歐盟“財政契約”對財稅秩序的制度調控影響

◎ 詹清榮

4月23日，由于荷蘭政府在削減財政赤字談判中失敗，財政赤字占國內生產總值的比例無法降低到歐盟《歐洲經濟貨幣聯盟穩定、協調與治理公約》（簡稱“財政契約”）規定的3%上限的要求，荷蘭首相馬克·呂特突然提出辭職，并向荷蘭女王貝婭特麗克絲遞交了內閣辭呈，僅僅執政一年半的荷蘭新政府成了歐盟第一個因難以實現“財政契約”規定制度標準而下臺的政府。

5月7日,希臘政府大選結果公布，支持財政緊縮政策的政黨和主張激進增長政策的政黨因票數問題均未能單獨組閣。15日，希臘總統府宣布，因各政黨領導人未能就組建聯合政府達成協議，希臘將于6月份再次舉行議會選舉。作為與歐洲債務危機緊密相關的國家，影響政府選舉結果的重要因素主要是如何能在滿足“財政契約”界定的減少赤字要求、如何在滿足“留在”歐元區條件、滿足國際債權人援助希臘協議中的緊縮財政內容要求等條件下還能促使希臘經濟走出困境。

從這些政治危機事件發生可以看到，歐盟的“財政契約”規定的財政制度內容對于歐盟的主權債務危機解決、對于歐盟國家和歐元區國家乃至與世界政治經濟形勢，協調歐洲國家之間的利益紛爭和財政政策方案，有非常獨特的影響。

減少赤字、平衡預算：“財政契約”的制度內涵

歐盟“財政契約”出臺背景主要是應對歐洲主權債務危機發生、惡化，防止歐元區經濟的局面失控。2009年10月，因希臘新任首相喬治·帕潘德里歐公開宣布其前任隱瞞了大量的財政赤字，隨即引發市場恐慌。同年12月，國際三大評級機構紛紛下調了希臘的主權債務評級，投資者拋售希臘國債，同時愛爾蘭、葡萄牙、西班牙等國的主權債券收益率也大幅上升，歐洲債務危機全面爆發。

為了應對債務危機，各國政府通常采用縮減公共財政開支和增加稅收等財政措施來緩解“還債難”的局面，但這必將引起在野黨和民眾的不滿，政府總理和內閣只得為“應對債務危機不力”負責。2011年就有四國總理因債務危機下臺。該年2月，上任僅兩年的愛爾蘭總理賴恩·考恩宣布解散議會提前舉行大選；3月，葡萄牙總理蘇格拉底因財政緊縮計劃遭議會否決而提出辭職；11月，希臘總理帕潘德里歐和意大利總理貝盧斯科尼也為此辭職。

基于這種嚴峻形勢，2011年12月9日的歐盟峰會上，法、德領導人提出加強財政紀律的方案。經緊張談判，除英國之外，歐盟國家政府間達成“財政契約”。今年1月底在歐盟領導人非正式會議上，除了英國和捷克，其他歐盟25國通過了“財政契約”草案，并規定只要歐元區17個國家中12個成員國批準便可付諸實施，而沒有加入的國家將無法獲得永久性救助機制——歐洲穩定機制（ESM）的救助。

當地時間3月2日上午，歐盟25國正式簽署了“財政契約”，只要歐元區17個國家中的12個成員國批準后，就可以進入實施階段。歐洲理事會主席范龍佩在簽署儀式上說，該“財政契約”的簽署以及最終生效將產生深遠影響，所規定的政府間相互監督以及歐盟機構的懲罰措施將有利于避免主權債務危機重演。4月13日，葡萄牙議會通過該“財政契約”，成為歐盟內部第一個批準該“財政契約”的國家。

歐盟“財政契約”的主要制度內容為：其一，成員國要努力實現預算平衡或盈余。年度財政赤字占國內生產總值(GDP)比例不超過0.5%、公共債務總余額占GDP比例低于60%的國家允許適度超標。這一規定，必須納入各國憲法或者其他相應法律。其二，對違規成員國進行“自動懲罰”。如果成員國財政赤字和公共債務占GDP比例超過歐盟規定的3%和60%上限，歐盟委員會可直接對違規成員國采取懲罰措施，除非多數成員國反對。歐盟最高司法機構歐洲法院將有權對結構性赤字超過國內生產總值0.5%的國家進行處罰，最高金額不超過該國國內生產總值的0.1%。歐元區國家的罰款將繳入歐元區永久性救助機制——歐洲穩定機制（ESM），非歐元區國家的罰款將被納入歐盟一般預算。總的來說，最主要的就是要求各成員國平衡財政預算、減少財政赤字、有效控制公共債務比例。

雖然“財政契約”是應急出臺，但從制度內涵沿續來追溯，減少赤字和保持資本市場政策穩定一直是歐盟尤其是歐元區國家的重要制度標準。早在1991年12月，第46屆歐洲共同體首腦會議在荷蘭的馬斯特里赫特（Maastricht）通過并草簽了《歐洲經濟與貨幣聯盟條約》和《政治聯盟條約》，即《馬斯特里赫特條約》。1992年2月7日歐共體12國外長和財政部長正式簽訂了該條約。這一條約是對《羅馬條約》的修訂，影響力很大，為歐共體建立政治聯盟和經濟與貨幣聯盟確立了目標與步驟，是歐洲聯盟成立的基礎。

按照該條約規定，要在歐盟內部要求實現資本的自由流通，統一使用貨幣，加入成員國應該符合以下主要標準：第一，每一個成員國每個財政年度政府的財政赤字控制在國內生產總值的3%以下；第二，成員國的國債必須保持在國內生產總值的60%以下或正在快速接近這一水平；第三，穩定價格，成員國通貨膨脹率≤三個最佳成員國上年的通貨膨脹率+1.5%；第四，長期名義年利率 (以長期政府債券利率衡量)不超過上述通脹表現最好的三個國家平均長期利率2個百分點；第五，該國貨幣（指加入歐元區之前使用的貨幣）至少在兩年內必須維持在歐洲貨幣體系的正常波動幅度以內。

財政緊縮、促進增長：“財政契約”制度框架下的經濟策略博弈

在應對歐洲債務危機策略上，歐盟國家之間利益博弈其實非常激烈，主要體現為以德國為代表的財政緊縮策略和以法國為代表的促進增長策略兩種。5月6日，在法國總統選舉中，與德國保持一致、主張財政緊縮的總統薩科齊落選，當選總統奧朗德已宣稱要重新談判“財政契約”內容，他主張應對債務危機需要將緊縮財政與刺激經濟增長、增加就業同步。只有在“財政契約”中補充進促進經濟增長的內容，他才會批準“財政契約”。不過主導財政緊縮策略的德國總理默克爾則回應該契約“不容重新談判”。

應該說，歐洲債務危機爆發以來，歐盟尤其是歐元區國家采取了以財政緊縮為主要手段的應對危機方案，取得一定效果但也給經濟增長帶來負面影響。從去年第四季度開始，歐盟經濟出現環比負增長。據權威部門預測，今年整個地區都將陷入經濟衰退，歐元區多個國家的債務水平已經達到甚至超過本國GDP的100%，希臘甚至達到了160%。意大利、西班牙等國的新政府正面臨前所未有的壓力。國際評級機構標準普爾近期宣布，鑒于西班牙持續萎縮的經濟可能會使其公共財政狀況進一步惡化，將該國的長期主權信用評級下調兩級，由此前的A下調至BBB＋；意大利總理蒙蒂也在實施緊縮措施而并未取得期待效果后而受到質疑。

雖然荷蘭是歐元區四個維持最高3A評級的國家之一，但據歐盟統計局在4月23日公布的數據，荷蘭2011年財政赤字占GDP比為4.7%。國際主要評級機構惠譽曾警告，如果荷蘭無法采取措施削減預算赤字，遏制債務加重的勢頭，可能會剝奪其AAA信用評級。

3月份，作為西班牙首相拉霍伊表示會遵守在2013年公共赤字降至GDP3%的目標，但將2012年度財政赤字占GDP的目標比率提高至5.8%，遠高于上屆政府與歐盟達成的4.4%的目標。西班牙政府預計2012年本國經濟增速將下滑1.7%，失業率將高達24.3%。即使要實現5.8%的赤字目標，也意味著西班牙今年需削減270億歐元赤字。西班牙的挑戰“財政契約”的行為使得歐盟內部在赤字目標方面的分歧加大，如果歐元區其他國家紛紛效仿，那整體性政策選擇的效果就無法達到。

要在財政緊縮和經濟增長之間取得一種平衡非常不容易。參加近日舉行的歐洲央行會議、主張加強財政緊縮的歐洲央行行長德拉吉認為，“增長應該是歐元區政策的核心，但是必須與財政緊縮齊頭并進”，歐洲在出臺“財政契約”后應該出臺“增長契約”。歐洲理事會主席范龍佩也強調歐洲單靠財政緊縮政策無法走出債務危機，促進增長也是當前的“頭等大事”。意大利總理蒙蒂更認為，“只關注財政紀律會讓歐洲大陸陷入更加漫長的衰退，要采取更多措施讓疲弱的歐洲經濟重回增長軌道”。

相反，以財政緊縮策略為核心的德國認為，財政緊縮依然是解決當前債務危機無可替代的途徑。德國總理默克爾表示，“我們并不是說節約開支能夠解決所有問題，但是，一個人盡皆知的道理是，你不可能一輩子都過著入不敷出的生活”。有意思的是，德國內部也有反對聲音，德國社民黨強調如果財政協議中不增加促進增長和就業的措施就不會支持通過“財政契約”，拒不簽字，德總理默克爾還得投入精力化解德國政府內部分歧。按照德國法律，由于“財政契約”涉及到主權和憲法問題，必須分別在德國聯邦議院和聯邦參議院得到超過三分之二的贊成票才能通過。 愛爾蘭副總理Eamon Gilmore 5月24日表示，歐盟“財政契約”的內容不會改變，愛爾蘭將就該協議舉行全民公投。不過，公投結果也存在變數。

歐盟民眾對于財政緊縮政策其實也是分歧很大。5月3日英國舉行了地方議會選舉。5月6日，法國和希臘也忙于大選，意大利地方選舉，德國北部一個邦也舉行了議會選舉。如果光從四個歐洲國家當前的選情來看，主張經濟緊縮的右派在政治上皆面臨重大挑戰，在民調上也均落后于來自主張經濟增長“左翼”的競爭勢力。可以看到，不管是左翼還是右翼，只要支持財政緊縮政策，削減社會成員福利開支，就意味著可能會在國內選舉中失敗。

為了避免希臘出現債務危機以后導致退出“歐元區”的災難，歐元區國家和國際貨幣基金組織向希臘提供了兩輪救援貸款，以幫助希臘避免債務違約。而根據救援協議，希臘承諾救助協議要求希臘實施控制公共開支、加強稅收，精簡膨脹的官僚機構等一系列緊縮和改革措施。在希臘緊縮財政之時，IMF認為希臘應優先進行結構性改革，并應以漸進方式削減支出，保護本國的經濟。但德國堅持結構性改革應與旨在降低預算赤字的大規模財政緊縮政策同時進行。按照預先計劃，希臘的預算赤字到2014年時應降至不足國內生產總值(GDP)的3%，而該國2009年預算赤字相當于GDP的15.8%，從中可以看出目標與現實的巨大差異。所以，如果救援貸款條件不變，如果6月份舉行的大選中反對財政緊縮措施的政黨獲勝，希臘可能面臨退出歐元區的現實風險。

增加稅種、控制債務：力爭實現“財政契約”對財稅秩序的目標調控

除了減少開支，減少財政赤字的直接手段就是增加政府收入。歐盟在新設稅種方面可謂“領先”。2008年，11月19日，歐盟通過法案將國際航空領域納入歐盟碳排放交易體系（ETS），具體于今年1月1日起實施。2011年3月，歐盟委員會公布了首個航空業年度碳排放限額，即2012年不超過2.13億噸，2013年起不超過2.09億噸。據有關行業協會估算，到2020年，各航空公司可能要因歐盟實施上述法案支付200億歐元（約合260億美元）。中國航空運輸協會初步預計，一旦繳納，中國民航業2012年將為此支付約8億元。到2020年將增至30億元，此間九年累計支出約176億元。

無疑，此稅種的開設引起國際航空界的強烈反對。以阿聯酋航空以及伊蒂哈德航空為首的中東航空巨頭發出集體抗議。美國2009年，美國航空運輸協會與美國三大航空公司就在歐洲提出訴訟，認為歐盟碳管制違反《芝加哥公約》、《京都議定書》以及歐美“開放天空”雙邊協定，并強烈反對并取消歐盟單方收取碳排放費的計劃。2011年12月21日，歐洲法院駁回美國航空運輸企業訴訟，判定歐盟即將于2012年1月1日起征收的國際航空碳排放稅未違反國際法。2月21日，中國、美國、俄羅斯及印度等26個國家在莫斯科召開會議，共同商議應對歐盟航空碳排放交易體系的對策。歐盟則表示不會放棄向航空公司征收碳稅。

歐盟新設稅種也瞄上了金融業。2011年9月，歐盟委員會提議開征金融交易稅。5月23日，歐洲議會通過決議，決議要求歐盟委員會進一步完善征收金融交易稅的有關建議，以鼓勵納稅、防止逃稅行為。初定對股票和債券交易征收0.1%稅率的稅收，對衍生品交易征收0.01%稅率的稅收。歐洲議會還建議將金融交易稅的征收范圍覆蓋到購買或者出售歐盟成員國發行股票的非歐盟國家。按照歐盟委員會主席巴羅佐的預測，該稅種開征后將為歐盟每年帶來至少550億歐元(約合693億美元)收入。

負債較重的國家更是在稅種設置方面“創新”。2011年9月，意大利參議院財政委員會決定，對那些沒有在意大利全國社會保障協會登記并且沒有稅號的外國人，當他們向意大利境外匯款時必須付高額稅金。偷渡者及非法移民者在向意大利境外匯款時，則需支付匯款總額2%的“印花稅”，每筆交易最低納稅不得少于3歐元。據統計，外國人向意大利境外的匯款總額達67億歐元，這項新的“印花稅”將為意大利帶來約1億歐元(約合人民幣9.3億元)的收入。進入2012年，意大利議會財政委員會最近做出一項新的決定，授權意大利所有的小島向游客征收登島稅，以緩解這些地區的財政壓力。登島稅的標準為每位登島的客人最高1.5歐元，約合人民幣12.5元的稅款。不僅如此，議會一個委員會正討論開征寵物稅，引發多方抗議，這項提議當天被迫收回。正如意大利議員多梅尼科-希利波蒂無奈表示：“現在只差不對老婆和孩子征稅了。”

控制債務也是“財政契約”的主要制度要求，債務總額最好低于所在國GDP的60%。在歐元區17國中，以葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘與西班牙等五個國家（通說為“PIIGS五國”）的債務問題最為嚴重。為了救助處于歐債危機中的國家，歐盟于2010年5月在歐盟經濟財政部長理事會的框架下成立歐洲金融穩定機構（European Financial Stability Facility EFSF，也稱作歐洲金融穩定基金，由歐元區17國組成），最高可籌集4400億歐元，該機構向申請援助并得到批準的歐元區成員國提供緊急貸款，以歐元區成員國的信用作為抵押發行債券融資。2011年，歐盟又臨時成立了歐洲金融穩定機制（European Financial Stability Mechanisim EFSM，由27個歐盟成員國支持），可籌集600億歐元，目前已經向葡萄牙、愛爾蘭各提供150多億歐元的貸款。這個由歐盟委員會創立的緊急救助基金，以歐盟預算為擔保，在金融市場籌資，通過救助歐盟中經濟困難的成員以確保歐洲金融穩定。

以上所提兩個機制和機構以及國際貨幣基金組織、歐洲央行構成歐債救助的核心力量，然而歐洲金融穩定機制以及歐洲金融穩定機構都屬于臨時性組織，計劃在2013年結束。按照歐盟規劃，2013年以后將成立一個永久性的救助機制——歐洲穩定機制（European Finanacial Mechanisim），以協助成員國度過金融或財政危機、保障歐元區的金融穩定性。但無論如何，債務總量必須受到控制，也正是這一緣故，法國總統奧朗德所提出的發行歐元區共同債券（由歐元區各國共同認購的債券）受到主張財政緊縮策略的國家反對，德國總理默克爾直接點明：“通過債務共擔來擺脫歐洲貨幣聯盟的結構性缺陷不會取得成功。”

總之，歐洲債務危機的解決，需要很長的時間和多種外在因素的合力克服，尤其是發揮實體經濟發展的作用。在這其中，“財政契約”的主線功能是明顯的。對于處于美國債務危機和歐洲債務危機中的我國，從“財政契約”中也可以借鑒到其對歐洲財稅秩序的調控效用，形成具有中國特色的財稅秩序調控手段，提高應對國際財稅變化和金融環境變化能力，增強國家競爭力。正如溫家寶總理3月5日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上所作《政府工作報告》所提出的“完善公共財政體系特別是預算管理制度，把預算外資金全部納入預算管理，擴大國有資本經營預算實施范圍，深化部門預算改革，推進政府預算、決算公開”，“我國經濟社會發展仍然面臨不少困難和挑戰。從國際看，世界經濟復蘇進程艱難曲折，國際金融危機還在發展，一些國家主權債務危機短期內難以緩解。” 需要“加強地方政府性債務管理和風險防范。”“要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，根據形勢變化適時適度預調微調，進一步提高政策的針對性、靈活性和前瞻性。”