發展循環經濟的財稅政策研究

吳寶宏 孫 丹

一、循環經濟發展中財稅政策缺陷與不足

（一）財政政策的缺陷

1.財政撥款不足。發展循環經濟，實現節能減排，需要投入大量資金。從2011年前8個月來看，政府環境保護支出2441.98億元，比2009年增長26.3%，占全國公共財政支出的2.7%，但由于地方政府財力有限，配套資金不到位，政府資金的投入仍不能滿足企業的需要。

2.財政補貼較少。消費品補貼是世界很多國家推廣節能產品的重要政策手段。我國在2009年、2010年開展電視機、電冰箱、洗衣機、空調、電腦等5類家電產品“以舊換新”試點。對銷售補貼范圍內舊家電并購買新家電的消費者，原則上按新家電銷售價格的10%給予補貼，相比發達國家，補貼額度較低。

3.沒有穩定的專項基金。建立專項節能基金是一個長期、穩定的資金來源。目前世界有29個國家設立節能創新基金，基金多來源于成品油稅收。我國還沒有建立循環經濟發展專項基金，資金投入分散在企業技改資金和高新技術發展創新項目中，使政府在循環經濟的資金投入上處于相對不穩定的狀態。

（二）稅收政策的不足

1.環保稅缺位。隨著環保問題的日益加劇，治理與改善環境狀況迫在眉睫，財政資金的供給需求不斷增加。從世界各國的經驗來看，征收環境保護稅則是籌集環保資金的最有效方法。而我國現行稅法中卻沒有以保護環境為目的針對污染行為和產品課稅的專門性稅種，即環境保護稅（簡稱環保稅），環保資金主要通過征收排污費籌集，很難滿足日益增長的資金需求。

2.資源稅調節力度較弱。現行資源稅主要調節級差收入，沒有充分考慮節約資源和減輕污染的功能。其次，稅率、單位稅額過低，納稅人具體適用的稅率、稅額主要取決于資源的開采條件，而與該資源開采造成的環境影響無關，對資源的合理利用起不到明顯的作用。第三，征稅范圍窄。現行資源稅只對礦產品開采和鹽的生產征稅，使大量具有生態價值的重要自然資源，如水、森林、草原、海洋、灘涂等資源未列入征稅范圍內，很難有效遏制對自然資源的過度開采。第四，應納稅額的計算有待調整。資源稅的應納稅額，按照從價定率或者從量定額的辦法，分別以應稅產品的銷售額乘以納稅人具體適用的比例稅率或者以應稅產品的銷售數量乘以納稅人具體適用的定額稅率計算。這意味著對企業已經開采而未銷售或使用的應稅資源不征稅，直接鼓勵了企業和個人對資源的無序開采，造成了資源的積壓和浪費。

3.增值稅的作用有待加強。增值稅對循環經濟的發展和企業節約利用資源起到的是抑制作用。增值稅的優惠政策僅限于煤矸石、石煤、爐渣、粉煤灰、油母頁巖等幾項，這只是循環經濟的一部分，還有很多的循環鏈及相應的原料及產品未被納入。另外，目前新的增值稅暫行條例取消原來對廢舊物資回收企業銷售廢舊物資免征增值稅的政策，取消利用廢舊物資企業進行生產的企業購入廢舊物資時按銷售發票上注明的金額依10%計算抵扣進項稅額的政策，不利于利用廢舊物資進行生產的這類企業的發展和資源的合理利用。

4.消費稅缺乏調節功能。首先，消費稅征收范圍過窄。一些浪費嚴重和容易給環境帶來污染的日常消費品如電池、一次性塑料制品等沒有列入征稅范圍。其次，資源類產品消費稅稅率過低，對許多重要的戰略資源和不可再生資源的消費也沒有限制消費的作用，國際市場原油價格比1994年開征消費稅之初上漲了5-6倍，而我國汽油、柴油消費稅仍為1994年核定的水平，很難對石油消費起到調節的作用。最后，機動車稅費結構不合理，對使用新型或可再生的能源如天然氣、乙醇、氫電池的車輛沒有規定相應的優惠政策，這在一定程度上影響了新型能源汽車的開發和利用。

二、發展循環經濟的財稅政策研究

（一）發展循環經濟的財政對策

1.加大財政投入力度。循環經濟具有公益性特征。政府在每年的財政支出中安排一定比例的資金，進行有利于循環經濟發展的配套公共設施建設，如大型水利工程、城市地下管道鋪設、綠色園林城市建設、公路修建等，以支持循環經濟的發展。一方面，減輕了企業從事公共建設的負擔，另一方面，也調動企業進行循環經濟發展的積極性。同時，政府對從事污染治理、廢舊物品回收、處理的企業及廢舊物資再利用技術研究與開發等單位，政府也應加大投資力度，為循環經濟的發展奠定堅實的基礎。

2.實施綠色政府采購。為促進循環經濟的發展，政府采購應優先采購具有綠色標志的、非一次性的、包裝簡化的、用標準化配件生產的產品，以此引導消費者消費方向和企業的生產方向。為此，我國應盡快完善《政府采購法》，指導各級政府的綠色采購工作，把優先使用環保、節能產品落到實處。

3.財政補貼。開展循環經濟的企業大多都是前期投入大而獲利低，政府應采取物價補貼、企業虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等多種方式予以支持，給與經濟上的照顧，對這樣的企業，不但要扶上馬，還要送一程。

4.設立專項基金。循環經濟是一項系統工程，需要強大資金支持沒有穩定的資金，循環經濟難以持續發展。因此，政府有必要設立專項基金及結構來管理，其款項來源通過財政專項撥款、稅費改革的專項利用、社會捐贈等途徑來解決。

（二）發展循環經濟的稅收政策

1.開設新稅種。對排污收費實行費改稅，開征專門的環境保護稅。我國一直是把排污收費作為控制污染的主要手段，事實證明，這已經不符合時代發展的需要。開征環境保護稅可使企業外部成本內部化，促使其節約資源、促進其研究、開發新的更有效的節約資源、減少污染的技術。

2.改革舊稅種。①資源稅。資源稅的改革首先就要擴大其征稅范圍，把水資源、森林資源和草場資源納入征稅范圍，避免掠奪性的開采和消費；其次要調整計稅依據，把計稅依據改成按按開采或生產數量計征；最后是調整單位稅額，調高不可再生資源的消費稅額。②增值稅。對那些循環利用型的企業實施低稅率，對銷售節能、環保產品的收入減征增值稅，對企業利用廢棄物生產的再生產品銷售收入實行免稅或低稅，取消對化肥、農藥低稅率的規定，以免對土壤和水資源的保護產生不良影響。③消費稅。首先是擴大征稅范圍，把那些會對環境造成嚴重污染的各類包裝物品、一次性使用的電池、以及會對臭氧層造成破壞的氟利昂等產品列入消費稅的課征范圍。其次，為促進節能減排，對使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實行低稅或免稅。對于資源消耗量小、能循環利用資源的產品和不會對環境造成污染的綠色產品、清潔產品不征收消費稅。最后是提高稅率，對既危害健康又污染環境的香煙、鞭炮、焰火等消費品以及用引起公害的不可再生資源為原料生產加工的汽油、柴油等消費品課以重稅。

3.施行生態稅收體系。發展循環經濟，要將生態保護原則納入稅收基本原則中，要求在稅收征管上盡可能取消或調整不利于環保的優惠政策。如取消對能源的不合理補貼，取消對農膜、農藥的優惠待遇，嚴禁或嚴格限制有毒、有害化學品及可能對環境造成重大危害產品的進口，大幅提高上述有毒、有害產品的進口關稅。