間變大的基礎上，一個沒有自主空間的社會是不可能建立起公民社會的。而服務型政府的宗旨是服務，是在服務于公民中提升自己的服務能力，政府主動改變自己的職能范圍，從不該管和管不好的地方抽身，企圖用增大管理主體范圍辦法避免“政府失靈”帶給政府的合法性危機。政府這種自我救贖的成功前提首先是政府必須依據“主體間性”原則架構起共同治理大旗，政府治理不是“獨舞”，而是需要社會個體與群體“共舞”。這就要求政府必須給社會獨立性，依據社會本位理念構筑政府與社會的關系，讓社會真正承擔其治理的重任，社會治理能力的彰顯也正是服務型政府構建的社會條件。否則，服務型政府放權于社會，而社會無力承擔治理的要求，政府處在秩序與自由之間陷入兩難境地，服務型政府自然回歸統治型政府或者管制型政府，服務型政府的構建自然是空中樓閣。可見，公民社會和服務型政府都把社會本位當作構建價值的理念，社會獨立性存在是二者構建公民社會的基礎條件。

3.培育發達的社會組織

公民社會是獨立于國家之外的公共領域，是國家從社會抽身之后，社會擁有了自己的獨立空間形成了市場、國家之外的社會公共領域。公民社會的形成不僅僅是國家與社會互動中國家放權和社會擁有獨立自主空間，更是國家放權后，社會有沒有這個能力承擔起國家抽身釋放的社會空間，社會秩序能否得到有效的維護。如果國家抽身出現權力真空，社會沒有個體或者組織承擔治理社會重任，那么，要么是社會失序，社會個體或者群體在彼此爭斗中毀滅自身，要么是國家再次駕臨社會各個領域，再次統攝社會。因此，公民社會的構建需要一個獨立治理主體群存在，需要獨立空間的社會組織廣泛存在，沒有這些組織的存在，公民社會的構建無疑是無根之基。同樣，服務型政府的構建也需要發達的社會組織，需要社會組織協同治理，需要社會治理主體多元化。服務型政府的宗旨是服務，為了完成自己這一責任，服務型政府單靠自己的能力無法實現，政府“失靈”已是不爭的事實，服務型政府回應“社會本位”和“公民本位”價值訴求，也要求政府在公共政策的制定、執行和監督中需要社會力量的介入。沒有社會組織力量的介入，政府無法集中公民意愿制定出科學決策，更無法預知政策執行的力度。由此，社會組織的強大在彌補政府“失靈”和提升政府服務水平上都起著重要作用，可以說，沒有社會組織力量的介入，服務型政府的構建和宗旨的實現只能是理想，無法變成現實。可見，公民社會和服務型政府二者的構建都需要發達的社會組織。

三、公民社會理論視域下中國服務型政府構建的路徑選擇

公民社會理論和服務型政府理論存在諸多的契合點，彼此在構建中相互影響、相互制約和相互推動，服務型政府的構建實踐影響著公民社會組織的發育，公民社會的結構性要素——社會組織的成長、“公民本位和社會本位”理念培育等則推動著服務型政府構建的路徑形成。

1.社會組織——社會資本路徑

公民社會是未來中國社會發展的方向，服務型政府是中國未來政府改革的方向，公民社會的社會組織發展是中國服務型政府構建的社會基礎。只有通過政府放權和社會組織掌權，服務型政府的構建方才成為可能，通過民間組織的培育，服務型政府建設的實體性因素才會增大，社會組織的發展才能成為服務型政府構建的路徑選擇。社會組織是自然人、法人或者其他組織為實現既定目標而建立的共同活動的社會群體，以非營利性、獨立性和志愿性為特征[4]。社會組織在公共服務中有著政府不可替代的作用，是政府治理的重要社會力量。公民社會是國家系統和市場系統之外的公民社會組織和公民社會關系的總和，中國社會隨著特色市場經濟體制的漸趨成熟，原來被壓制的個體和社會力量開始凸顯出來，國家雖然目前還是社會資源的掌控者，但與改革前相比，社會資源控制呈現多元化趨勢，社會自主性逐漸增強，一大批社會組織也涌現出來。這些社會組織盡管存在諸多的不足，但對于中國服務型政府的構建和民主政治的建設都起著不可估量的作用。社會組織與政府合作共同治理社會，改變著由秦以后到晚清直至現代化開始階段的中國，在2000多年的漫長歲月中，除了極少數場合外，一直都承受官僚政治支配的局面[5]。傳統官僚是政治國家和社會二分天下二元結構公共權力的運作體系，國家或者說政府通過龐大的官僚群體掌控社會每個領域，政府的模式是統治模式和管制模式。在這種政府模式下，社會組織空間式微，無法起到與政府共同承擔管理社會的重任。如今，服務型政府的構建日漸成為中國政府未來改革的核心，政府為了更好地實現“服務”責任，必然會擴大社會管理的主體，政府所掌握的公共權力會逐漸移交到社會手中，社會組織逐漸成為社會權力中心，社會組織在協調民眾利益、減輕政府壓力、提高服務水平、積累社會資本等方面都起著不可或缺的作用。如果社會組織缺失，社會出現權力真空地帶，社會秩序將陷入混亂，政府就會再次把權力的觸角伸到社會各個領域，政府模式依然回歸到統治模式或者管制模式，服務型政府的構建自然成為無法觸及的夢想。由此，服務型政府構建的路徑其實與社會組織自身成長的路徑二者彼此藕合，推動社會組織自身的發展，同時也成為服務型政府構建的路徑選擇。

2.“公民本位和社會本位”理念——理論路徑

公民社會的“公民本位和社會本位”理念要求，以公民和社會作為服務的主體，把公民和社會看成服務的對象而非壓制對象，一個成熟的公民社會必然是建立在公民和社會占主導地位基礎上的。這種理念剛好是當今中國服務型政府構建的理論路徑。長期以來，中國社會一直都是“官本位”思想和“管制”理念占據政府管理的主導型思想陣地，政府嚴格地控制社會的每個角落，公民活動空間被壓縮。而服務型政府的構建則要求政府必須轉變政府職能，放權于社會，構建現代執政理念，這樣才能真正地構建起以服務為宗旨的新興的政府管理模式。服務型政府治理理念體現政府由“政府本位”到“公民本位和社會本位”的轉變。沒有政府這一理念的轉變，只是政府機構人員的精簡或者職能的釋放，恐怕只能短期內體現出政府的服務性，不能真正地長期做到以社會大眾的需求為中心，為民服務的長期執政理念將難以構筑。由此，體現公民社會的“公民本位和社會本位”理念剛好為中國服務型政府的構建提供理論支撐，二者彼此吻合。

3.公民參與意識——民主路徑

從政治學上看，民主是指公民自己管理自己，強調自由、平等和民眾在社會中的終極地位；同時也強調依法處理事情的一系列程序制定等，即法治制度的構建。這種制度化政治實際上是指政治民主化。而政治民主化一般包含兩層含義：一是公民享受自由、平等等獨立權利，是國家和社會的主人；二是保證公民享受上述權利的制度設計合理、規范和法治化。成熟的公民社會的構建需要一個具有成熟公民參與意識群體的存在，因為公民的參與是解決一個社會政治民主化的前提，沒有公民參與的政治可能不一定是個專制的政治，但絕對不可能是一個民主的政治。公民的廣泛參與是民主行政的核心，這一方面可以使得公民享受自己的權利，另一方面可以監督和制約政府，防止政府“越軌行為”的出現，從而使得政府只能做“服務”的事情，不能做危害公民的事情。服務型政府是受民眾監督和制約的政府，公民在這樣的政府管理模式下可以充分享受到民主和自由，有著諸多參政議政的渠道，再加上成熟公民參與意識的民主訴求，從而催生了一個服務型政府構建的民主路徑。

4.契約精神——法治路徑

公民社會產生和服務型政府的構建實際上是國家與社會關系調整的結果，是政府與社會關系走向契約化的結果。沒有政府從社會抽身，就沒有公民社會和服務型政府的構建，因而政府與社會的關系問題是公民社會的核心問題。而這種關系的厘定不能完全靠政府自覺去實現，因為政府也是“經濟人”，政府很難從既得利益部門抽身，再加上制度變遷的路徑依賴性原因，變革的政府很難不會再次去侵犯公民社會權利，由此，只能靠契約去規范政府與社會的關系。服務型政府是政府放權于社會的政府，是法治政府，政府與社會有著彼此的邊界，二者也是平等的關系，要處理好這種關系必然需要以契約精神去規范政府行為。在公民社會中，公民或者公民組織之間的關系是平等的，它們不是以等級規范彼此行為，而是以平等關系規范彼此的行為，這需要法治精髓——契約精神的存在。公民社會這種平等關系反映在政府與社會的關系處理中，影響著服務型政府構建的過程。服務型政府利用公民社會的契約精神去規范自己的行為，二者之間的關系應該是法治協作關系：公民把權力委托或者代理給政府，政府必須承諾提供優質公共服務，一旦政府丟失承諾，政府將面臨合法性危機。公民社會這種契約精神為服務型政府的構建提供了法治路徑。

[1]Denhardt，Robert B，Denhaidt，et al.The new public service:putting democracy first[J].National Civic Review，2001(4):390-392.

[2]張康之.公共行政學[M].北京:經濟科學出版社，2002:22.

[3]李傳軍.管理主義政府模式終結[D].北京:中國人民大學公共管理學院，2003.

[4]陳金羅，劉培峰.轉型社會中的非營利組織監管[M].北京:社會科學文獻出版社，2010:62.

[5]王亞南.中國官僚政治研究[M].北京:中國社會科學出版社，1981:30.

Establishing China Service-Oriented Government under the Sight of Civil Society Theory

ZHU Shihua
(Public Courses Department, Wenzhou Vocational & Technical College, Wenzhou,325035, China)

Establishing the service-oriented government is key to the reform of the current China government system. Under the sight of civil society theory, the civil society theory and the service-oriented government have some theoretical coherences with the developed social organization in the civil standard and social standard; that is: developing civil awareness, building concept of social standard and constructing advanced social organization. Thus, the social organization, civil participation awareness and contract spirit is a practical option to establish China serviceoriented government under the sight of civil society theory.

Service-oriented government; Civil society; Civil awareness; Social standard

D630.1

A

1671-4326(2012)02-0041-04

2012-02-24

溫州職業技術學院科研項目（WZY2010044）

朱士華（1973—），男，浙江溫州人，溫州職業技術學院公共教學部講師，博士研究生.

賈 妍]