公車改革，路在何方？

■喬新生

公務用車改革涉及執政者的形象問題，涉及預算法的執行問題，涉及公眾的切身利益，也關系到政府的公信力問題。這些年來我國公務用車改革之所以不成功，根本原因就在于，改革缺乏系統觀念。

6月24日，溫州公車改革取得實質性進展，首批215輛公車順利拍賣成交，實際成交價1059.48萬元。

今年4月，溫州市公布《關于溫州市市級機關公務用車制度改革的實施意見》，由此拉開了公車改革的序幕。

按照這個實施辦法，溫州公車改革的思路可以總結為“拍賣大部分公務車，近程用車貨幣化補貼，遠程用車市場化租車。”

具體來說，就是將所屬的106家行政單位、207家事業單位的公車按照法定程序拍賣，除了必須保留執法執勤用車300輛之外，其余1400輛公車拍賣所得上交財政。貨幣化補貼的標準按照行政級別分為7個檔次，最高補貼3100元，最低補貼300元人民幣。除此之外，建立國有的公務用車服務有限責任公司，負責公務用車租賃服務。

廣州車改、杭州車改、銅陵車改，似乎每一次公車改革都引來社會諸多關注，關注的背后其實是公眾對于約束公權力的殷殷期待。那么，公車改革，到底路在何方？

改革的癥結點

溫州車改尚在推進過程中，實際效果還有待觀察。但縱觀近些年來我國許多地方推行的公車改革，往往存在不盡如人意之處。

這一方面是因為改革的路徑選擇存在問題，行政機關自行提出公車改革方案、自我執行公車改革方案，結果導致有些公車改革成為幌子，一些人利用公務用車改革的機會增加福利；另一方面則是因為公車改革缺乏必要的透明度，改革與不改革沒有實質性區別，雖然減少了公務用車的數量，但由于行政權力不受約束，以租用或者借用的名義使用公務用車的現象屢見不鮮，因此有些公務用車改革在增加公務員福利的同時，并沒有減少公務用車的行政開支。

當前，我國公務用車改革普遍存在的癥結在于，改革缺乏正當性和合法性。

從正當性的角度來看，公務用車改革首先應該設定基本目標，然后在此基礎上通過民主決策的方式，選擇改革方案。表面上來看，全國各地推出的公務用車改革終極目標是為了減少公務用車開支。但是，由于公務用車的開支本身就是一個模糊的概念，因此，在這個目標的引導下，改革很容易誤入歧途。

從合法性來看，我國現行預算法中關于公務用車的規定并不明確，國務院有關部門出臺的有關公務用車的紅頭文件，雖然確定了公務用車的范圍和配置的級別，但由于這些規定不具有法律規范的性質，因此，一旦違反只能按照黨紀處理而無法追究法律責任，這就使得公務用車改革始終停留在道德紀律約束的層面，無法真正對責任人起到震懾作用。

公務用車改革涉及執政者的形象問題，涉及預算法的執行問題，涉及公眾的切身利益，也關系到政府的公信力問題。這些年來我國公務用車改革之所以不成功，根本原因就在于，改革缺乏系統觀念。

為改革罩上合法性外衣

公車改革首先應該遵循合法性原則。強調公務用車改革的合法性，實際上就是希望全國人大常委會制定專門的法律或者國務院頒布行政法規，將公務用車量化到單位和個人，明確公車購置和使用的規范，如果公務用車被濫用，那么，應當追究責任人的法律責任；如果單位購置公務用車不符合法律或者行政法規的規定，那么，應當追究單位負責人的法律責任。比如，可以明確規定國務院正部級單位允許擁有三輛公務用車，公務用車的購置必須符合招標投標法和政府采購法的規定，公務用車實行專人負責，如果非公務用車人使用公務用車，負責人必須承擔法律責任。這樣的改革不僅可以有效地避免公車私用，而且可以大大減少公車的數量。

現在我國公務用車的總量十分龐大，全國各地推出的所謂公車拍賣活動并不足以從根本上減少公務用車。相反地，如果拍賣的程序不規范，可能導致國有資產大量流失。

我國公務用車改革方案之所以五花八門，就是因為缺乏具體的法律規則。一些地方政府看到了公務用車過多過濫所造成的社會危害，但是，沒有釜底抽薪而是揚湯止沸。在公務用車改革的過程中，為了減少阻力對公務員采取貨幣化贖買的手段，結果可能導致公務用車改革成了少數人獲得巨大利益的手段。

近些年來，國務院出臺了一系列類似追究單位“一把手”責任的紅頭文件，但正如人們所看到的那樣，由于這些紅頭文件不具有法律效力，特別是在執行的過程中缺乏透明度，結果導致這些文件的執行根本達不到預期的效果。只有在法律的引導下，明確單位負責人的法律責任，才能讓我國公務用車改革真正走上正軌。

信息公開與公共監督

堅持信息公開原則，把公務用車改革與我國政府信息公開結合起來，從而使公眾可以隨時監督公車使用情況。政府信息公開的內容非常豐富，既包括政務公開，也包括公車信息公開，還包括公務員財產信息公開。我國《政府信息公開條例》對政府信息公開的事項規定不明確，這就導致絕大多數政府機關“有選擇地”公開政府公車使用信息。

國務院出臺的《機關事務管理條例》規定了公務用車公開的內容，但這項規定缺乏具體的實施細則。國務院可以考慮針對我國公車改革中存在的問題，制定專門的《公車改革條例》，明確規定公車信息公開的內容。

按照筆者的設想，今后所有的公車在使用過程中都必須公開車牌號碼，公開購置費和維修費，公開使用人。因為只有這樣才便于公眾監督，也只有這樣才能防止少數單位以工作需要的名義，從單位下屬機構借用車輛，或者通過所謂的貨幣化補貼增加個人的福利。

另外，當前我國公務用車改革幾乎進入死胡同，改革方案往往伴隨著極大的負作用。一些地方出臺的公務用車改革在實施的過程中嚴重變形，非但沒有減少財政開支，反而增加了各種各樣的補貼費用。

之所以會出現如此情形，根本原因就在于，這場改革實際上是行政機關內部的改革，缺乏民主決策和科學決策的基本構成要件。所謂民主決策就是指在決策的過程中充分尊重公民的表達權、話語權和辯論權，讓公眾提出公車改革的方案；所謂科學決策就是指政府在改革的過程中必須充分尊重公民的知情權、專家的解釋權，政府謹慎地使用自己的選擇權。

但在現實生活中，幾乎所有地方政府推行的公務用車改革方案，都缺乏詳細論證，改革幾乎成了暗箱操作的代名詞。如果按照這樣的改革模式走下去，那么，我國的公車改革可能會成為引起公眾不滿情緒的導火索。正確的做法應該是，由各級人民代表大會嚴格依照國家的法律或者行政法規，對每輛公務用車的采購和使用進行專項審批，并且將審批事項納入財政預算范圍，隨時公開接受選民的監督。因為只有這樣，公務用車改革才能體現多數人的意愿，也只有這樣才能確保公務用車改革真正減少財政開支，提高行政效率。