社會保障基金費(fèi)改稅分析與制度設(shè)計

王 梓

一、社會保障基金稅與費(fèi)的比較分析

稅與費(fèi)都屬于財政性資金，都是為了實現(xiàn)政府的職能而籌集的資金。稅的繳納者從公共部門提供的公共物品和公共服務(wù)中獲得的收益與其繳納的稅沒有直接的對應(yīng)關(guān)系，是無償?shù)模愂盏臒o償性決定了稅收收入無需直接償還給原納稅人，可由國家統(tǒng)籌安排使用；而費(fèi)的繳納者應(yīng)從公共部門所提供的公共物品和公共服務(wù)中直接受益，其繳納費(fèi)用數(shù)量與受益程度之間基本上存在著一對一的對稱的關(guān)系，在繳費(fèi)者與國家之間存在著一種“有償交換”的關(guān)系，具有一定的返還性質(zhì)。因此無償性是稅與費(fèi)的重要區(qū)別之一。

稅收要納入國家預(yù)算，統(tǒng)一安排支出；而收費(fèi)是強(qiáng)調(diào)通過收費(fèi)者本人的支出需要來為當(dāng)事人提供對等的服務(wù)，費(fèi)是未納入財政預(yù)算的財政性資金。具體到社會保障稅與費(fèi)可以從兩個視角分析其關(guān)系:

1.各單位的利益視角

目前我國稅收的主要來源是流轉(zhuǎn)稅，而縱觀發(fā)達(dá)國家的稅收構(gòu)成，占主導(dǎo)地位的并非流轉(zhuǎn)稅，而是所得稅。從這一角度出發(fā)，為了使我國的稅制結(jié)構(gòu)可以與國際接軌，我國應(yīng)逐步提升個人所得稅的地位，進(jìn)行社會保障基金的費(fèi)稅改革，而通過繳納社會保障稅來改變我國的稅制結(jié)構(gòu)是重要一步，并且改成稅收后，就有了法律的強(qiáng)制，那么拖延繳費(fèi)的現(xiàn)象也就不會出現(xiàn)了，因此財政部門是支持費(fèi)改稅工作的。

2.稅與費(fèi)自身在社會保障方面表現(xiàn)視角

第一，兩者的覆蓋范圍不一樣，很顯然因為稅具有強(qiáng)制性，所以它的覆蓋面更廣，這更符合社會保障保障全體公民利益的要求。第二，費(fèi)比較靈活但剛性不足，但正是由于費(fèi)的靈活性，可根據(jù)各地的不同需要各自定收，且費(fèi)的比例在一定程度上可以自主決定；而稅的稅率是固定的，所以較費(fèi)更不容易挪用，從開征到上繳都是透明的。第三，與稅相對應(yīng)的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，而與費(fèi)相對應(yīng)的是基金積累制。一方面，在人口老齡化日趨明顯的今天，基金積累制可以更好的應(yīng)對人口老齡化，從這一角度講，社會保障基金應(yīng)以費(fèi)的方式收取。但做成個人賬戶的形式，若不能實現(xiàn)個人賬戶的增值，不但是一種資源浪費(fèi)，而且是一種資金的貶值。第四，若以稅的形式收繳，當(dāng)出現(xiàn)收不抵支的情況時，政府會進(jìn)行補(bǔ)貼，缺多少補(bǔ)多少，政府的財政壓力較大，所有風(fēng)險由政府承擔(dān)；而以收費(fèi)的形式收繳就把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了個人，政府的財政壓力就相應(yīng)的減少了。第五，從統(tǒng)籌層次講，若實行全國統(tǒng)籌以富裕地區(qū)補(bǔ)償貧困地區(qū)，則以稅的形式會更有利。由此可以看出，費(fèi)與稅各有優(yōu)缺點，我們需要仔細(xì)地考察，根據(jù)我國的實際情況來進(jìn)行選擇。

二、西方國家征收社會保障稅的實踐及啟示

社會保障制度在各國的發(fā)展都帶有明顯的本國色彩，即使是制度相同的國家，其社會保障制度也有很大的差別。因此，我們需要對各國的社會保障基金的征收情況進(jìn)行考察比較分析，吸取教訓(xùn)，更好的完善我國的社會保障制度。

1.福利國家征收社會保障稅的實踐

眾所周知，福利國家的社會保障制度是非常完善的。其中以英國和瑞典的社會保障制度更為顯著。而無論是英國還是瑞典都是以征收社會保障稅作為籌集社會保障基金的手段。正是因為福利國家的征稅制度，使其社會保障制度具有以下優(yōu)點:第一，以稅的形式征收保險基金使社會保險覆蓋全體公民，且無所不包。所有公民或生活在福利國家的外國公民都享有保險，且社會保險所包含的內(nèi)容極其的廣泛，層次性突出，除了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等保險外，每一大類保險還包含著眾多的小類，從而能夠更好的保障每個公民生活的各方面。以稅的形式籌集的社會保障基金，由政府進(jìn)行統(tǒng)一的分配，由社會保險機(jī)構(gòu)提供給人們的保障主要是同整個社會福利的增長相關(guān)，個人所得福利的大小和個人的貢獻(xiàn)沒有必然的聯(lián)系。第二，以稅的形式征收社保基金，可以看出福利國家社會保障制度更重視公平，進(jìn)而保證了經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定。在瑞典，基尼系數(shù)不超過0.25，社會保障的統(tǒng)籌層次是很高的，由政府對征繳上來的稅進(jìn)行統(tǒng)一的分配，社會保障基金在公民之間進(jìn)行合理的配置，體現(xiàn)了保險的互助共濟(jì)，風(fēng)險共擔(dān)的原則，從而也就營造了一個和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。而且政府還非常注重充分就業(yè)，加大就業(yè)培訓(xùn)，通過全國信息聯(lián)網(wǎng)提供就業(yè)信息，通過提高就業(yè)水平，妥善處理勞資關(guān)系推動經(jīng)濟(jì)增長。第三，因為征稅使基金得到了有效的管理。由于社保基金是以稅的形式征收的，因此，他們統(tǒng)一納入國庫，列入國家的財政預(yù)算，由國家統(tǒng)一安排對其進(jìn)行安排和使用，提高了基金的利用率。

2.福利國家的社會保障稅對我國的啟示

以稅的形式征收社會保障金可以擴(kuò)大保障的覆蓋面，解決我國社會保障覆蓋率低的問題，使更多的人可以享受到社會保障的權(quán)利。而且，還可以使我國的社保基金得到更為有效的管理，解決社保基金監(jiān)管不嚴(yán)，挪用，擠占的問題。

除此之外，我們還得到一些其他的啟示:第一，我們要充分認(rèn)識到社會福利具有的剛性，這種剛性主要表現(xiàn)在福利水平只能上升不能下降，覆蓋范圍只能擴(kuò)大不能縮小。因此，在界定社會保障的分配標(biāo)準(zhǔn)、程度、水平和社會保障稅率時，一定要從我國的國情出發(fā)，充分考慮到國家財政的支付能力和負(fù)擔(dān)，量力而行、循序漸進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展，切不可急于求成，要考慮到我國社會保障正處于初級發(fā)展階段，剛開始不應(yīng)把保障水平定的過高，要為以后的提高留有足夠的空間，而且要明確劃分事權(quán)。與此同時，我們還要完善社會保障的法律法規(guī)，確保社會保障的各項規(guī)定都有法可依、有章可循，使社會保障真正走上法制化、規(guī)范化的軌道。第二，要建立多種形式的社會保障制度。在福利國家，社會福利的層次性是十分突出的，在每個大的福利項目下，還包括很多層次，如醫(yī)療保險下還包含著兒童醫(yī)療，老年醫(yī)療等。雖然因為我國的社保事業(yè)的發(fā)展還尚不成熟，還無法建立層次性突出的保障，但我們可以建立多種形式的社會保障制度。

隨著改革開放步伐的加快，我國人民群眾日益增長的福利需求與現(xiàn)有福利供應(yīng)不足的矛盾日益突出。我們應(yīng)在推進(jìn)政府主導(dǎo)的社會保障制度建設(shè)的同時，繼續(xù)發(fā)揮并鞏固城鄉(xiāng)居民的家庭保障，鼓勵有條件的企業(yè)建立企業(yè)年金，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險，充分利用市場機(jī)制與社會慈善公益團(tuán)體的替代功能，形成一個多元化的保障體系。

三、社會保障費(fèi)改稅的思路與措施

通過對社會保障稅、費(fèi)的分析，以及典型國家各種社保資金籌集方式優(yōu)劣的比較分析，從我國實際情況來看，為了更好的構(gòu)建和諧社會，我們應(yīng)該加快社會保障費(fèi)改稅的步伐，逐步完善社會保障稅收體制。

1.社會保障稅的制度設(shè)計

首先，社會保障稅的納稅人應(yīng)是我國境內(nèi)有住所并有工資收入的全體公民，包括從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動以及其他各種活動的公司、企業(yè)、其他社會團(tuán)體組織、個人以及自我雇傭者等，都是社會保障稅的納稅義務(wù)人，都應(yīng)依法將納稅人的工資薪金或生產(chǎn)、經(jīng)營利潤作為征稅對象繳納社會保障稅。并且考慮到社會保障稅的特性，把它劃定為中央稅收，由國稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理。其次，稅率應(yīng)根據(jù)社會保障稅的專款專用和受益原則特點，對不同的保障項目采用比例稅率分別予以確定。其中，養(yǎng)老保險項目的稅率為10%，醫(yī)療保險項目的稅率為6%，失業(yè)保險項目的稅率為6%。為便于與中國現(xiàn)行的社會保障制度較好地銜接，雇主的負(fù)擔(dān)率應(yīng)高于雇員的或起碼應(yīng)與雇員的基本相等。第三，從征收管理的設(shè)計角度，社會保障稅的征收由稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一管理，納稅人按月繳納社會保障稅。雇員應(yīng)繳納的社會保障稅稅額，可由其雇主在申報繳納應(yīng)納社會保障稅時一并代扣代繳。設(shè)計一套合理的紀(jì)錄公民所得的程序，使征稅部門充分了解納稅人的收入所得，避免逃稅、漏稅的現(xiàn)象發(fā)生。

2.稅費(fèi)改革的措施

第一，解決社會保障由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向統(tǒng)賬結(jié)合制過程中呈現(xiàn)出來的隱性債務(wù)問題。一是國有資產(chǎn)變現(xiàn)，通過劃撥部分國有資產(chǎn)來消化轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社保基金。二是通過發(fā)行福利彩票籌集資金來消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社保資金。三是，發(fā)行特種長期國債。這種債券期限可定長一些，以便能將債務(wù)負(fù)擔(dān)分散在今后二三十年中，避免對政府造成過渡集中的贖回壓力。但需注意的是，這種特種國債的年發(fā)行數(shù)量及期限必須經(jīng)過權(quán)威機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密測算。既要考慮養(yǎng)老金欠賬的多少，又要考慮政府未來的償還能力。此外，欠費(fèi)問題是長期困擾社會保障資金征集的一個大問題，我們要充分利用稅務(wù)部門征繳手段強(qiáng)硬、征收渠道通暢、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)健全等優(yōu)勢，進(jìn)一步增強(qiáng)社會保險籌資的強(qiáng)制性。第二，考慮到地區(qū)之間存在的一些差異因素。在設(shè)計社會保障稅時，要做到既滿足社會保障的資金需要，又體現(xiàn)公平稅負(fù)，兼顧到不同成員的經(jīng)濟(jì)承受能力，這可能會有一些難度，所以在進(jìn)行社會保障“費(fèi)改稅”的過程中，我們既要考慮我國國情，還要借鑒國外社會保障制度的經(jīng)驗，爭取少走彎路，使我國社會保障改革順利進(jìn)行。第三，完善制度和的征管機(jī)制。制定《社會保障法》，在法律層面規(guī)范社會保障稅金的征、管、用。社會保障稅由稅務(wù)部門征收并認(rèn)真做好管理工作，記錄公民的投保信息，由中央財政集中管理，調(diào)劑使用，并定期向廣大參保者公布，接受廣大公眾監(jiān)督。同時，財政部門、審計部門還應(yīng)定期檢查社保資金的管理情況，防患于未然。另外，對社會保障資金的結(jié)余，應(yīng)形成社會保障基金，由專門部門通過合法渠道確保其保值增值。

為了杜絕個體、私營企業(yè)為了少繳納社會保障稅而瞞報、少報經(jīng)營利潤和雇傭工人數(shù)的現(xiàn)象，可以建立一個使社會保障稅稅基與企業(yè)所得稅和個人所得稅稅基互補(bǔ)的模式，即若納稅人為了少繳企業(yè)社保稅就需要少報職工人數(shù)，但為了少繳企業(yè)所得稅又必須多報職工人數(shù)以擴(kuò)大扣除額。如果利用社保稅與企業(yè)所得稅關(guān)系的“雙刃劍”，把二者綜合起來進(jìn)行稽核監(jiān)控，必然會取得良好的效果，而且也會加強(qiáng)稅務(wù)登記管理與社會保障登記管理的統(tǒng)一性。