制約軍工集團可持續發展的外部環境因素分析

◎中國航天系統科學與工程研究院 王旭輝 王家勝

20世紀90年代末，隨著社會主義市場經濟的深入發展，我國軍工行業政府主管部門逐步改制成為大型軍工企業集團。在黨中央、國務院、中央軍委的堅強領導下，軍工企業集團以富國強軍為神圣使命，不斷創新發展，取得了以載人航天、月球探測、載人深海潛水等為代表的一系列輝煌成就，為經濟建設、科技發展、社會進步和國家安全作出了巨大的貢獻。

在看到成績的同時，我們必須清醒地認識到，軍工企業集團在發展過程中不可避免地存在一些不足和問題，這既有自身的原因，同時也有外部環境因素的制約。在當前國家軍工行業管理體制機制尚處于不斷探索和完善過程的背景下，外部環境因素對軍工企業集團可持續發展的影響尤為突出，主要表現為以下幾個方面。

一、國家決策層對國防科技工業發展的決策職能相對削弱

從20世紀60年代一直延續至今的中共中央專門委員會是我國國防科技工業發展的決策機構，其主要成員來自國務院系統和中央軍委，國務院總理任主任。隨著我國政治經濟環境的變化，中央專委對國防科技工業發展的決策職能在一定程度上受到了削弱，使得軍工企業集團缺乏方向指引。

一是中央專委對國防科技工業發展的集中統一領導受到一定程度削弱。

中央專委成立之初，專委主任周恩來同時兼任國務院總理和中央軍委副主席，專委成員大多具有在政府和部隊交叉任職的經歷，有利于集中地方和軍隊力量，實施集中統一領導。改革開放后，擔任中央專委主任的歷任國務院總理不再在軍隊系統兼職，并且專委成員大都沒有在政府和部隊交叉任職的經歷，使得中央專委在對兼具軍民兩種屬性的國防科技工業的集中統一領導上受到一定程度的削弱。

二是中央專委對國防科技工業發展的頂層謀劃受到一定程度的削弱。

我國國防科技工業在起步之初是以服務國防建設為根本使命。中央專委以保障國家安全為主要目標，對國防科技工業發展進行頂層謀劃，統籌部署“兩彈一星”的研制工作，在當時的計劃經濟體制下，可以通過強有力的統一領導確保集中力量辦大事。改革開放以后，經濟社會發展的迫切需求使得國防科技工業必須兼具富國與強軍兩項使命。然而，集中統一領導的相對削弱，使得中央專委難以從軍民融合的戰略高度對國防科技工業發展進行頂層設計和全局性的謀劃。當前，中央專委的主要職能集中在單項工程的立項決策上，對于國防科技工業發展的頂層規劃職能相對較弱。以航天科技工業為例，以前由國務院頒布的航天科技工業發展5年規劃，“十二五”期間僅以國防科技工業局的名義發布，而且涵蓋的內容主要是國防科工局管轄的范圍，對于軍用航天、空間科學、空間應用等重要領域涉及較少。

在國家決策層對國防科技工業發展的集中統一領導和頂層謀劃相對削弱的情況下，對于兼具軍民發展雙重任務的軍工企業集團來說，由于缺乏全局、系統和長遠的方向指引，因而難以通過軍民融合實現長期、持續、穩定的發展。

二、政府管理層對軍工行業的多頭管理加劇

隨著國家決策層對國防科技工業集中統一領導和頂層謀劃的相對削弱，政府管理層對軍工行業的管理也逐漸由集中走向分散。雖然黨的十六大以后為縱向解決兩級管理、橫向解決“五龍治水”的問題，國家對國民經濟各行業的政府管理職能作了相應調整，然而軍工行業的多頭管理局面未能得到根本改善，甚至有愈演愈烈的趨勢，使得軍工企業集團在統籌發展的過程中受到各種因素的制約。

1.資產管理要求不一

目前，軍工企業集團的資產主要由國務院國資委、國防科技工業局、財政部等政府部門負責管理。其中，國資委作為出資人代表，要求加快現代企業制度建設，推動軍工企業上市，實現國有資產保值增值；國防科技工業局負責軍工行業固定資產管理，要求將軍工企業資產控制到實物形態；財政部負責對事業單位資產進行管理，規定一定規模以上的資產處置需要報其審批，并且要求資產處置收益都要上繳國家財政。正是由于上述部門的要求不一致，管理方式的不一致，使得軍工企業集團無法根據自身發展的需要積極、靈活地采取多種方式對資產進行有效的配置與整合，從而降低了資產的使用效率。

2.投資渠道“煙囪林立”

世界主要國家為確保國防工業的有序發展，大都實行經費預算制，而我國仍然通過零散申報和審批等方式對軍工項目經費進行一事一議，經費投入沒有實現制度化和規范化。當前，軍工企業集團既有來自國家行業主管部門的經費，又有來自用戶的經費。由于投入體制不規范，投資渠道“煙囪林立”，軍工企業集團無法對資金來源進行統籌規劃，無法重點加強預先研究、基礎能力建設等影響長遠發展的關鍵領域的投入。

3.人力資源管理不統一

軍工企業集團人力資源主要受國務院國資委、國家人力資源與社會保障部、中央機構編制委員會辦公室等部門管理和指導。其中，人力資源與社會保障部負責對軍工企業集團人事管理進行政策指導，中央機構編制委員會辦公室負責對軍工企業集團事業單位人員編制的管理。由于各政府部門對軍工企業集團人員的管理規定和考核要求不盡相同，特別是軍工企業集團內部同時存在事業身份和企業身份人員，造成了人力資源管理的諸多不適應，直接或間接影響了隊伍的穩定。

4.業務管理難以統籌

軍工企業集團的業務發展主要受軍隊和政府行業主管部門的管理。由于各部門管理接口不規范，協調難度較大，使得軍民融合發展困難重重。此外，業務管理不統籌帶來的過度滲透和無序競爭，給軍工企業集團的業務發展帶來了干擾。例如，一些部門的管理甚至滲透到了元器件層次，影響到了軍工企業集團對供應商的自主選擇；又如，一些定位于理論研究及前沿技術探索的高校和研究單位也開始承擔工程研制任務，導致出現了重復建設、內耗式競爭嚴重的局面，不利于國家的整體利益。

總體來看，多頭管理帶來的資產管理要求不一、投資渠道“煙囪林立”、人力資源管理不統一、業務管理難以統籌等諸多問題，已給軍工企業集團的長遠發展造成了嚴重的制約。

三、執行層的使命內涵與職能定位不清

軍工企業集團是我國國防科技工業的主導力量，是推動我國國防科技工業發展的最為重要的執行層。縱觀軍工企業集團的歷史沿革，按照國家改革發展的總體設想，軍工企業集團的使命要從單一的“強軍”轉變為“富國”與“強軍”并重，職能定位也要從政府工業管理部門轉變為大型軍工企業集團。然而，在具體實踐過程中，仍然存在使命內涵和職能定位不清的情況，從而給軍工企業集團的改革發展帶來較大的不利影響。

1.使命內涵不清

改革開放以來，加快推動經濟社會發展成為國家的首要任務，黨的十七大將軍工行業的使命定位為“富國”與“強軍”并重，這無疑是十分正確的。具體到使命內涵的理解，“強軍”使命的內涵是非常明確的，但對于“富國”使命的內涵卻有不同的認識。

軍工企業集團的“富國”使命內涵，一則可以理解為將發展軍工行業作為一項事業，通過軍工技術創新，牽引帶動國家經濟社會發展和科技進步，強調的是“牽引帶動”；二則可以理解為投身國民經濟建設主戰場，通過做大自身經濟規模，直接為國家經濟增長作貢獻，強調的是“做大自身經濟規模”。

從我國與世界國防工業發展的現狀來看，將其作為一種事業來發展，充分發揮軍工技術對經濟社會發展的牽引帶動作用無疑是一項現實的選擇。然而，從有關政府管理部門的考核要求來看，軍工企業集團既要承擔保成功的壓力，又要承擔保增長的責任，其根本原因就是在于這些部門對軍工企業集團“富國”使命內涵的認識不清，沒有將軍工行業作為一種事業來發展，沒有重點強調軍工行業的牽引帶動作用。

2.職能定位不清

正是由于對軍工企業集團“富國”使命內涵的認識不清，使得軍工企業集團的職能定位發生了錯位。保增長的要求使得軍工企業集團整體定位為企業，自主經營、自我發展；但軍工企業集團下屬單位大部分保留了事業單位身份，以完成國家任務為主要目標，因而其投資、資產處置、合同簽訂、利潤、人員編制等大都由政府相關部門管理，作為企業的集團沒有充分的管理職能和資源配置權力，從而在軍工企業集團內部形成了企業管事業、產權割裂的局面，使得軍工企業集團總部成為單一的協調機構，無法從全局的高度統籌整合各類資源，對企業發展進行長遠和總體的謀劃。

綜上所述，當前我國軍工行業的管理體制機制呈現出一種“橄欖形”的模式，頂端的國家決策層和底端的執行層相對較弱，而中間的政府管理層相對較強，使軍工企業集團的統籌規劃、改革發展受到了不同程度的影響。

四、思考與建議

為營造出有利于我國軍工企業集團發展的良好外部環境，筆者建議政府有關部門能夠加快體制機制創新步伐，強化決策層和執行層的職能權限，歸口政府管理層的職能權限，推動我國軍工行業管理模式從“橄欖形”向“啞鈴型”轉變。

一是建議強化國家決策層對國防科技工業發展的集中統一領導和頂層謀劃，引領我國國防科技工業全面、協調、可持續發展。

集中統一領導，頂層決策，是我國國防科技工業取得輝煌成就的制勝法寶，也是世界各國發展國防工業的普遍做法，以航天工業為例，印度設立了航天研究委員會，負責航天發展的頂層設計和最高決策；美國總統奧巴馬提出要恢復設立國家航天委員會作為美國航天工業專門的、最高的決策層，以進一步加強對美國航天活動的領導。為此，建議我國加強中央專委在指導國防科技工業長遠發展等方面的作用，如制定和頒布包括軍用和民用統一的國家軍工行業政策，批準、頒布軍工行業發展的總體戰略規劃，并對其實施進行監督和協調等。

二是建議強化作為執行層的軍工企業集團的職能權限，推動自我完善、自主發展的軍工體系建設。

建議國家將軍工企業集團的使命內涵明確為把軍工行業作為事業來發展，強化軍工企業集團在發展軍工技術，牽引和帶動經濟社會發展、科技進步，以及保障國家安全中的地位與作用，相對降低對軍工企業集團自身經濟規模增長的要求。與之相適應，將軍工企業集團定位為我國國防科技工業發展的總承包商，賦予其統籌配置人力、財力、物力等資源的權限，通過其內部自主的資產管理、投資管理、人力資源管理和業務管理等，推動自我完善、自主發展的國防科技工業體系的形成。例如，在重大工程的實施中可以實行預算批復制度，便于軍工企業集團能夠在其內部統籌項目的實施和經費分配；又如，在國家宏觀政策的指導下，賦予軍工企業集團在其內部自行調整和實施改革創新舉措的權限。

三是建議歸口政府管理層對國防科技工業發展的管理職權，實現集中統一的高效管理。

建立較為集中歸口的軍工行業政府管理機構，有兩種建議方案可供選擇，主要涉及到軍工企業集團的定位問題。第一種方案是建立統一管理軍工行業發展的政府部門，軍工企業集團直接向其負責，從而可以確保政策與經費的穩定；第二種方案是建立一個類似銀監會、證監會的機構，負責軍工行業發展的行業監管，該類機構只對違規、違紀等行為進行監督，并不干涉企業內部經營。這樣的制度設計，可以使軍工企業集團擁有最大的自主統籌發展的權限。

上述兩種方案都可以改變“五龍治水”的多頭管理局面，有效解決目前軍工行業管理存在的職能重疊、條塊分割、重復建設、信息不暢等問題，最終實現軍民融合、部門協同的高效率集中統一管理。