發端和整合——“三位一體”農協模式的動力分析

何繼新

（天津城市建設學院副教授，經濟學博士后）

發端和整合
——“三位一體”農協模式的動力分析

何繼新

（天津城市建設學院副教授，經濟學博士后）

一、發端動力：合作金融

資金是農民在農業生產中反映最大的難題。在傳統模式中，農民獲得貸款需要經過層層審批，并且額度小，貸款條件苛刻。在農村經濟社會發展過程中，農村金融問題與農民組織化問題是制約農村經濟社會發展的兩個關鍵瓶頸，而金融合作的低效甚至匱乏，使得農村合作成為無基礎、無平臺、無抓手的“三無”型合作。發展合作經濟的核心是合作金融，溫州市瑞安農協的建構、運作思路正是從合作金融發端的。

首先，從發起背景看，一方面，主要肇始于當時瑞安農村合作銀行的問題所在。在瑞安農村信用合作社進行改制時，由于改制前1 1萬小股東的龐大群體而不能寫到改制后成立的瑞安農村合作銀行工商登記里，造成了合作社社員小股東的權利實現難題，也造成了分紅管理模式、股東代表選擇等難題。結果是由于高度分散的股權結構和龐大的股東數量，導致股份制優勢和合作制優勢發揮受到極大限制，尤其是影響到增資擴股，不利于合作社做大做強。因此，作為一種創新，把11萬小股東股份交由瑞安農協，由瑞安農協托管農村合作銀行，通過授權瑞安農協持有、運用和處分小股東的股權，但收益權和監督權仍歸原有小股東。另一方面，瑞安農村信用合作社改制和托管是農村經濟發展的迫切映照。其突出反映在：一邊是農村合作銀行有錢貸不出去，一邊是專業農戶貸不到資金；一邊是農村合作銀行給農戶評信用，一邊是由于農村合作銀行放款、評信自身一體化，農戶不信任和不支持；一邊是請第三方中介機構評定需要中介費，一邊是農戶和銀行不愿意承擔甚至承擔不起中介費。尤其是在正規金融之外，民間借貸資本等非正規金融發展迅猛，造成農村合作銀行改制的強大外部壓力。

其次，從需求對接看，農業產業化發展需要農村金融服務給予支持和有效對接，但農業產業化，尤其是農戶得到便捷、及時和低利率的資金支持不僅數量小、成本高、審批環節多，而且在對接上也存在著信用、信息嚴重不對稱，導致農村金融服務低效。瑞安農協正是以農協為平臺積極打造聯保聯貸和發展信用合作，包括搭建農村金融合作完備的組織，建構盈利模式、信用評級模式、交易風險規避模式等，打造一種渠道寬、公信度高、信息充分，信貸資產風險低的農村合作金融。

再次，從資源整合和管理看，過去部門、城鄉、條塊分割，使有可能解決農村金融問題的政府和社會資源被割裂，這些有限的資源在割裂和獨立的互相爭奪中被消耗和浪費。因此，瑞安農協從構造金融支農平臺為抓手，先是把合作銀行、供銷聯社嵌入到平臺上，然后導入農業、科技等政府部門的支持，最后緊密將農民專業合作社與村經濟合作社的農村經濟活動結合起來，打通并整合平臺體制內外多中心主體多重資源，實現農村金融服務和支持。如在農戶獲取金融支持上，可以依托農協聯保貸款業務及供銷聯社在信用擔保的情況下直接賒給農戶農資，這是條塊交融的最大優勢。

最后，從農戶實現金融訴求的途徑看，抵押物與擔保人的缺失，長期困擾農村貸款。按銀行要求，房產抵押需要房產證與土地證，過去農民提供的抵押物非常不規范。而農戶找的擔保人多為本村村民，其本身由于信用程度模糊就需要擔保，無法成為銀行眼中的擔保人。因此，瑞安農協通過農民專業合作社提供擔保，而農戶向合作社提供反擔保的辦法，挖掘更多的抵押物資源，如農村的房產、土地承包經營權等都可以間接作為抵押物，滿足農戶貸款。同時，作為合作社成員的農戶基于自有財產向合作社提供反擔保的基礎，可以通過合作社提供擔保向銀行貸款。

二、整合動力：多中心公共行動合作

長期以來，我國農村處于一種涉農資源分散狀態，在農村供銷合作社、農村信用合作社和農民專業合作社等涉農資源調整和配置上，更多是割據、封閉發展，而農資、農技、農機等涉農資源配置的管理和服務部門及機構也分屬不同部門，新農村建設中的合力發揮有限。因此，瑞安農協“三位一體”多中心公共行動合作體系反映了在當前這種農村新型合作組織建設和發展的整合動力，使農村多種涉農資源貫穿于縣、鄉、村三級合作體系，可以形成金融服務、農產品流通、農業科技三重功能合作。

首先，從“三位一體”瑞安農協多中心公共行動主體看，瑞安農協是在有關政府部門的積極支持下自愿采取多層次的合作、聯合與整合而成的。其主要做法是通過核心會員、基本會員和附屬會員三類會員的整合，把目前各種涉農資源整合起來，這些涉農主體包括農民專業合作社、村經濟合作社、供銷合作社及聯合社、農村合作經濟聯合社和農業辦公室、農林局、科技局等不同涉農部門。其中，既有農協內設組織框架中的信用部、供銷部、科技部等對外相對獨立進行運作的部門，也有農協外部框架中的銀監辦、人民銀行、科技局、科協、經貿局、供銷社等支持和服務，還有合作銀行、供銷聯社、農民專業合作社、村經濟合作社、外圍農戶自愿參與的聯合監督和管理部門。因此，瑞安農協的重要特征就是把農村社會多元主體整合起來，實現對農村公共事務的參與式管理，并在政府監督和管理之下，通過政府部門的支持和服務實現合作伙伴式管理，促進或實現農村社會利益的最大化。其本質反映出多中心協作治理的特征和農村治理中的社會公平合作治理理念，并在實踐中形成了農村生產、生活等社會經濟領域里公共事務治理服務功能優化、多方競合和共享及合作受益的新格局。

其次，從“三位一體”瑞安農協多中心公共行動手段看，瑞安農協的籌建與運行是農村社會管理工具、政治工具、金融工具等多種工具手段包容性共存的行動范式，是草根金融、會員制營銷、非政府組織中的社會團體構造、合作社中的歐美模式與日韓模式的創造性運用的高效整合，并把合作社、社會團體與民辦非企業單位進行有機嫁接，甚至還引入憲政民主、分權制衡及聯邦主義的某些思想。實質上它是將體制內資源與體制外資源融為一體，是政府和市場共同配置農村公共資源的不同手段和機制的結合。就性質而言，瑞安農協的“‘三位一體’服務‘三農’，條塊交融統籌城鄉”的宗旨就決定了它屬于NGO范疇。農協的這種服務包括接受政府的委托行使相應職能，發揮行業協會或聯合社的作用，對農民專業合作社進行指導、扶持和服務；依托農村供銷合作社加強農產品質量控制、農產品和農資連鎖物流配送和售后服務，積極打造“瑞農協”品牌商標，大力組織并實現農產品農超對接和農市對接；依托農協開展信用評級、小組限額聯保等業務。這反映了非政府部門與政府部門聯結的相互依存的合作關系，就共同關心的農村問題采取集體行動。一方面，瑞安農協將農村治理看作政府和市場兩種手段相互依存狀態下的管理，雖然政府在一定時期內仍然發揮著農協建設和運行重要的推動和導引作用，但將農村社會部門——農協看作農村治理的主體，并用它來解釋農村治理各個中心主體分享權力、合作治理的新型關系，從而確立了農村治理的多中心公共行動體系范式。另一方面，瑞安農協也吸收了政府推動和實施管理途徑的重要觀點，認為在“三位一體”農協新型農村多中心合作治理中，政府與其他主體中心是平等的關系，主體之間需要通過對話、建立伙伴關系和借助其他主體的資源來實現依靠自身無法實現的目標，這就在農村公共管理中建立了新的融合性手段工具箱。這種工具手段融匯了政府及有關部門的行政和法制手段、農村信用合作社和農村合作銀行的金融手段、農村供銷合作社的營銷手段、農民專業合作社的社會和心理手段等，其本質就是政府和市場手段在農村經濟社會治理中的共同配置。

三、動力驅動發展的路徑選擇

“三位一體”瑞安農協治理模式構建的愿景是整合各種涉農資源，通過政府積極主動的引導、支持和服務，實現農村組織化，促進新農村建設和農村經濟社會全面可持續發展。因此，從金融合作和資源整合的兩個動力維度出發，“三位一體”瑞安農協治理模式的下一步動力驅動發展的路徑應緊緊圍繞農村合作金融和涉農資源整合的組織化建設這兩個核心問題展開。

首先，從農村合作金融看，建構農村合作金融主要理由有：一是由于我國農業生產規模小、農戶生產兼業化、農戶原子化和農戶生產經營多樣化，農村合作經濟的發展迫切需要農村合作金融的支持，才能實現農業生產規模化經營和農戶專業化經營。二是農村金融是農村經濟的核心。現行的政策性農業保險、農房保險、農村新型合作醫療、農村養老保險都屬于農村金融范疇，并且農村金融與農民的生產和生活密切相關。三是農村熟人社會資本網絡所形成的信息和信用約束機制能夠有效保障金融安全，但正規的商業金融機構不能充分利用這種充裕的農村社會資本，加上農戶和正規金融機構信息的嚴重不對稱，以個體名義的農戶獲得正規金融機構的金融支持很難，即使獲得的金融貸款也是規模小。金融貸款審核嚴、服務差，導致金融成本很高。因此，依托農協這一平臺驅動農村合作金融任重道遠，需要建構合作金融為核心并強調多元化縱向深合作、橫向廣擴展的發展定位；需要通過金融創新和整合各種合作金融業務，打造以合作金融作為農村金融的主要形態；需要充分利用現有農村合作經濟組織發展農村合作金融業務，既可以降低組織成本，還可以把農村各類合作事業互相依托、互相促進、互相制約，使農村金融與農民的生產經營和生活消費緊密結合起來；需要充分利用農村充裕的熟人社會資本網絡優勢防范金融風險，并使金融業務產生的效益留在農村、惠及農民；需要不斷培養農村新型合作經濟的合作金融指導和服務的管理人才。

其次，從資源整合看，在“三位一體”瑞安農協治理模式中，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體之間如何彼此合作、分享公共權力、相互調適目標，共同解決沖突，增進彼此的利益，共同管理農村經濟社會顯得尤為重要。因此，未來瑞安農協資源整合和主體行動合作主要選擇的路徑包括：一是加強合作行動制度供給和監督。雖然在瑞安農協建設和發展探索歷程中，其制度供給的環境變量正處于不斷發展和完善中，其制度供給的內容也正在不斷豐富，但如何把農協作為基層NGO組織加以不斷完善和監督管理還處在探索階段。當前重要的建設和發展目標是在相關條例和《農民專業合作社法》的基礎上，加強農協經驗做法的總結，并從制度建設層面給予保證。二是需要政府和農協在未來發展中各自做出正確的定位，這是瑞安農協多中心公共行動體系進一步發展取向的關鍵，其中作為一個自治組織的綜合農協，也必須設定和不斷完善內部各主體監督活動的機制，尤其是自治組織內部的相互監督，以保持對規則的遵守，如農協與信用社之間建立的股權或股權托管監督關系等。三是強化合作信息交流和學習。“三位一體”瑞安農協治理模式的公共行動者需要通過不斷的對話交流信息，包括綜合農協組織內部不同主體之間的對話交流信息和不同政府層級主體支持農協發展的信息交流，克服有限理性的先天不足；通過農協自身持續的學習和不斷探索，積累經驗，改進過去的行為模式，逐步形成一種系統化、科學性的治理體系；更重要的是，通過這種反思，在不斷探索和創新“三位一體”農協的新型合作模式中，政府部門與非政府部門必須學會約束自己不合理的要求，使得不同主體可以通過持續對話調整各自的行為，追求共贏結果。