農民日常生活視野中的戶籍制度改革及啟示——遵義市戶籍制度改革調查

◎ 高 剛

戶籍制度與農民的日常生活

戶籍制度是國家對公民實施的以戶為單位的戶籍人口管理政策，其特點是根據地域和家庭成員關系將戶籍屬性區分為農業戶口和非農業戶口。戶籍制度最初承擔著保障公共安全和維護社會穩定的功能。隨著實踐的發展，戶籍被賦予政治、社會和經濟功能且在不斷被強化。以戶籍為依據，城鎮居民在購糧、入學、養老、低保、就業、撫恤、退伍士兵安置、事故死亡賠償、安置補償等方面明顯優于農業戶口人員，這成為廣大農民日常生活中對城市居民羨慕的重要理由而對因戶籍所帶來的差異產生著深刻記憶。

以戶籍制度為核心的城鄉二元體制，造成了中國城鄉發展的嚴重失衡，影響著中國經濟進一步的可持續發展。因此，改革戶籍制度，統一戶籍管理成為社會各界關注的焦點。在實踐層面，各地也在開展著戶籍制度的改革試驗。在廣州，“農民工積滿60分就可以申請入戶”；在成都，推行以“城鄉自由遷徙”、“統一的戶籍管理制度”、“統一的住房保障制度”等為核心內容的改革試驗。戶籍制度改革在實踐中不斷破冰前行，這種應“時代呼喚”而產生的改革，應該受到農民的普遍歡迎，但實踐卻告訴我們，農民似乎不是特別買賬。一份針對唐山市農村籍常住人口轉戶意愿的調查顯示，有意轉為城市戶籍人口的農民僅占總數的7.9%，也就是說，有92.1%的農村籍人口對轉為城市戶籍表示反對或者心存顧慮。想當然的戶籍制度改革不一定能使農民獲益，甚至有可能起反作用。

變為城市居民，曾經是農民孜孜以求的目標，有機會變居民了，農民卻并不顯得那么興奮。對農民而言，怎樣做才有好處是有其自己平衡賬的。拋開“從上向下”和“從外到內”的傳統思路，本文以遵義市戶籍制度改革為例，從農民日常生活視野中思考戶籍制度改革，進而得出相應的政策啟示。

戶改制度設計：整村就地轉戶與“騎雙頭馬”

（一）遵義市城鄉統籌發展改革試驗的總體設想

早在2005年，遵義市相關區縣就開展了“村居改造”試驗工作，開始了對戶籍制度改革的探索。2008年12月26日，遵義出臺關于統籌城鄉經濟社會發展、促進城鄉一體化試驗試點的指導意見，決定在全市范圍內開展城鄉一體化試驗試點工作，探索破解城鄉二元結構、縮小城鄉差距、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的有效途徑。試驗試點確立了“七大統籌”目標（即統籌城鄉規劃、產業發展、基礎設施建設、勞動就業、社會保障、社會事業發展、社會管理）和“六大制度創新”任務（即創新農村土地管理制度、城鄉戶籍制度、農村宅基地和房屋產權管理制度、基層行政管理體制、城鄉公共財政制度、農村金融服務）；以部分縣、區（市）及其所在地和基礎好、產業突出、綜合實力較強的重點鎮為試驗主體，確定了不同類型的四個縣（區、市）及四個重點鎮(紅花崗區的長征鎮，匯川區的董公寺鎮，遵義縣的龍坑鎮，仁懷市的茅臺鎮)，加上“國家及湄潭試驗區”四縣五鎮（湄潭縣的黃家壩鎮和湄江鎮，余慶縣的松煙鎮，鳳岡縣的龍泉鎮，綏陽縣的蒲場鎮)，一共八縣九鎮作為試點，以農村土地管理制度和城鄉戶籍制度改革為突破口，統籌城鄉規劃與產業布局、基礎設施建設與公共服務，配套推進城鄉勞動就業、社會保障、農村金融、公共財政等制度和社會管理體制改革，探索構建工業反哺農業、城市支持農村的長效機制，為全面促進城鄉一體化探路子、作示范。

（二）戶改方式以“整村就地轉戶”為主要特征

根據遵義市委政府的統籌安排，匯川區董公寺鎮、遵義縣龍坑鎮和湄潭試驗區松煙鎮分別進行了戶籍制度改革試驗。三地主要做法是確定試點試驗村，深入村社，對戶改工作的政策、意義進行宣講，化解農戶對戶改的疑惑和顧慮，爭取廣泛支持。然后由村民組統一將戶口簿上繳到村委會，村委會上報派出所實施戶改，凡戶口簿內容無增減項目的，不需更換，直接在首頁加蓋“居民戶口”專用章，對18周歲以上從事農業生產的人員，在《居民戶口簿》職業欄加蓋“農業勞動者”印章，一元化戶口登記結束后，將數據庫中戶口性質統一修改為“居民戶口”，進而在戶口登記意義實現“整村就地轉戶”。

（三）戶改利益統籌實行“騎雙頭馬”政策

為了刺激農民戶改積極性，戶改對隱藏在戶口背后的利益統籌實行了“騎雙頭馬”政策（既能享受城市居民福利待遇，又不損失農民戶口的各種福利，執行雙重標準）。在社會保障方面：現國家已啟動農村養老保險試點，戶籍改革完成后，轉戶“新居民”繼續享受農村養老保險，尤其是年滿60周歲以上的老年人繼續享受不交納保費即領取養老保險金待遇。戶改“新居民”按照城鎮居民基本醫療保險費每人80元的標準參加醫療保險，多出新農合標準的部分由政府承擔。戶籍改革完成后，原享受農村村民最低生活保障待遇的村民，立即轉為城市居民最低生活保障待遇。在軍人撫恤優待和退伍士兵安置方面則按照城鎮居民標準執行。在土地承包方面：戶籍改革完成“農民”轉“城鎮居民”后，現有村民使用的承包地、自留地、承包林、自有林無論有無承包證，繼續屬于原村民所有。未被征用完土地的原村民，繼續享受農民宅基地政策。在惠農政策方面：戶籍改革后原村民繼續享受退耕還林、風景林補助和糧種補貼、農業綜合直補等相關補貼；國家實施的家電、農機、建材下鄉優惠補貼，戶籍改革后的原村民繼續享受。

戶改實踐與農民日常生活判斷

（一）“制度很美好，現實卻殘酷”

日常生活是由一個個活生生的生活案例構成的，農民對制度的判斷也主要由與該制度相關的一系列生活事例或經驗組成。以統籌城鄉義務教育為例，戶改方案明確規定：戶籍改革后，學生入學仍按就近原則，實行就近入學；農轉非居民孩子入學仍享受國家的“兩免一補”政策。政策雖然這樣規定，但學校卻不一定買賬。部分城市學校怕收進農村學生后影響學校的整體教學質量，便以學生招滿為由拒絕接收農村孩子；有的學校甚至劃片招生，以此拒絕招收農轉非居民的學生。

農民在實踐中的遭遇，就會不斷地在日常生活中相互訴說，“張三戶改后送孩子上學仍然遭到了學校拒絕”。這種相互的訴說構成了農民的實踐知識，這將為農民展開以后的生活或對某項制度進行評價的判斷依據，讓他們知道“應該怎樣做”才不至于使利益受損。在另外一個層面，制度規定了戶改后子女上學實行就近入學原則，遵義市展開的戶籍制度改革試驗，主要是以“村”為單位進行的，這種方式可歸納為“整村就地轉戶”。 也就是說，戶改除了在農民戶口簿首頁上加蓋了一個“居民戶口”和在年滿18周歲仍然種地者的職業欄內加蓋“農業從業人員”印章外，農轉非居民在居住地域上并沒有發生任何改變，根據就近入學原則，他們的子女也只能在當地學校讀書，并不能享受到城區的優質教育。這種局面只會給農民形成這樣的印象：“改不改還不都一樣，懶得瞎折騰”。

（二）戶改得失：農民的平衡賬

最近幾年，中央為了改善農民生活狀況，縮小城鄉發展差距，實行了“工業反哺農業，城市支持農村”的總體性戰略，有效地改善了農民的生產生活條件，提高了農民的福利待遇。從目前城鄉居民福利待遇的差異看，農民所能享受的各種福利和補貼甚至超過城市居民。政府為了推動改革的順利開展，提高農民參與戶籍制度改革的積極性，針對城鄉居民福利待遇的差異，對農改居農民實行“騎雙頭馬”政策。農民在戶籍制度改革中的利益獲得與潛在風險如下圖所示。

參與戶籍制度改革，可以獲得騎“雙頭馬”政策所帶來的雙重福利。然而，戶改政策卻又同時規定：“實行戶籍統一登記后，計劃生育、社會保障、子女就學等方面的相關政策實行五年過渡期”，也就是說，5年后轉戶居民將不再享受以前農民戶口的政策性權益。這對農民來說無疑是制度性福利的損失。另外，戶籍制度改革雖然規定戶改后農民依然享受土地承包權，但是對農民進城后的土地推出機制和利益獲取方式卻沒有明確規定，使得農民產生怕戶改后失去土地的顧慮。

（三）“家在農村務工在外：一種風險分擔機制”

對農民而言，想流動到哪兒并不再受戶口的限制。如果轉為居民戶口仍然只能生活在農村，是沒有任何意義的。那么，農民轉戶最大的吸引力就是希望能在城市工作生活并平等享受城市的公共服務。

正如前文所提到的，針對唐山市城鎮農村籍常住人口的調查顯示，僅有7.9%的人愿意轉為城市居民戶口。近92.1%的農民不愿轉戶或對轉戶心存顧慮，主要在于農村進城人口不具備一定的經濟條件和能力。由于受技能水平的限制，農民工作往往是環境差、工作累、收入低的行業，不穩定的工作和有限的收入，使其根本無力承擔城市高昂的生活成本。生活是具體的，在農民看來，把根扎在農村，如果在城市實在呆不下去，至少還有農村老家可以回，農村老家，始終是農民工無法取代的避風港，是他們的根。如果轉為城市居民戶口而把整個家庭都遷到城市，所帶來的生活成本是農民所無法支付的，而且還會損失農村老家所創造的部分收入，這將給舉家遷入城市的家庭帶來巨大風險。

戶改啟示及相關政策建議

（一）公共服務的延伸比居民身份的獲得更重要

遵義市戶籍制度改革在農民看來并沒有使他們的日常生活產生任何實質性的變化：仍然居住在以前的地方、孩子上學依然是以前的學校、農民從事的職業仍然沒有任何變化，即使在城市周邊，道路依然泥濘不堪。至于政府承諾的“騎雙頭馬”政策，部分政策由于受政府財力的限制并沒有真正落實。因此，當地農民對戶籍制度改革并不積極甚至有抵觸情緒，政府在收集農民戶口簿過程中，不得不通過“熟人關系”去給農民做大量思想工作。

就目前的形式看，如果僅僅從統籌城鄉戶口背后所蘊含的福利這個層面展開戶籍制度改革，對農民而言顯然是沒有任何意義的，因為現在農民戶口的福利要優于城市居民戶口。另外，改革試驗的試點鄉鎮規定：滿足一定條件可在試點鄉鎮落戶，成為本鄉鎮居民。顯然，在鄉鎮落戶，對需要遷徙的農民也沒有任何吸引力。如果片面的強調戶籍制度的統籌，反而會造成農民利益的損失。因此，政府公共服務的延伸比居民身份的獲得更重要。比如，完善農村基礎設施，使農民在農村也能享受到較好的發展條件，進而讓農民消除城鄉差別的心理鴻溝；發展農村基礎教育和農民職業技能培訓，讓農民有能力并有意愿在城市生活，這些都將是戶籍制度改革順利展開的前提條件。

（二）妥善處理農民土地權是戶籍制度改革的核心問題

除了農民戶口背后所蘊含的制度優勢，土地權益的保護無疑是戶籍制度改革中農民最糾結的一個問題。戶籍制度的改革，不是單純的農業戶口變居民，而且是一個涉及到土地、住房、社保、教育、衛生等方面的綜合配套機制的系統性改革，核心是要處理好農民的土地權問題。在《中共遵義市委關于統籌城鄉經濟社會發展，促進城鄉一體化試驗試點的指導意見》中，政府注意到了推動城鄉經濟社會協調發展需要實現“七大統籌”目標和“六大制度創新”任務?？傮w上看，思路明顯是系統配套的。但在具體改革試驗中，卻把“六大制度創新”的試驗任務分別交給不同的試驗點，在具體試驗鄉鎮，又把所領銜的改革任務分別在具體行政村進行落實。如匯川區董公寺鎮主要負責“農村宅基地和房屋產權管理、農村土地管理制度、城鄉戶籍制度、行政管理體制改革”四個方面的改革，其中，戶籍制度改革在沿紅和建國兩村進行，而宅基地流轉改革主要在爛田村進行試點，其他鄉鎮改革試驗的情況大體上也如此。也就是說，遵義市戶籍制度改革的實施是不配套的，特別是戶籍制度改革與產權制度改革沒有統籌好。相關制度雖然規定：戶籍改革后，農村居住的居民原享受的第二輪土地承包政策不變；從農村遷入城鎮居住的居民，按照國家土地承包法的規定執行，尊重本人意愿，可保留其土地承包經營權，也可按照“依法、自愿、有償”的原則流轉；農民自愿放棄土地承包經營權，由所在集體經濟組織收回其承包經營的土地；如此規定顯然過于籠統而不具操作性，無法切實保障農民的土地權益，故而改革試驗遭到了農民的冷遇。

對于與戶籍制度改革相配套的土地制度改革，需要注意如下問題。首先，對農民所承包的土地進行確權頒證，允許農民持承包經營權證進城并建立土地承包經營權的流轉機制，讓農民進城不失利。對于農民所在村的集體資產問題，可將集體資產分為集體股和個人股進行量化并固化，今后不因戶籍關系的變動而發生變化，即：“生不增，死不減”，并在此基礎上，按照《公司法》組建村級集體資產管理公司，規范集體資產的管理和運作。其次，戶籍制度改革后，要真正實現城鄉間的同地同價，征地中農村房屋補償安置不再按照人員身份進行，而是與城鎮房屋拆遷補償辦法接軌，按照產權和實際價值進行經濟或房屋補償。并且補償費不再分土地補償費和安置補助費，而采用征地區片綜合補償價，補償款直接支付給失去土地承包權的農戶而不再通過農村集體經濟組織后再分配給農民。第三，對農村宅基地進行確權頒證，規范流轉市場和法律，允許自由流轉，讓進城人員通過房屋流轉實現宅基地有償退出，獲取進城所必須的資金支持。

（三）農民期待不受地域限制的戶籍制度

盡管戶籍制度已經沒有了對農民自由流動的限制作用，然而，當他們“自由地”進入某一大城市務工后，所面臨的日常生活卻是很不自由的：孩子上學很難進入當地公立學校而只能在教學質量差條件差的民工子弟學校就讀；看病只能自費而在農村老家購買的新型農村合作醫療基本用不上；就業很難享受到與城市市民一樣的服務而只能選擇臟苦累的工作，等等。對于不流動只生活在農村老家的農民，戶籍制度對他們而言更大的意義在于對土地的留守和作為享受中央惠農政策溫暖陽光的依據。然而對于流動在外的農民，戶籍制度對他們日常生活的約束仍然是明顯的，問題恰恰在于，像在遵義這樣的西部欠發達地區，跨省流動是農民外出務工的主要特征。以該市匯川區為例，現在匯川區跨省轉移就業人數占已轉移就業人數的60.2%，其中轉移到東部沿海地區的上海、江蘇、浙江、廣東、福建等?。ㄊ校┚蜆I的占跨省轉移就業人數的85.2%；在遵義市和貴州省其他地區(州、市）縣內就業，就業比重占已轉移就業人數的39.8%。

遵義市的戶籍制度改革，只能在本鄉鎮范圍內實現農轉居民，這樣的改革與農民的需求是不匹配的，因為對他們跨省流動并享受相應的公共服務沒有任何作用。戶籍制度的統籌，農民期待的是不管走到哪兒，都是中華人民共和國公民，能享受與當地人一樣的公共服務。顯然，這樣的戶籍制度，也就不是遵義一個市級政府所能統籌的。換句話說，戶籍制度改革屬于頂層設計的范疇。中央政府應及時總結各地戶改的經驗教訓及農民本身的實際需求，在推動城鄉基本公共服務均等化、抹平城鄉戶籍利益差異鴻溝的基礎上，規范進城農民承包地和宅基地處置辦法并探索實行農地退出機制與城市用地在省際之間的增減掛鉤，增加流入地接納農民入戶的積極性，進而推動在全國層面的戶籍制度改革。