迫切需要差別化增加土地制度創新供給

◎谷樹忠 張亮

土地制度是我國基本制度之一，但在諸多方面已不適應新時期社會經濟發展要求。增加土地制度創新供給，是保持我國經濟社會可持續發展的關鍵之一。

當前迫切需要增加土地制度創新供給

1.持續增大的“雙保”壓力對土地制度創新供給提出了迫切需求。我國正處于快速工業化和城鎮化時期，2001～2011年間，人口城鎮化率由37.7%升至51.3%，年均提高1.36個百分點，被聯合國稱為城市化速度最快的國家。但我國糧食安全壓力亦持續增大，2011年在糧食豐收情況下仍進口5800多萬噸(進口率10%)。我國高度重視耕地保護，土地復墾力度不斷加大，但耕地資源減少趨勢仍未根本扭轉。“保發展、保紅線”壓力持續增大，破解“雙保”困境對土地制度創新提出了迫切需求。

2.尋求新的發展“紅利”對土地制度創新提出了強烈需求。支撐我國經濟持續快速增長的各種“紅利”不斷弱化。據有關測算，我國人口紅利已于2006年前后出現拐點，近年用工荒和用工成本持續上升由沿海蔓延。同時，建立在土地粗放開發利用之上的土地紅利，受土地征收成本、土地利益敏感度上升等影響而日漸消退。在此情況下，迫切需要尋找和設計新的“紅利”，其中土地制度紅利是一重要選項。

3.全國各地均強烈反映社會經濟活動受制于土地供給。調查發現，各地區均強烈反映投資和增長受制于土地供給。各省區市建設用地需求旺盛、供需缺口較大。據國土資源部數據，2011年全國各省區市建設用地需求總計1616萬畝，國家下達建設用地計劃670萬畝，缺口946萬畝，缺口率達58.5%。其中甘肅、四川、新疆、云南、湖南缺口率分別高達83.8%、83.2%、78.5%、76.9%和73.0%，缺口率較低省份分別是西藏(4.4%)、天津(11.6%)、內蒙古(13.0%)和上海(19.8%)。各地由于用地指標限制而不能“落地”的情況十分普遍，且日益突出。

科學總結典型的土地制度創新探索

1.科學總結廣東省以“三舊”改造為核心的節約集約土地制度創新探索。廣東省作為全國首個節約集約用地試點省份，開展了以“三舊”(舊城鎮、舊村莊、舊廠房)改造為核心的節約集約用地探索。按照“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控”原則進行了系列探索：充分保障原土地權利人權益，允許改造后土地出讓純收益主要用于原址企業或村民經濟發展，對無合法用地手續“三舊”用地，按用地發生時規定落實處罰后完善土地征收手續；充分發揮原土地權利人主體作用，允許“三舊”土地以協議方式出讓給原土地權利人自行改造或與他人合作改造、開發建設；充分發揮政府統籌引導作用，規劃先行，編制“三舊”改造規劃，允許“三舊”改造所涉及地塊空間置換；充分發揮市場調節激勵作用，允許市場主體收購相鄰地塊，申請合并歸宗后集中改造、重建，同時允許將拆遷與擬改造土地使用權一并公開招投標。

2.科學總結全國各地城鄉建設用地增減掛鉤試點的城鄉土地統籌探索創新。城鄉建設用地增減掛鉤試點已實施6年。2008年6月《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》出臺，試點省份由5個陡增到24個。針對“少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉指標、違背農民意愿強拆強建等一些亟需規范的問題”，2010年12月27日國務院下發《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點，切實做好農村土地整治工作的通知》，2011年2月國土資源部會同中農辦等組織開展試點清理檢查。盡管試點出了一些問題，但不可否認，城鄉建設用地增減掛鉤是城鄉土地統籌配置的重大制度創新探索，應堅持下去，并加以改進和完善，重點探索建立土地增值收益共享機制、增減掛鉤科學管控機制等。

3.科學總結浙江、云南等地通過開發利用低丘緩坡拓展城鎮和工業發展空間的探索創新。浙江和云南兩省為破解“雙保”困境，著重開發利用低丘緩坡土地，拓展城鎮和工業發展空間。浙江省主要做法是：政府主導、規劃先行，如編制低丘緩坡重點區塊開發規制等；因地制宜、科學開發，宜林則林，宜農則農，宜耕則耕，宜建則建；制定政策、有序推進，出臺低丘緩坡林地開墾耕地項目審核、重點區塊開發為農業用地審核等配套措施；選擇地區、試點先行，在金華、衢州、麗水進行“臺地工業、坡地城鎮”試點。云南省主要做法是：政府主導、基礎先行，政府負責土地利用總體規劃修編，編制低丘緩坡土地綜合開發利用規劃，優先布局和投資建設基礎設施；生態優先、保護為主，充分利用山地自然條件，避免大開大挖，減少林地和生態景觀破壞；疏堵結合、獎懲并重，堅“堵”占用壩區良田，“疏導”工業上山、城鎮上山，大幅度提高壩區占用成本，收取高額耕地質量補償費。

4.科學總結各地在耕地保護方面的有益探索。近期江蘇金壇、湖南隆回、湖北黃梅等地農民相繼自發成立了耕地保護協會，“政府第一責任人、國土第一執行人、農民第一守護人”耕地保護責任機制初現。成都市嘗試建立耕地保護基金制度，規定耕地保護基金按照“統一政策，分級籌集”原則，由市和區(市)縣共同籌集，其主要來源為每年市、區(市)縣兩級的新增建設用地土地有償使用費，以及每年繳入市、區(市)縣兩級財政的土地出讓收入的一定比例的資金，以上兩項不足時由政府財政資金補足。部分地區還嘗試耕地占補平衡指標市場化交易。

采取差別化策略，增加土地制度創新供給

保護耕地是基本國策，節約集約用地是基本方向。在堅持基本土地制度相對穩定的前提下，應采取差別化策略增加土地制度創新供給。

1.實施區域差別化策略，增加土地制度創新供給。東、中、西和東北四大板塊之間，各省區市之間，社會經濟發展不平衡問題依然嚴重且呈擴大之勢。土地政策是宏觀調控政策和區域政策體系的重要組成部分。土地政策設計與供給強調普適性而忽視區域針對性，嚴重影響區域調控效果。為增進區域協調發展，亟需實行區域差別化土地制度創新供給，鼓勵和支持進行四大板塊之間、甚至各省區市之間差別化土地制度探索創新。

2.實施產業差別化策略，增加土地制度創新供給。產業結構調整和優化，戰略性新興產業培育和發展，使得各類產業間呈現發展前景、方向和政策取向等差異；同時，產業空間重組日益活躍，布局不斷調整。這要求實施產業間差別化土地制度供給，提高土地供給與產業結構和布局政策的協同性，進一步完善國土資源部、國家發展改革委所發布的限制用地項目目錄和禁止用地項目目錄。

3.實施功能差別化策略，增加土地制度創新供給。國家主體功能區規劃已頒布實施。應根據此規劃，差別化增加土地制度供給：優化開發應重點增加建設用地存量的再開發利用制度供給；重點開發區應重點增加產業聚集區及基礎設施建設用地制度供給；農產品主產區型限制開發區應重點增加控制建設用地需求和耕地流失的制度供給；重要生態功能區型限制開發區應重點增加保護和支持生態用地的制度供給；禁止開發區應重點增加限制各類開發、適度發展旅游等保護性產業的土地制度供給。

4.實施狀態差別化策略，增加土地制度創新供給。地區或產業發展態勢往往呈現較大波動。作為宏觀調控手段之一，土地供給及其規制，應根據GDP增速、地方財政增速、城鄉居民收入增速、社會投資增速等經濟發展態勢，進行適度調整，以保持各地區經濟的適度穩定增長。可以將各地區的經濟景氣指數，作為土地制度微調的依據之一。