我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析

劉孝敏

一個(gè)城市發(fā)展程度的重要標(biāo)志是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，而這也是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素和約束條件，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況和城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)密切聯(lián)系。改革開(kāi)放一下，雖然我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但是，政府直接投資比重較高、投融資方式相對(duì)匱乏、投融資渠道狹窄、投資主體單一的問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得以轉(zhuǎn)變，需要進(jìn)一步進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

一、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有融資渠道及現(xiàn)狀

BOT、自我積累、發(fā)行基建債券、銀行貸款、財(cái)政撥款是我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)有重要融資渠道。

1.BOT。BOT是Built-Operate-Transfer的縮寫，即建設(shè)——經(jīng)營(yíng)——移交。我國(guó)最早于1984年在建設(shè)深圳市沙角發(fā)電廠項(xiàng)目中開(kāi)始實(shí)施這種融資方式，隨后在上海、北京、福建、廣東等省市紛紛采用，后來(lái)BOT的合資方從內(nèi)資拓展到外資，有效吸收了各種投資，同時(shí)也借鑒了企業(yè)高效經(jīng)營(yíng)管理方式。但是，這種融資方式在實(shí)際運(yùn)用中還存在著以下幾個(gè)方面的弊端。首先，相對(duì)而言，BOT融資方式項(xiàng)目運(yùn)作程序較為復(fù)雜，承包商和政府需要就BOT合同條款和合同內(nèi)容進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間談判。

2.發(fā)行債券。在發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)行債券來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資方式的比重高達(dá)30%以上，但是在我國(guó)，債券融資額在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額中僅占3%的比重，之所以造成如此低的比重，其主要原因在于:第一，在我國(guó)《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》中規(guī)定的債券發(fā)行主體要求很高，必須要有良好的經(jīng)濟(jì)效益，且必須保持三年的盈利。目前，我國(guó)眾多的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)施工方基本上都處于虧損經(jīng)營(yíng)狀態(tài)而難以滿足債券發(fā)行要求，難以在市場(chǎng)上公開(kāi)發(fā)行債券。第二，目前，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券發(fā)行額度限制較小，難以滿足發(fā)行人進(jìn)行國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)進(jìn)行融資需求。第三，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)債券的發(fā)行企業(yè)未能夠建立完善的約束條件，償債能力、債務(wù)成本、債務(wù)規(guī)模都不相匹配，會(huì)出現(xiàn)還本付息困境，甚至在嚴(yán)重的時(shí)候會(huì)導(dǎo)致公司的破產(chǎn)。第四，自從1999年10月以后，對(duì)企業(yè)債券征收相應(yīng)的利息所得稅，和國(guó)債利率相比，企業(yè)債券的利率優(yōu)勢(shì)喪失，融資成本明顯提高，發(fā)行難度加大。第五，雖然國(guó)家多次通過(guò)基建債權(quán)的發(fā)行來(lái)籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，但是國(guó)債的發(fā)行量仍然需要保持在一個(gè)合理額度，否則會(huì)“擠出”社會(huì)的有效投資，導(dǎo)致通貨膨脹，損害了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第六，在國(guó)際上，我國(guó)企業(yè)信用級(jí)別總體較低，大多數(shù)都是在BBB級(jí)以下，難以在信用級(jí)別高的國(guó)際債券市場(chǎng)上來(lái)吸引構(gòu)成國(guó)際資本市場(chǎng)投資方。

3.自我積累。長(zhǎng)期而言，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工部門并非按照市場(chǎng)化、企業(yè)化方式，而是按照事業(yè)單位進(jìn)行管理，導(dǎo)致我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門經(jīng)濟(jì)效率低下、維護(hù)運(yùn)營(yíng)方式守舊、缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施也基本上處于維護(hù)不善、虧損運(yùn)營(yíng)狀況，使得政府的投資收益無(wú)法保障，甚至已有投資和再投資難以收回。

4.股票融資

在高速公路股票融資方面，早就有成渝高速、寧滬高速上市融資的先例，但是股票融資和債券融資一樣，對(duì)于企業(yè)的業(yè)績(jī)要求較高，且在信息披露、程序申報(bào)和監(jiān)管等方面有嚴(yán)格要求，其上市發(fā)行費(fèi)用較高，大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域尚未進(jìn)行股份制改造，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營(yíng)方通過(guò)這個(gè)渠道進(jìn)行股票融資案例少。

5.銀行貸款。在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，銀行貸款是一種重要融資方式。

第一，政策性銀行貸款。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性銀行作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目貸款的政策性銀行，本著保本微利的原則和經(jīng)營(yíng)方針，雖然這種融資成本較低，但是其資金有限，且貸款對(duì)象主要側(cè)重于對(duì)全國(guó)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，難以成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要資金提供方。第二，商業(yè)性銀行貸款。商業(yè)銀行作為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)貸款方也存在著諸多限制，首先，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的商業(yè)性的信貸融資方，商業(yè)銀行本身就存在風(fēng)險(xiǎn)，特別是我國(guó)目前的城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制、融資體制、城市建設(shè)、信用平臺(tái)建設(shè)等方面都較為落后，需要大力建設(shè)和構(gòu)造，再加上簡(jiǎn)單的商業(yè)性信貸融資方式，難以對(duì)該領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制。其次，商業(yè)銀行資金來(lái)源一般都是短期性存款，按照資產(chǎn)負(fù)債管理要求，長(zhǎng)期貸款在整體貸款中的比重不能過(guò)高，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、投資回收期長(zhǎng)、投資數(shù)額較大等問(wèn)題，商業(yè)銀行短期儲(chǔ)蓄資金來(lái)支撐周期長(zhǎng)的城市基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)將存在著嚴(yán)重的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，并且從國(guó)際上來(lái)看，采用這種融資方式，最終結(jié)果也是不成功的。最后，商業(yè)銀行融資申請(qǐng)過(guò)程復(fù)雜且融資成本較高，特別是隨著我國(guó)金融體制改革的深入，商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換后更加注重風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)于信貸風(fēng)險(xiǎn)控制特別嚴(yán)格，在貸款的審批方面更為嚴(yán)格和慎重，特別是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)高、貸款周期長(zhǎng)、數(shù)額巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款更是謹(jǐn)慎，或者有較高的貸款利率要求。

6.財(cái)政撥款。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源方是財(cái)政撥款，國(guó)家財(cái)政撥款一般都占到了各國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的50%以上比重，但是我國(guó)政府財(cái)政撥款僅占35%左右，造成這種問(wèn)題的主要原因在于政府可用于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的資金較為有限，政府用于此方面的資金主要來(lái)源于土地收益、稅收和各種收費(fèi)，增加對(duì)其資金投入難度較大。

二、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化措施

針對(duì)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，主要可以在借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，實(shí)施“政府為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、經(jīng)營(yíng)方式多元化”的發(fā)展策略，重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面加以入手，著力優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)。

1.要不斷完善政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的職能定位。政府要積極轉(zhuǎn)變自身職能，盡可能提供便利條件，為吸引城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投資提供必要幫助，例如，政府可以提供部分資金或者進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)備補(bǔ)貼方式，爭(zhēng)取以最少的投入獲取最大社會(huì)收益；政府應(yīng)該定期向社會(huì)公布一些允許多種資金進(jìn)入的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，給投資者提供權(quán)威性、準(zhǔn)確性政策信息，不斷改善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)的政策環(huán)境。

2.要不斷加大城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的法制建設(shè)。立法部門要盡快建立和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，創(chuàng)造一個(gè)合適的ABS、TOT、BOT等多種投融資模式的法律環(huán)境，充分鼓勵(lì)和保護(hù)各種投資，明確投資各方在ABS、TOT、BOT等多種投融資模式中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和享受的權(quán)利，BOT融資方式作為地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方提供特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種融資方式，用此融資方式對(duì)于社會(huì)和建設(shè)方都有好處，可以保障大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于建設(shè)方而言是創(chuàng)造了投資機(jī)會(huì)，對(duì)于政府而言可以緩解財(cái)政資金投入不足問(wèn)題，對(duì)于社會(huì)而言，可以促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，這種融資方式在澳大利亞、法國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家被廣泛運(yùn)用，吸引了大量民間資本進(jìn)入，促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。TOT融資方式即“轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓”，是政府將建設(shè)好的例如公路、橋梁等公共工程項(xiàng)目移交給私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行一定期限的運(yùn)營(yíng)，在合同期滿以后再移交給投資方或者是建設(shè)部門的一種融資方式，當(dāng)政府將建設(shè)好的公共工程移交給私營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理的時(shí)候，政府可以獲取一定資金再進(jìn)行其它公共項(xiàng)目建設(shè)，這種新的建設(shè)融資方式可以使項(xiàng)目建設(shè)、私營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目投資方向、城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模完全隔離，降低了私營(yíng)企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)期間的風(fēng)險(xiǎn)，更是減少了私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入到城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的障礙，和BOT投融資方式相比，這種融資方式更具有吸引力。

3.要不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)價(jià)格體系。具體而言，就是要能夠達(dá)到收支平衡的定價(jià)目標(biāo)，不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品能夠進(jìn)入市場(chǎng)價(jià)格體系，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)既要能夠和居民消費(fèi)水平相結(jié)合，也要滿足經(jīng)營(yíng)維修要求，鼓勵(lì)采用價(jià)格聽(tīng)證制度，以此確保城市基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)價(jià)格更為合理化、科學(xué)化、在傳統(tǒng)體制中，由于對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的福利性過(guò)度夸大，從而違背了價(jià)值規(guī)律，把公共產(chǎn)品的公共性和商品性進(jìn)行對(duì)立，采取過(guò)低的價(jià)格收費(fèi)制，嚴(yán)重制約了社會(huì)資本進(jìn)入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)上缺乏約束力，造成嚴(yán)重的浪費(fèi)，增加了政府公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)。其中最為典型的就是較低的自來(lái)水價(jià)格收費(fèi)，導(dǎo)致嚴(yán)重的水資源浪費(fèi)，也使節(jié)約用水難以實(shí)現(xiàn)，政府財(cái)政為此承擔(dān)了大量壓力。因此，一定要調(diào)整城市基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格收費(fèi)制度，建立健全完全適應(yīng)市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)r(jià)格收費(fèi)制度，運(yùn)用社會(huì)保障制度，給予家庭困難戶定量財(cái)政補(bǔ)助，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

4.要建立城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的投資回報(bào)基金和資金保障機(jī)制。為吸引更多的社會(huì)資本參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，要盡快改變傳統(tǒng)的政府直接融資或者是政府直接投資機(jī)制，而要建立起由政府組織項(xiàng)目規(guī)劃、通過(guò)中介機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)進(jìn)行直接融資，籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，或者是向國(guó)內(nèi)外投資者招標(biāo)投資建設(shè)，政府建立綜合補(bǔ)償或者是給予政策優(yōu)惠的方式來(lái)建立一種新型的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投融資結(jié)構(gòu)。為了保障城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投資方的利益，除了采用政府直接補(bǔ)貼方式外，還可以建立城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投資回報(bào)基金，積極發(fā)展財(cái)政投融資資金，為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)提供充足資金保障。

三、總結(jié)

優(yōu)化我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的投融資體系，就是要嚴(yán)格按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的行業(yè)特點(diǎn)，在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，逐步建立起符合國(guó)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，產(chǎn)業(yè)化和政府投資經(jīng)營(yíng)方式相結(jié)合，多種所有制經(jīng)濟(jì)成分共同參與，適合我國(guó)特殊國(guó)情的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投融資結(jié)構(gòu)，同時(shí)要不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的監(jiān)督約束機(jī)制，從而形成經(jīng)營(yíng)管理市場(chǎng)化、融資方式多樣化、投資主體多元化的新格局。